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Der Preis des Föderalismus

Das Buch ist das Resultat einer internationalen Konferenz im April 2002 in Zürich, an der Wissenschaftler, Politiker und Wirtschaftsvertreter aus sechs Ländern den "Preis des Föderalismus" diskutierten. Die Konferenz wurde von "Avenir Suisse" organisiert. Avenir Suisse wurde 1999 von 14 internationalen Schweizer Firmen ins Leben gerufen und als "unabhängiger Think Tank nach angelsächsischem Vorbild" konzipiert, um in der Schweiz neo-liberales Gedankengut im Interesse der Auftraggeber zu verbreiten (ein Beispiel für die Tonalität des Engagements von avenir suisse: AS schiesst gegen das Verbandsbeschwerderecht der Umweltverbände; http://www.avenir-suisse.ch).

Das Föderalismus-Buch ist jedoch interessanter, als sein Titel und das Umfeld seiner Produktion es vermuten lassen könnten. Zwar ist der neo-liberale und ökonomistische Blickwinkel gegeben. Es wird aber zumindest zugegeben, dass es nicht nur einen eng ökonomischen Gesichtspunkt in der Föderlismus-Frage geben kann: "'Harte Daten der Wirklichkeit' dürfen den Blick nicht darauf verstellen, dass föderative Systeme nicht aus Kostenüberlegungen gegründet bzw. gebildet wurden." Es ging um Machtbegrenzung des Zentrums, Gleichgewicht der Kräfte, lokale Selbstbestimmung und Minderheitenschutz. Die Beschränkung auf die Kosten des Föderalismus erfolgt laut dem Vorwort aus dem Grund, weil dieser Aspekt in der Föderalismus-Forschung unterbelichtet sei.

Vier "Kostenblöcke" stehen im Mittelpunkt des Buches, die jeweils von unterschiedlichen Standpunkten und mit einem international vergleichenden Beitrag analysiert werden: (1) das Verhältnis von Föderalismus und Staatstätigkeit, insbesondere die Höhe der Staatsquote; (2) die Wirkungen des Steuerwettbewerbs; (3) die Analyse des Finanzausgleichs; (4) die Untersuchung von Reform- und Entscheidungsblockaden im Föderalismus. (Was im neo-liberalen Jargon "Reform" heisst, braucht dabei wohl nicht erläutert zu werden).

Traditionelle Argumente für den Föderalismus sind: höhere Dezentralisierung, Berücksichtigung von Minderheiten, stärkere Gewaltenteilung, Verlagerung von Verantwortung auf untere Ebenen, integrative Kraft, bessere Berücksichtigung individueller Präferenzen. In föderativen Strukturen sind Informations-, Planungs- und Kontrollkosten geringer als in zentralistischen Systemen. Die effizientere Bereitstellung öffentlicher Güter - auf Grund der Bürgernähe - führt dazu, dass die Kosten dieser Bereitstellung tendenziell geringer sind. Wie sieht der empirische Befund bezüglich der Kosten aus? Es gibt diesbezüglich Studien mit unterschiedlichen Ergebnissen, wobei sich das Problem der Erhebung der Staatsquote ergibt. Zudem müsste man die Qualität der staatlichen Leistungen messen können. Für die Schweiz gibt es eine neuere Studie von Schaltegger, der den Einfluss des Anteils der Gemeinden an den gesamten Ausgaben der Gemeinden und Kantone sowie die Anzahl der Gemeinden auf die gesamten Ausgaben sowie auf einzeln Ausgabenkategorien untersuchte. Je nach Untersuchungsgebiet ergaben sich andere Auswirkungen: insgesamt ergab sich ein ausgabendämpfender Einfluss durch Kleinräumigkeit. Es gab zudem keinen Anstieg der Verwaltungskosten durch einen höheren Gemeindekoeffizienten. Dies spricht deutlich gegen die Vermutung, dass die Vielzahl von lokalen Regierungen in einem föderalen System die Verwaltungskosten aufbläht. Obwohl man auf Grund der Daten nicht eindeutig auf eine staatsquotensenkende Wirkung des Föderalismus schliessen kann, ist die gegenteilige Behauptung klar widerlegt.

Im zweiten Block des Buches wird der Steuerwettbewerb diskutiert. In der Schweiz - so die Einleitung - ist der Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen weitgehend akzeptiert, während die europäischen Nachbarländer in jüngerer Zeit verstärkt auf Harmonisierung auf hohem Niveau setzen. Die europäische Tendenz weist damit beim Steuerwettbewerb eher auf ein Auslaufmodell hin. Selbst die OECD spricht von einem "schädlichen Steuerwettbewerb". Die Argumentation gegen Steuerwettbewerb argumentiert spieltheoretisch: durch die Senkung von Steuern verschafft sich ein Land einen Vorteile gegenüber seinen Mitkonkurrenten. Die anderen Staaten sind dadurch gezwungen, nachzuziehen. Das Ganze pendelt sich dann auf einem für das Steuereinkommen für alle beteiligten subobtimalen Ebene ein. Empirische Evidenz für ein Sinken der Steuern durch Steuerwettbewerb gibt es allerdings nicht, wobei man das Verhältnis der verschiedenenen Steuern betrachten müsste: massiv gesenkt wurden in Westeuropa Steuern auf mobilen Faktoren (Kapital) und massiv angehoben Steuern auf immobilen Faktoren (Arbeit). Dies ist allerdings eine Folge der Liberalisierung des Kapitalverkehrs. Argumente für den Steuerwettbewerb sind Effizienzvorteile: die Gebietskörperschaften sind gezwungen, kosteneffizient zu arbeiten und die öffentlichen Leistungen auf einem von den Bürgern im Durchschnitt gewünschten Niveau bereitzustellen. Die Steuern liegen tiefer bei besseren Leistungen. Durch tiefere Steuern sinkt der Anreiz zu Schwarzarbeit. Die beiden Argumentationen werden für die Schweiz im Buch von Rudolf Strahm und Kurt Schiltknecht vertreten. Strahm spricht dabei nicht einer völligen Harmonisierung das Wort, sondern der Einführung von Brandbreiten um das schweizerische Mittel herum.

Lars Feld untersucht in seinem Beitrag die Vor- und Nachteile des Steuerwettbewerbs auf empirischer Basis. Sein Befund: der Steuerwettbewerb findet in der Schweiz in erheblichem Masse statt. Es ergeben sich jedoch laut seiner Meinung bislang keine negativen Auswirkungen auf die Effizienz der Bereitstellung öffentlicher Leistungen und das Ausmass der staatlichen Umverteilungsaktivitäten.

Wagschal Uwe, Rentsch Hans (Hrsg), Der Preis des Föderalismus, Orell Füssli, Zürich, 2002.


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