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Das Selbstbestimmungsrecht der Völker und die EU



In der EU leben heute über 30 Millionen Angehörige autochthoner, d.h. traditionell ansässiger, ethnischer Minderheiten, rund 8% der EU-Bevölkerung. Die konkrete Lage dieser Volksgruppen und kleineren Völker ohne eigenen Staat ist sehr verschieden. Eine einschlägige Studie der EU-Kommission ("Euromosaic") hat einen insgesamt bedenklichen Befund erbracht. Von den 48 Minderheitensprachen in den damals noch 12 EU-Mitgliedern weisen 23 eine nur "begrenzte Überlebensfähigkeit" oder "keine Überlebensfähigkeit" auf. Die Situation von weiteren 12 Sprachgemeinschaften bzw. ethnischen Minderheiten wird als verbesserungswürdig eingestuft. Dies trifft vor allem für Minderheiten jener Staaten zu, die "traditionell" jeden aktiven Schutz dieser Ethnien und Sprachen vernachlässigt haben.

Von Thomas Benedikter, Vorsitzender der Gesellschaft für bedrohte Völker - Südtirol

Das Selbstbestimmungsrecht ("Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung", Art.1, Abs.1 der UN-Konvention über die Menschenrechte; "Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung. Kraft dieses Rechtes entscheiden sie frei über ihren politischen Status und gestalten in Freiheit ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung", Art.1, Abs. des Int. Paktes über bürgerliche und politische Rechte) ist in den vergangenen Jahren von einer ganzen Reihe von europäischen Völkern in Anspruch genommen worden. Die Mehrheitsvölker der sowjetischen Teilrepubliken haben sich damit aus dem Zwangsverband der UdSSR gelöst, die Slowaken sich friedlich von den Tschechen getrennt und die jugoslawischen Teilrepubliken haben unter den bekannten tragischen Umständen ihr Recht auf Selbständigkeit verwirklicht. Abchasen, Osseten, Russen auf der Krim und Kosovo-Albaner pochen auf dieses Recht, auch wenn die jeweiligen Staatsverfassungen es nicht zulassen. Plurinationale Föderationen schienen im Osten ausgedient zu haben, und gerieten auch in westlichen Demokratien unter Druck, wie die Beispiele Kanada und Belgien zeigen. Autonomistische Bewegungen erhielten in Westeuropa neuen Auftrieb, während im Osten neue nationalistische Bewegungen der Mehrheitsvölker die nationalen Minderheiten in Bedrängnis brachten.

Dies ist ein Erbe des "nation building" in Europa. In der nationalstaatlichen Aufteilung Europas bis heute sind 70 solcher Minderheiten und kleinerer Völker "außen vor" geblieben, sind also - ohne selbst darüber bestimmen zu können - einem anderen Staat als dem gewünschten zugeschlagen worden. Diese Minderheiten haben es trotz widriger Umstände und Assimilationsbestrebungen aller Art geschafft, ihre kulturelle Identität zu behaupten. Selbst wenn die Staaten mit Repression reagieren, sind die Minderheiten nicht bereit, auf ihre kollektiven Rechte zu verzichten. Im Gegenteil. Je stärker eine Volksgruppe oder eine Minderheit bedroht wird, desto stärker wird sie nach einem verläßlichen Schutz suchen: Selbstbestimmung, die zur eigenen Staatlichkeit führt.

Unabhängig von der Geschichte fordern Völker und Volksgruppen Gleichberechtigung in Sachen Selbstbestimmungsrecht: wenn Slowenen, Litauer und Slowaken dieses Recht in Anspruch genommen haben, warum sollte es gleich großen Völkern - ebenfalls unfreiwillig einem anderen Staat einverleibten Völkern wie den Katalanen, den Albanern Kosovas oder den Tschetschenen - vorenthalten bleiben? Mit welchem Recht wollen Nationen, die sich ihren eigenen Staat geschaffen haben, dasselbe Recht kleineren Nationen vorenthalten?

Diese grundsätzlichen Fragen der moralischen Berechtigung von ethnischen Gemeinschaften, selbst über sich verfügen zu können, stehen die bitteren Erfahrungen anderer Konfliktlösung der letzten Jahre gegenüber: wie verhält es sich mit dem Selbstbestimmungsrecht, das eine radikale Minderheit der bosnischen Serben zum Vorwand für eine großangelegte ethnische Säuberung zwecks Herstellung eines "Großserbiens" nahm? Wie verhält es sich mit dem Selbstbestimmungsrecht der Basken und Korsen, das kleine zu allem entschlossene Gruppen herbeibomben wollen? Und schließlich: läßt nicht der westeuropäische Integrationsprozeß, also der Aufbau einer supranationalen Demokratie, die Selbstbestimmung zwecks Erreichung von Unabhängigkeit überflüssig werden, weil in der EU niemand mehr "unabhängig" ist?

Wer das Selbstbestimmungsrecht als kollektives Grundrecht jeder ethnischen Gemeinschaft an die erste Stelle setzt, darf zwei Grundrealitäten im heutigen Europa nicht übersehen. Zum ersten: Völker und Volksgruppen leben in kaum einer Region Europas so ungemischt und homogen wie es für eine klare ethnische Grenzziehung und die Bildung entsprechender territorialer Einheiten nötig wäre. Zum zweiten: da den historischen Nationalstaaten mehr Macht und eine enorme Selbsterhaltungskraft innewohnt und da die nationalen Mehrheiten auch aus dem gesamten kontrollierten Territorium ihre Nation-stiftende Identität beziehen, bewirkt die Forderung nach Selbstbestimmung der kleineren Völker und Volksgruppen eine Dynamik an Konflikten, die bis zur offenen militärischen Gewalt reicht. Kann ein ungerechter, in der Geschichte mit Gewalt herbeigeführter Zustand im heutigen Europa mit Gewalt wieder geändert werden? Das Beispiel Tschetschenien könnte das bestätigen, aber zu welchem Preis?

Daher gilt es, die Anwendung des Selbstbestimmungsrechtes der Völker nicht ausschließlich in Volksabstimmungen mit zwingendem Ergebnis der Bildung eines eigenen Nationalstaats zu sehen, sondern als eine komplexe Regelung der Beziehungen zwischen verschiedenen Ethnien. Der Maßstab der tatsächlichen Erreichung von Selbstbestimmung muß die konkrete Verwirklichung der kollektiven Rechte einer ethnischen Gemeinschaft sein. Selbstbestimmung trifft dort auf seine Grenzen, wo die kollektiven Rechte der mit einer anderen Ethnie zusammenlebenden Gemeinschaft tangiert werden. Demokratische und föderale Strukturen bilden dafür eine notwendige Voraussetzung. Es muß eine "gemeinschaftliche Selbstbestimmung" gangbar werden, was z.B. in Bosnien-Herzegowina verabsäumt wurde, weil weder Demokratie noch Zivilgesellschaft wiederhergestellt waren.

Grundrechte der Volksgruppen: keine Sache der EU

In der EU leben heute über 30 Millionen Angehörige autochthoner, ethnischer Minderheiten, rund 8% der EU-Bevölkerung. Die konkrete Lage dieser Volksgruppen und kleineren Völker ohne eigenen Staat ist sehr verschieden. Eine einschlägige Studie der EU-Kommission ("Euromosaic") hat einen insgesamt bedenklichen Befund erbracht. Von den 48 Minderheitensprachen in den damals noch 12 EU-Mitgliedern weisen 23 eine nur "begrenzte Überlebensfähigkeit" oder "keine Überlebensfähigkeit" auf. Die Situation von weiteren 12 Sprachgemeinschaften bzw. ethnischen Minderheiten wird als verbesserungswürdig eingestuft. Dies trifft vor allem für Minderheiten jener Staaten zu, die "traditionell" jeden aktiven Schutz dieser Ethnien und Sprachen vernachlässigt haben.

Nun kann wohl kaum angenommen werden, daß es der freien Selbstbestimmung einer ethnischen Gemeinschaft entspricht, langsam von der Bildfläche zu verschwinden. Die Existenz starker Bewegungen für die sofortige Änderung des rechtlichen Status einer Minderheit korreliert allerdings kaum mit dem Grad an Bedrohung, der einzelne Minderheiten ausgesetzt sind. Manche der gefährdeten Volksgruppen bringen diese Kraft nicht mehr auf. Andere kleinere Völker sind politisch sehr wohl organisiert, fühlen sich aber in ihrem Staat und in der EU immer noch diskriminiert.

Was unternimmt nun die EU gegen diesen Zustand? Grundsätzlich sehr wenig, da die EU durch keinerlei Rechtsgrundlagen zu wirksamen Maßnahmen in einzelnen Mitgliedsländern ermächtigt ist. So könnte die EU-Kommission nicht etwa Frankreich vorschreiben, in der Bretagne endlich die bretonische Sprache im öffentlichen Schulwesen einzuführen, oder in Korsika das Korsische als zweite Amtssprache anzuerkennen. Auf der Grundlage von drei Resolutionen des Europaparlaments unterhält die EU zwar ein "Institut für die weniger verbreiteten Sprachen", das jährlich etwa 3,5 Millionen ECU ausgeben darf. Dieses Institut hat eine Reihe von Initiativen zur Förderung der Minderheitensprachen aufgelegt, ohne allerdings in die entscheidenden Politikbereiche für den Minderheitenschutz einzugreifen, die den Staaten vorbehalten bleiben. Trotz gewissem praktischen Nutzen bleibt das eine Feigenblattpolitik. Die EU ist sich der sprachenpolitischen Problematik zwar bewußt, aber die Mitgliedsländer haben jede Kompetenz der Union auf diesem Gebiet bewußt ausgeklammert. Für ein gemeinschaftsrechtliches Instrument des Minderheitenschutzes fehlt der EU die vertragliche Grundlage.

Dabei hat die EU den Minderheitenschutz im Rahmen ihrer gemeinsamen Außenpolitik sehr wohl eingefordert: 1991 verlangte sie von den osteuropäischen Staaten als Bedingung für die Anerkennung und für die Aufnahme in den Europarat die Erfüllung eines Mindeststandards an Schutz der ethnischen Minderheiten. Auch in der "Agenda 2000" der EU-Kommission zur Erweiterung der EU wird die Minderheitenfrage in den beitrittswilligen Ländern Osteuropas angesprochen, aber mit unbegründetem Optimismus. Wie in ihrem Innern blieb die EU auch gegenüber Osteuropa bisher inkonsequent. Obwohl kaum ein Staat ausreichenden Minderheitenschutz in die Praxis umgesetzt hat, sind alle Staaten anerkannt worden, sogar die Bundesrepublik Jugoslawien. An der bestehenden Diskriminierung von Minderheiten innerhalb von EU-Mitgliedsländern änderte sich durch das gewachsene gesamteuropäische Problembewußtsein nichts.

Auch in der Regierungskonferenz zur Überarbeitung des Maastrichter Entwurfs 1996 und in der Amsterdamer Konferenz 1997 kam die EU auf diesem Gebiet nicht weiter. Die Dachorganisation der europäischen Volksgruppen FUEV hatte verlangt, daß auch die Möglichkeit ins neue Vertragswerk eingefügt werde, alle autochthonen nationalen Minderheiten mit gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen zu schützen. Das Europaparlament unterstützte den Vorstoß mit einem Antrag des Südtiroler MdEP Michl Ebner, der da lautete: "Europas Vielfältigkeit ist auch über den besonderen Schutz traditionell ansässiger nationaler Minderheiten im Rahmen der Menschenrechte, der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit zu regeln". Es stellte sich natürlich die Frage, inwiefern ein solcher Satz eine rechtlich zwingende Wirkung für die Politik der EU-Mitgliedsländer gegenüber ihren Minderheiten entfalten kann. Der sehr allgemeine Satz zeigt aber auch, wie weit die EU davon entfernt ist, überhaupt in Fragen "Grundrechte der Volksgruppen" oder "Schutz für ethnische Minderheiten" tätig zu werden.

Perspektiven für mehr Selbstbestimmung in der EU

Die Fortschritte der EU bei der Überwindung der nationalstaatlichen Ordnung Westeuropas, z.B. im Abbau der Grenzen, im Zusammenwachsen der Volkswirtschaften, im Aufbau einer gemeinsamen Politik in vielen wichtigen Bereichen und der Ausformung eines gemeinsamen Vorrats an Rechten und Pflichten der EU-Bürger, können nicht geleugnet werden. Doch verbleiben ganz wesentliche Defizite: • ein Demokratiedefizit: einer starken "Summe der nationalen Exekutivorgane" (Ministerrat) und einer nicht gewählten EU-Exekutive (Kommission) steht ein eher schwaches Parlament gegenüber. Andere demokratische Instrumente für die Beteiligung und Mitsprache der Regionen oder nationaler Minderheiten haben keinen Einfluß.
• Ein Föderalismusdefizit: die Nationalstaaten machen die EU-Politik über den Rat; "Regionalismus" hat darin keinen Platz, ein Mindeststandard an Autonomie- und Sprachenrechten ist als Politikbereich explizit ausgeklammert. Alles, was die Regierungen den Regionen und damit auf indirektem Weg auch ethnischen Minderheiten konzedieren wollten, war die Einrichtung eines "Ausschusses der Regionen und Lokalkörperschaften", ein von der EU bestelltes Organ mit beratendem Charakter.
• Ein Europa-Defizit: selbst wenn sich nun Perspektiven einer Erweiterung der EU um einige mittel- und osteuropäische Länder gleich nach der Jahrtausendwende auftun, sind alle übrigen beitrittswilligen Länder noch ins Wartezimmer verwiesen, um den Fortgang der wirtschaftlichen, politischen und militärischen Integration Westeuropas nicht zu stören.
Diese Defizite reduzieren den potentiellen "Grad an Selbstbestimmung" der ethnischen Gemeinschaften ganz erheblich. Die Überwindung dieser Defizite und die Anstrengungen, die EU stärker in die Richtung einer Union selbstbestimmter Gemeinschaften zu drängen, werden demnach in folgende Richtungen gehen müssen. • die Politik muß vor die Sachzwänge der Wirtschafts- und Währungsunion gestellt werden, d.h. Ausbau der politischen Dimension der europäischen Integration, der Bürgerrechte gegen staatliche Übermacht, der demokratischen Kontrolle.
• in der EU muß mehr Demokratie gewagt werden beginnend mit der Verabschiedung einer Europäischen Verfassung und der Umwandlung der EU in ein demokratisch und föderalistisch verfaßtes Gemeinwesen.
• die EU muß sich rasch gegenüber allen europäischen Ländern, die den Beitritt wünschen, öffnen, wobei als Zugangsvoraussetzungen zu strenge wirtschaftliche Vorgaben fallen und Menschen- und Minderheitenrechte verstärkt werden müssen.
• die konsequente Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips: Regionalismus, Autonomien und Minderheitenschutz als Wesenselemente der neuen EU-Architektur, die Bildung von "Europaregionen" die grenzüberschreitend neue Identitäten schaffen; eine verbindliche einklagbare Charta der Rechte der Volksgruppen und Minderheiten, ein verbindlicher Mindeststandard an Dezentralisierung der Staatsmacht.


Gesamteuropäischer Föderalismus - vielleicht nach Schweizer Muster? - als positive Alternative zum technokratischen Superstaat? Das "Europa der Regionen" statt des Europa der Nationalstaaten? Um ein Mehr an Selbstbestimmung der regionalen und ethnischen Gemeinschaften zu erreichen, müssen heute gleichzeitig Kompetenzen nach unten und nach oben verlagert werden. Die regionale Selbstverwaltung muß genauso gestärkt werden wie die supranationale Koordination, um kontinentale Fragen zu lösen, in der Verkehrspolitik, in der Sicherheitspolitik, in der Währungspolitik usw. Die regionalen autonomen Einheiten sollen Bürgernähe, politische Beteiligung, Pflege der kulturellen Eigenarten und "Heimat" ermöglichen; während unser gemeinsames europäisches Haus dafür sorgen kann, daß unser Kontinent ein Beispiel an Sicherheit, Zusammenarbeit und Frieden in der ganzen Welt wird. Die Maastricht-EU, die reale EU, entwickelt sich jedoch nicht in diese Richtung, weshalb die kleinen Völker, die Volksgruppen, die Völker ohne eigenen Staat gut beraten sind, sich keinen Illusionen von mehr Autonomie und Föderalismus dank EU hinzugeben. Ihr Schicksal bleibt eine Frage der Reform der inneren Ordnung der einzelnen Mitgliedsstaaten.

"Europa der Nationen" versus "Europa der Demokratien"?

Auch die kleinen Ethnien sind "Nationen", etwa im Sinne der nordamerikanischen "first nations", auch die 48 nationalen Minderheiten der EU haben verbriefte kollektive Rechte. Kann sich Europa überhaupt demokratisch nennen, wenn die allergrößte Macht in der Hand der nationalen Regierungen verbleibt? In allen europäischen Staaten mit Ausnahme von Portugal und Island leben nationale Minderheiten. Diese haben in der Geschichte Europas dieses Jahrhunderts ihre Grundrechte behauptet und wollen ein Europa, das ihre Grundrechte ernst nimmt. In einer Demokratie müssen ethnische Gemeinschaften als solche Zugang zur politischen Macht erhalten, um ihre kulturelle Reproduktion sicherzustellen. In einem kontinentalen demokratischen Staatsverband muß die Regelung der Beziehungen zwischen den Ethnien Aufgabe der Politik aller Ebenen sein. Das setzt aber voraus, daß Volksgruppen, kleine Ethnien und Regionen oder Bundesländer mit nationalen Minderheiten als politische Subjekte und Rechtsträger anerkannt werden.

Demokratie bedeutet auch, das Verhältnis zwischen Regionen, Mitgliedsstaaten und EU nach dem Subsidiaritätsprinzip zu regeln. Was auf unterer Ebene besser gelöst werden kann, soll "nach unten" delegiert werden. Es gibt eine Vielzahl erprobter Instrumente zur Regelung ethnischer Beziehungen; und es gibt eine erschöpfende Liste von Grundrechten der Volksgruppen (vgl. den "Bozner Entwurf für eine Charta der Grundrechte europäischer Volksgruppen" der FUEV), die Selbstbestimmung mit Folge der Bildung einer neuen staatlich-territorialen Einheit nicht mehr unbedingt erforderlich machen. Die Zuerkennung dieser Rechte auf Unionsebene und die territoriale Machtübertragung und Machtteilung in Form von Autonomien und Regionalisierung ist die Voraussetzung dafür. Dabei müssen die Angehörigen nationaler Minderheiten nicht nur einen Zugang zur institutionellen Ebene staatlicher Macht erhalten, sondern auch zu den symbolischen Aspekten der Politik. Die symbolische Selbstbehauptung wird von den Mehrheiten der Staatsnationen kaum akzeptiert, da dies die eigene kulturelle Bedeutung zu bedrohen scheint. Aber diese Form des Teilens ist ein unvermeidlicher Teil demokratischer Selbstbeschränkung.

Die Frage der ethnischen Beziehungen und der Grundrechte ethnischer Gemeinschaften, ohne dies immer "Selbstbestimmungsrecht der Völker" zu nennen, ist auf absehbare Zukunft auf die europäische Tagesordnung zurückgekehrt, auch wenn nicht in allen Ecken der EU das Selbstbestimmungsrecht eingefordert wird. Es gibt Lösungen dafür, es gibt gangbare Wege, Demokratie und Grundrechte der Volksgruppen zu verbinden. Das Prinzip "Jeder Nation einen Staat" läßt sich nicht verwirklichen, wenn nicht die bitteren Erfahrungen der europäischen Geschichte dieses Jahrhunderts wiederholt werden sollen. Europa läßt sich nicht nach ethnischen Grenzen aufteilen. Das bedeutet nicht, die staatliche Ordnung so zu belassen wie sie ist, sondern Abschied zu nehmen vom Nationalstaat als allein seligmachendem Prinzip. Es müssen tauglichere Rezepte dafür gefunden werden, wie ethnische Gemeinschaften sich als solche selbst bestimmen und doch in größeren Einheiten auf demselben Gebiet mit anderen Gemeinschaften zusammenleben können.

"Demokratischer, autonomistischer, gesamteuropäischer Föderalismus", so hat es Alexander Langer, der verstorbene Europaparlamterier der Grünen definiert, "ist als mögliches und glaubhaftes Instrumentarium für eine Politik und Kultur des Zusammenlebens und der demokratischen 'Selbstbestimmung' denkbar, als Alternative zur nationalistischen Desintegration".

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