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Minarett-Verbot, Menschenrechte und Demokratie

Seit der Volksabstimmung zum Minarett-Verbot, das von den Stimmberechtigten überraschend mit 57.5 % Ja-Stimmen angenommen wurde, wird eine intensive Debatte über Volksrechte und deren allfällige Beschränkung durch Grundrechte geführt. Es gilt allerdings zu bedenken, dass die Volksrechte selber Grundrechte sind, die übrigens Individuen und nicht „Völkern“ zukommen. Grundrechte können mit anderen Grundrechten in Konflikt geraten. Im Falle eine Konfliktes von Volks- und anderen Menschenrechten helfen allerdings keine Gerichte, Parlamente oder Regierungen aus der Klemme – nur Überzeugungspolitik im Rahmen der Demokratie kann hier helfen. Der „Souverän“ kann aber, wenn er dies wünscht, Grundrechte in der Verfassung speziell vor zu leichtfertiger Veränderung schützen und sich damit selber Beschränkungen auferlegen. Eine solche Selbstbeschränkung kann jedoch, dies liegt in der Natur der Sache, nicht absolut sein.

Von Paul Ruppen

Unseliges Abstimmungsergebnis

Das Mineratt-Verbot verstösst gegen das Diskriminierungsverbot und hat zusätzlich verschiedene negative Auswirkungen:

• Es schwächt die Menschenrechtspolitik der Schweiz, vor allem gegenüber islamischen Ländern.

• Es schwächt die Verbreitung der Direkten Demokratie in Europa, da das Ergebnis für die antidemokratischen „Eliten“ ein gefundenes Fressen ist. Sie können die Volkssouveränität und damit die Demokratie mit dem „Argument“ bekämpfen, die Minderheitenschutz könne durch die (direkte) Demokratie nicht gewährleistet werden, obwohl es natürlich zu 99.9% die „Eliten“ waren, welche in der Geschichte Minderheiten verfolgten und die Menschenrechte tatkräftig bekämpften. Allfällige minderheitsfeindliche Reflexe in den Bevölkerungen wurden jeweils geschickt instrumentalisiert, um eigene Ziele zu verfolgen.

• Die Direkte Demokratie in der Schweiz wird geschwächt. Angeblich links-liberale Gegner der Direkten Demokratie können das Verdikt für antidemokratische Propaganda nutzen. Volkssouveränität wird als „Volksabsolutismus“ desavouiert.

• Es bekräftigt ein Feindbild, das überhaupt keine reale Basis in unseren Gesellschaften hat. Es muss dabei betont werden, dass das Feindbild „Islam“ durchaus durch die „Eliten“ in den westlichen Ländern gefördert wird (Auschlachtung des 11. Septembers und aufgebauschte Anti-Terror-Politik, um Grundrechte der Bevölkerungen im Westen einzuschränken; fehlender Wille, den Nah-Ost-Konflikt zu lösen; Neo-Kolonialkriege im Irak und in Afghanistan.). Bei der Islamophobie handelt es sich also nicht um einen dumpfen Reflex des dumpen Volkes, der leider von den „aufgeklärten Eliten“ mittels Information nicht überwunden werden konnte und der wegen zu viel Demokratie im Minarettverbot „zum Ausbruch“ kam.

Menschenrechtliche Schranken der Menschenrechte

Gemäss der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der UNO dürfen Menschenrechte nicht beansprucht werden, um diese zu beschränken: Es heisst in Artikel 30: „Keine Bestimmung dieser Erklärung darf dahin ausgelegt werden, daß sie für einen Staat, eine Gruppe oder eine Person irgendein Recht begründet, eine Tätigkeit auszuüben oder eine Handlung zu begehen, welche die Beseitigung der in dieser Erklärung verkündeten Rechte und Freiheiten zum Ziel hat.“ Entsprechend dürfte man das Menschenrecht der politischen Mitentscheidung nicht nutzen, um andere Menschenrechte einzuschränken. Handkehrum dürfen unter Umständen menschenrechtsfeindliche Minderheiten in Schranken gewiesen werden. Diese können die allfällige Aberkennung von Rechten nicht begründeter Weise als menschenrechtsfeindlich qualifizieren, sofern die Beschränkungen verhältnismässig und zweckdienlich sind. Kann sich die Mehrheit der Abstimmenden bei der Minarett-Abstimmung mit einer solchen Begründung im Recht sehen? Kaum. Vom Islam geht in der Schweiz keine reale Gefahr für die rechtstaatlichen, menschenrechtlichen und demokratischen Grundfesten der Schweiz aus – auch in absehbarer Zukunft nicht. Man kann sich also nicht auf ein „Wehret den Anfängen“ berufen. Das Minarett-Verbot ist entsprechend keineswegs verhältnismässig, auch wenn nicht alle Moslems Rechtsstaat, Demokratie und die Menschenrechte befürworten. Die Willkür wird hervorgehoben durch die Tatsache, dass es auch bei anderen Religionen anti-aufklärerische und menschenrechtsfeindliche Tendenzen gibt, man denke etwa an gewisse Strömungen in der katholischen Kirche (z.B. Pius-Bruderschaft). Trotz aller Kritik am Volksentscheid ist allerdings zu beachten, dass durch diesen niemand an Leib und Leben wegen seiner Religion bedroht ist. Die Religionsausübung ist für Moslems weiterhin möglich, Moscheen können gebaut und für die religiöse Praxis verwendet werden. Auch die Kritik am Volksentscheid sollte verhältnismässig sein.

Minarett-Verbot und Rechtsstaat

Traditionell bedeutete das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit, dass die Gesetze, (i) legal gemäss positivem Recht zustande kommen,
(ii) unbesehen der Person,
(iii) nicht rückwirkend (keine Strafe ohne Gesetz) und
(iv) verhältnismäßig (legaler Zweck, angemessene Mittel zu dessen Erreichung) angewendet werden.
Die letzten drei Punkte könnte man mit dem Begriff der „Rechtssicherheit“ charakterisieren. Diese traditionelle Konzeption, etwa auch „Rechtsstaat im formellen Sinn“ genannt, findet sich in der Bundesverfassung von 1999: „Art. 5. 1. Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht“. Wesentlich bei dieser Konzeption der Rechtsstaatlichkeit ist, dass es nicht um eine inhaltliche oder materielle Qualifizierung geht, sondern um einen rein formellen Gesichtspunkt: Rechtsstaatlich ist, was im Rahmen der durch die Verfassung festgelegten Entscheidungsprozesse beschlossen wird. Da in der Schweiz das Volk der Verfassungsgeber ist, können Volksentscheide dem formellen Rechtsstaatprinzip nicht widersprechen, sofern die obigen Prinzipien eingehalten werden. Entsprechend können sie nicht als „Gefährdung des Rechtsstaates“ oder „rechtsstaatswidrig“ qualifiziert werden. Bei dieser Konzeption ist aber zu beachten, dass über die Güte oder Menschenrechtskonformität der Gesetze oder der Volksentscheide nichts gesagt ist. Ein Rechtsstaat kann dieser Konzeption gemäss ein Unrechtsstaat sein.

Es gibt in der juristischen Literatur eine gewisse Tendenz, den Rechtsstaatbegriff weiter, materiell auszulegen, so dass er auch Menschenrechte umfasst: Ein Rechtsstaat, der diese Bezeichnung verdient, muss gemäss dieser Auffassung (fundamentale) Grundrechte einhalten. Es stellt sich bei dieser Begriffsbildung die Frage, ob es sinnvoll ist, die ursprüngliche Begriffsbedeutung derart auszuweiten. Beachtung von Menschenrechten und (formelle) rechtsstaatliche Prinzipien sind nun mal nicht dasselbe und es stellt keine Gefahr dar, wenn man hier unterscheidet. Im Gegenteil: durch die fehlende Unterscheidung verliert der Begriff der Rechtsstaatlichkeit an Präzision, was für sinnvolle Diskussionen sicher nicht fruchtbar ist.

Gründe für das Ja

Es gibt sicher verschiedene Gründe für das Ja, wie bei Abstimmungen üblich. Gemäss Vox-Analyse wurde als Entscheidmotiv der Befürworter weitaus am häufigsten die Absicht genannt, „ein symbolisches Zeichen gegen die Ausbreitung des Islam in der Schweiz und des von ihm propagierten Gesellschaftsmodells setzen zu wollen“ (Vox-Analyse).

Wichtig war bei manchen Christen zusätzlich wohl eine gewisse „Herr im Haus-Mentalität“. Sowohl protestantische als auch katholische Christen stimmten zu rund 60 Prozent für die Initiative, religionslose Personen lehnten sie mehrheitlich ab. Etwa jeder sechste Befürworter begründete seinen Entscheid als Reaktion auf die Diskriminierung der christlichen Kirchen in islamisch geprägten Ländern. Die Reaktion auf das Minarett-Verbot mancher islamischer Länder, die selber die Religionsfreiheit massiv beschränken, hat solche Christen vermutlich in ihrer Haltung bestärkt.

Eine Rolle spielte vermutlich auch eine gewisse Verunsicherung durch die von Politikern und Medien geschürte Terror-Hysterie. Das über Jahre in den Medien gezeichnete Bild des Islams erzeugte eine negative Grundstimmung. Allerdings ist zu beachten, dass konkrete Kritik an den in der Schweiz lebenden Muslimen nur 15 Prozent der Ja-Stimmenden als Entscheidmotiv angaben.

Bemerkenswert ist, „dass auch von denjenigen, die sich für die Chancengleichheit zwischen Schweizern und Ausländern aussprechen resp. sich für eine weltoffene und moderne Schweiz einsetzen, rund 40% für das Minarettverbot stimmten“(Vox-Analyse). Hier wurde von manchen Kommentatoren ein Widerspruch gewittert. Allerdings kann man für „Weltoffenheit“ sein und sich gerade deswegen gegen Gesellschaftstendenzen stellen, die man als „geschlossen“ wahrnimmt. Bei diesen Personen sollte man aber eigentlich einen gewissen Standard bezüglich Verhältnismässigkeit und Angemessenheit der Mittel erwarten dürfen.

Die Vox-Analyse deckte auf, dass die Stimmberechtigten sehr unterschiedlicher Meinung darüber waren, ob ein Minarett-Verbot gegen die Menschenrechte verstosse oder nicht. Nur gerade 36 % der Befragten stimmten dem Argument zu, ein Minarettverbot verstosse gegen die Menschenrechte. Sogar unter den Initiativ-Gegnern waren 38 % der Ansicht, ein Minarett-Verbot verstosse nicht gegen die Menschenrechte. Viele fügten denn auch an, dass Minarette nichts mit der Religionsausübung zu tun hätten. Bei den meisten Gegnern war die Einschränkung der in der Verfassung garantierten Grundrechte auf Religionsfreiheit und Nichtdiskriminierung für ihre Nein-Stimme aber ausschlaggebend. Dieser Divergenz leitet zur Frage über, wer darüber bestimmt, wann Menschenrechte verletzt sind und wer bestimmt, was Menschenrechte sind.

Absolutbegründung von Menschenrechten?

Bei der Verurteilung des Minarett-Verbotes als menschenrechtswidrig setzt man gewisse Standards voraus, die - wie die Vox-Analyse zeigt - nicht von allen geteilt werden. Es gibt nun verschiedene Möglichkeiten auf diese Divergenzen zu reagieren.

1) Man kann versuchen, die eigenen Standards absolut zu setzen, indem man für sie eine Begründung sucht (z.B. Naturrecht; Religion; Objektive Einsicht in den Gang der Geschichte). Was den absoluten Standards nicht entspricht, ist zu verdammen, da die Abweichung davon „vernunftswidrig“ ist. Ein solcher Standpunkt ist philosophisch nicht zu rechtfertigen und deshalb selber unvernünftig. Man kann Werte nicht letztbegründen und ein Anspruch auf objektive Einsicht in den Gang der Geschichte ist schlicht miserable Geschichtsmetaphysik. Wer dies bestreitet, hätte den Nachweis einer unwiderlegbaren Letztbegründung für spezifische Werte zu liefern. Solange eine solche Letztbegründung nicht geliefert ist, sind Werte nicht „objektiv“, sofern man darunter die intersubjektive Zugänglichkeit versteht. Werte sind auch nicht wahrheitsfähig. Man hat sie oder nicht, und wer sie hat oder nicht hat, kann weder irren noch richtig liegen. Von ethischen Prinzipien kann man höchstens Kohärenz verlangen, da fehlende Kohärenz zu völliger intellektueller Willkür führt und letztlich keine Position mehr darstellt – oder wie es Aristoteles ausdrückte: wer das Gebot vom verbotenen Widerspruch nicht beachtet, verhält sich wie eine Blume, d.h. er verzichtet auf Kommunikation. Wer Naturrechte oder ähnliches setzt, um den Vorrang seiner Werte vor den Werten anderer durchzusetzen, ist letztlich anmassend: er behauptet die Existenz von „Dingen“, die vielen Personen unzugänglich sind und verlangt politisch, dass die Unterwerfung darunter gegen den Widerstand der Mehrheit durchgesetzt wird. Es handelt sich um eine radikal undemokratische Einstellung.

2) Man kann die eigenen Standards ohne weitere Begründung absolut setzen, aber statt angesichts der fehlenden Begründung der Werte bescheiden zu bleiben, alles verdammen, was ihnen nicht entspricht. Zudem kann man verlangen, dass die eigenen Standards gegen den Widerstand der Mehrheit durchgesetzt werden.

3) Eine dritte Möglichkeit besteht darin, die eigenen Werte zu vertreten, Entscheidungen der Mehrheit aber zu akzeptieren, aber allenfalls auf eine Änderung der Mehrheitswerte hinzuarbeiten. Wegen der letztlich fehlenden Begründbarkeit von Werten akzeptiert man die Existenz unterschiedlicher Werte. Es versteht sich, dass die Akzeptanz der Mehrheitsentscheidung nicht die Aneignung der entsprechenden Mehrheitswerte beinhaltet. Nur wenn eine genügend grosse Anzahl von Personen in einer Gesellschaft diese Einstellung hat, ist Demokratie möglich. Auf dem Hintergrund dieser drei möglichen, politisch relevanten Positionen sind die verschiedenen Vorschläge für die Einschränkung der Demokratie zu diskutieren.

Die erste und zweite Position sind ziemlich ahistorisch. Menschenrechte fallen nicht vom Himmel. Sie werden in einem geschichtlichen Prozess entwickelt – auf Grund der Leiden der Menschen und ihren Erfahrungen mit Machtmissbrauch. Dieser Entwicklungsprozess ist nicht abgeschlossen – und was manchen von uns als Rückschritt erscheint, wird anderen als notwendige Korrektur vorkommen. Das Verbot der Todesstrafe wird in Westeuropa weitgehend anerkannt, während es in den USA offenbar nicht mehrheitsfähig ist. Soziale Grundrechte geraten in Europa im Augenblick unter Druck, obwohl man sie gesicherter glaubte. Angesichts der historischen Dimension der Menschenrechte wäre es sicher nicht klug, Gerichten die abschliessende Entscheidungen über deren Inhalte und Anwendungsgebiete zu überlassen.

Institutionelle Absicherung von Menschenrechten

Man kann es drehen und wenden, wie man will: Wenn nicht die Mehrheit entscheidet, dann entscheidet eine Minderheit. Und wer die Mehrheitsentscheide als „Diktatur der Mehrheit“ desavouiert, müsste Minderheitsentscheidungen als „Diktatur der Minderheit“ qualifizieren.

Verfechter der Einschränkung von Demokratie gehen offenbar davon aus, dass gewisse Minderheiten – wenigstens bezüglich spezifischer Themen - besser oder aufgeklärter entscheiden als die Mehrheit. Faktisch heisst „besser“ oder „aufgeklärter“ selbstverständlich „näher bei den eigenen Werten“. Es ist dabei nicht nur legitim, sondern wertvoll, die eigenen Werte hochzuachten, wobei ich es natürlich lieber hätte, Kreise, die meine Werte nicht teilen, wären weniger aktiv! Die Verteidigung der eigenen Werte darf aber nicht auf Kosten der Mehrheit geschehen. Betrachtet man nämlich die Geschichte, ist die Idee, dass irgendwelche Minderheiten, seien es Richter, Parlamente, Schriftgelehrte oder Regierungen die Menschenrechte besser respektieren als Mehrheiten völlig unhaltbar. Die Geschichte ist leider ein triste Häufung von groben Verletzungen von fundamentalen Menschenrechten – und die wenigsten wurden von Mehrheiten in einem demokratisch, offenen Prozess entschieden.

Dass Parlamente und Regierungen diesbezüglich nicht besonders menschenrechtsfreundlich entscheiden, muss wohl nicht lange belegt werden. Aber auch Richterkasten sind nicht – wie durch ein Wunder – unfehlbar den Menschenrechte verpflichtet. Richter müssen ja irgendwie gewählt oder bestimmt werden. Eine absolute Gewaltentrennung ist nicht realisierbar und wohl auch nicht wünschenswert. Richtermeinungen spiegeln entsprechend immer gesellschaftliche Machtverhältnisse und Gerichte liegen nicht auf extraterrestrischen, aussergeschichtlichen Ufos. Man betrachte z.B. türkische Gerichte, welche systematisch die kurdische Minderheit verfolgen. Oder letzthin ein Waadtländer Gericht, das in einem – im Rahmen der hier vertretenen Werte - skandalösen Urteil bei Vergewaltigung von Prostituierten auf ein minderes Strafmass urteilte. Im letzten Fall hat das Bundesgericht für Ordnung gesorgt (Urteil 6B_287/2009 vom 18. 5. 2010)– aber auch das Bundesgericht kann – von den hier vertretenen Werten her gesehen - absurde Entscheide fällen. Kein Gremium ist „unfehlbar“, und besonders dann nicht, wenn es nicht demokratisch kontrolliert wird. Es ist naiv zu glauben, man könne Menschenrechte durch irgendwelche, demokratisch nicht kontrollierte Institutionen endgültig und bleibend sichern.

Hier wird nicht einer unvermittelten Demokratie das Wort geredet. Parlamente, Gerichte sowie Regierungen sind nötig und die Gewaltentrennung ist ein unabdingbares Prinzip. Auch durch das Prinzip der Rechtstaatlichkeit, durch föderalistische Lösungen oder durch Quoren bei wichtigen Entscheidungen in Parlamenten wird das „reine“ Demokratieprinzip beschränkt. Diese Beschränkungen stellen das Lebenselixier der Demokratie dar und sie sind vom Souverän gewollt. Der Souverän muss aber das letzte Wort behalten und entscheiden können, wer was mit welchem Verfahren entscheidet. Das macht Souveräntität aus. Der Souverän vergibt Entscheidungskompetenzen an die Parlamente, die Regierungen und die Richtergremien, weil die Menschen wissen, dass sie damit besser fahren. Diese Abgabe von Entscheidungskompetenzen ist aber nicht endgültig – sie ist jederzeit widerrufbar. Darum gibt es letztlich nur einen Weg für die bleibende, aber nie gesicherte Gewährleistung möglichst breit gefasster Menschenrechte: persönlicher und politischer Einsatz für seine Werte und eine breite Abstützung von solchen Werten in den Bevölkerungen.

Akzeptiert man das Prinzip der Volkssouveränität – wer es nicht akzeptiert, muss das Prinzip der Souveränität einer Minderheit wie Richtern, Politikern oder Parlamenten bejahen – so beinhaltet das nicht, dass man gegen eine gewisse Immunisierung bestimmter Prinzipien ist. So könnte man z.B. die Kohärenz der Verfassung in dieser als Prinzip verankern. Es wird etwa verlangt, dass bei einem neuen Verfassungsartikel, der einem alten widerspricht ohne diesen zu ersetzen, zuerst über den alten abgestimmt werden muss. Wird dieser beibehalten, so wird der neue nicht zur Abstimmung gebracht. Zudem könnte man bestimmte Menscherechte durch Abstimmungsquoren zusätzlich schützen. Oder man könnte in die Verfassung schreiben, dass Vorlagen, die bestimmten Konventionen (z.B. der Europäischen Menschenrechtskonvention) widersprechen, nicht zur Volksabstimmung gelangen. Solche Vorschläge sind allerdings nur akzeptabel, wenn sie durch Volksabstimmung eingeführt und durch Volksabstimmung wieder geändert werden können. So wird in Art. 139 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, Absatz 3, festgehalten: „Verletzt die Initiative die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, so erklärt die Bundesversammlung sie für ganz oder teilweise ungültig“. Dieser Artikel wurde vom Volk angenommen und stellt deshalb eine demokratisch legitime Selbstbeschränkung des Souveräns dar.

Es genügt für die Rechtfertigung von weiteren Einschränkungen allerdings nicht darauf zu verweisen, dass Konventionen in einem verfassungmässigen Verfahren ratifiziert wurden oder entsprechende Prinzipien bereits in der Verfassung stehen. Kernstück von Souveränität ist, dass man auf Entscheidungen zurückkommen kann. Dabei geht es bei diesem Recht nicht um die Infragestellung der fundamentalen Rechte, sondern um deren Absicherung gegenüber Rechtsentwicklungen, die sich gegen diese Rechte stellen könnten. Dass dies nicht rein hypothetisch ist, zeigt die Aushöhlung des demokratischen Einflusses und damit eines fundamentalen Menschenrechtes durch die EU-Integration. Eine grundsätzliche Infragestellung der Volkssouveränität kann nicht ernsthaft zur Debatte stehen. Die Alternative dazu ist nur die ungemütliche Souveränität von Minderheiten oder „Eliten“, und diesen ist nur halbwegs zu trauen, wenn sie in letzter Instanz demokratisch kontrolliert werden.


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