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Direkte Demokratie - Grundrechte – Menschenrechte - VölkerrechtSeit der Annahme der Minarett-Initiative entstand eine lebhafte Diskussion darüber, wie das delikate Verhältnis zwischen der direkten Demokratie einerseits und den Grundrechten sowie den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz andererseits wieder ins Gleichgewicht gebracht werden kann. Humanrights.ch verfolgt diese Diskussion kritisch und mit besonderem Augenmerk auf einen verbesserten Grundrechtsschutz auch vor Volksinitiativen.
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Direkte Demokratie: die Volksrechte
Die Schweiz ist eine direkte Demokratie. Die gesetzgebende Gewalt (Legislative) wird also nicht nur durch gewählte Volksvertreter/innen im Parlament ausgeübt, sondern auch durch das Volk, verstanden als die Gesamtheit aller stimmberechtigten Schweizer Bürgerinnen und Bürger. Auf Bundesebene kann das Stimmvolk die Verfassung und die Gesetzgebung durch das Referendum und das Initiativrecht direkt beeinflussen. Besonders bedeutsam für unser Thema ist, dass eine Volksinitiative inhaltlich nur dann für ungültig erklärt werden kann, wenn sie gegen das zwingende Völkerrecht verstösst - also im Wesentlichen gegen das Folterverbot (inkl. Non-Refoulement), das Sklavereiverbot und das Verbot des Völkermords sowie einige weitere menschenrechtliche Garantien. Jede andere Volksinitiative ist gültig und bewirkt bei ihrer Annahme eine entsprechende Änderung der Bundesverfassung.
Gegenpol: Grundrechte und Menschenrechte
In der neuen Bundesverfassung von 1999 sind die Menschenrechte als Grundrechte ausdrücklich aufgelistet. Die Grundrechte der Bundesverfassung reichen von der Würde des Menschen (Artikel 7) und dem Gleichheitsgebot (Artikel 8 ) über die verschiedenen Freiheitsrechte (10–28) über die Verfahrensgarantien (29–32) bis hin zu den politischen Rechten (33 und 34). Auch die Wirtschaftsfreiheit und der Schutz des Eigentums sind als Grundrechte verbrieft (26 und 27). Die meisten Grundrechte der Verfassung orientieren sich an der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihren Zusatzprotokollen, die ähnliche Rechte garantieren. Die Grundrechte sind also in der Regel durch den Menschenrechtsgerichtshof in Strassburg (EGMR) zusätzlich geschützt.
Grundrechte in der Schweiz nur ungenügend geschützt
Weil die Grundrechte sehr offen formuliert sind, ist bei einem neuen Gesetz im Voraus häufig noch unklar, ob es gegen die Grundrechte verstösst. Das wird öfters erst im Anwendungsfall klar. Deshalb bedarf der Grundrechtsschutz einer gerichtlichen Überprüfung und gegebenenfalls der Durchsetzung im Einzelfall. Das Gericht muss dann abklären, ob das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Gesetzes im konkreten Einzelfall höher zu gewichten ist als die Grundrechte des Betroffenen (sogenannte «Verhältnismässigkeitsprüfung»). Seit 1875 überprüft das Bundesgericht so, ob die kantonalen Gesetze nicht gegen die Verfassung und damit gegen die Grundrechte verstossen.
Bundesgesetze hingegen muss das Gericht anwenden, auch wenn sie gegen Grundrechte der Verfassung verstossen (sogenanntes «Anwendungsgebot»), denn in der Schweiz gibt es bis heute keine Verfassungsgerichtsbarkeit. Eine Ausnahme macht das Bundesgericht allerdings für diejenigen Grundrechte, die zugleich durch die EMRK geschützt sind. Inhaltlich gesehen würde also die Verfassungsgerichtsbarkeit, die vom Parlament im Jahre 2012 nicht zum ersten Mal abgelehnt wurde, für den Grundrechtsschutz nicht sehr viel Neues bringen.
Besondere Gefahr von grundrechtswidrigen Volksinitiativen
Aber sogar mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit könnten die Grundrechte nicht ausreichend geschützt werden, wenn die problematische Bestimmung in der Verfassung selbst steht. Wenn sich die Volksrechte gegen die Grundrechte richten, stellt sich die Frage, welches von beiden vorgehen soll.
Die Debatte: direkte Demokratie vs. Grundrechte
Die eine Seite vertritt die Meinung, dass die Volksrechte uneingeschränkt Vortritt haben vor den Grundrechten. Sie begründen dies mit der staatlichen Souveränität der Schweiz, die im Falle einer Volksinitiative vom Volk ausgeübt wird. Es sei nicht möglich, dass die höchste Gewalt des Staates in irgendeiner Weise, etwa durch die Grundrechte, beschränkt werde. Es wurde sogar versucht, das zwingende Völkerrecht in der Verfassung zurechtzustutzen, um den Volksrechten noch mehr Raum zu geben.
Landesrecht vor Menschenrecht? Ein bisschen EMRK geht nicht!
Schweizer Landesrecht vor Menschenrechten: Ist dies möglich? Diese Frage stand im Zentrum einer Medienkonferenz, welche am 15. Mai 2014 von der Arbeitsgruppe Dialog EMRK der NGO-Plattform Menschenrechte organisiert wurde. Die Antwort liefert eine Studie, welche das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) im Auftrag der Menschenrechtsorganisationen erstellt hat. Wendet die Schweiz die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) nicht mehr an, dann schadet dies dem Menschenrechtsschutz in der Schweiz und in ganz Europa.
Kein Wunschprogramm
Immer mehr politische Kräfte in der Schweiz fordern, dass Schweizer Landesrecht vor Menschenrechten zum Tragen kommt. Diese Forderung ist an den Vorschlag gekoppelt, die EMRK zu kündigen und dann mit Vorbehalten wieder zu ratifizieren. Ein solches EMRK-Wunschprogramm nach Schweizer Gutdünken ist jedoch unmöglich, wie eine Studie von Walter Kälin, Staats- und Völkerrechtler an der Universität Bern und Direktor des SKMR, zeigt. Eine Kündigung hätte demnach über kurz oder lang zur Folge, dass die Schweiz aus dem Europarat ausscheiden muss. Wenn die Schweiz die EMRK in gewissen Fällen künftig nicht mehr anwendet, hat dies einen langen, fruchtlosen Konflikt mit den Organen des Europarats zur Folge. Beide Szenarien schaden nicht nur dem Grundrechtschutz in der Schweiz, sondern auch dem Schutz der Menschenrechte in Europa.
Das Parlament muss seine Pflicht tun
In den Eidg. Räten sind diverse Vorstösse hängig, die fordern, das Landesrecht dem Völkerrecht überzuordnen. Ein erster Prüfstein dafür wird die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative, die in der Sommersession den Ständerat beschäftigen wird. Der Nationalrat scheiterte in der Frühjahrssession an der Quadratur des Kreises, weil er keinen Weg sah, die Ausschaffungsinitiative sowohl im Einklang mit dem Volkswillen, als auch mit der EMRK umzusetzen. So hat die grosse Kammer entschieden, die Initiative im Sinne der SVP umzusetzen. Müssten hiesige Behörden EMRK-widriges Gesetz anwenden, würden Verurteilungen durch den EGMR unausweichlich. Für Andrea Huber, Koordinatorin der Auftraggeber der Studie ist klar, «wir brauchen nun ein nationales Parlament, das verantwortungsvoll und im Interesse der Schweiz handelt».
Mehr Engagement für den Grundrechtsschutz nötig
Ähnlich lautet der Schluss, den der frühere FDP-Ständerat Dick Marty zieht. Die Kündigung der Konvention würde jedem Bewohner und jeder Bewohnerin unseres Landes einen wichtigen Schutz der Grundrechte entziehen, meint der ehemalige Abgeordnete der parlamentarischen Versammlung des Europarates. Er nimmt seine ehemaligen Ratskollegen im Parlament ins Gebet und sagt, es sei beunruhigend zu sehen, mit wie wenig Engagement sich die Schweizer Politik für Aspekte interessiere, die ein zentrales Element einer liberalen Demokratie darstellten. «Kein politisches oder wahltaktisches Kalkül rechtfertigt, dass man den Schutz der Freiheit und der Grundrechte der Bürger/innen opfert oder abschwächt.»
Literaturhinweis
Schweizer Recht bricht Völkerrecht? Szenarien eines Konfliktes mit dem Europarat im Falle eines beanspruchten Vorranges des Landesrechts vor der EMRK: Studie im Auftrag des Vereins „Menschenrechte schützen“ und z.Hd. der Arbeitsgruppe „Dialog EMRK“ Walter Kälin und Stefan Schlegel, Bern, April 2014, Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR), Schanzeneckstrasse 1, 3012 Bern, Telefon +41 31 631 86 51, skmr@skmr.unibe.ch
Diskussion
Zusatzprotokolle Nr. 15 und Nr. 16 zur Europäischen Menschenrechtskonvention Reformbemühungen am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
Von verschiedener Seite werden Massnahmen zur Einschränkung der dynamischen Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg gefordert. Der Bundesrat unterstützt entsprechende Reformen bereits seit mehreren Jahren. Das 15. Zusatzprotokoll zur EMRK sieht eine ausdrückliche Verankerung des Subsidiaritätsprinzipes in der Präambel vor.
Im Anschluss an die Vernehmlassung zu den vom Bundesrat vorgeschlagenen „Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Völkerrecht und Landesrecht“ (Anmerkung 15. März 2013 - 28. Juni 2013; Bericht zur Vernehmlassung https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/staat/gesetzgebung/voelkerrecht/ve-ber-d.pdf), hat die FDP weitere Massnahmen gefordert, um die „Konflikte zwischen Landesrecht und Völkerrecht“ zu entschärfen. Sie bemängelt dabei unter anderem, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in den letzten Jahren durch seine dynamische Auslegung der EMRK viel Unmut über „fremdes Recht“ und „fremde Richter“ gestiftet habe. Dass am EGMR Reformen notwendig sind, ist in weiten Kreisen unbestritten. Die offizielle Schweiz setzt sich seit Jahren aktiv für die Reformen des Beschwerdeverfahrens ein und hat während ihres Europarats-Präsidiums im Jahr 2010 zur Verabschiedung eines Aktionsplanes mit Massnahmen gegen die chronische Überlastung des Gerichtshofes (sog. Interlaken Prozess) beigetragen. Einige der im Rahmen des Aktionsplanes vorgeschlagenen Massnahmen sind nun im 15. Zusatzprotokoll übernommen worden, welches seit Ende Juni 2013 zur Unterzeichnung aufliegt. Neu soll in der Präambel der EMRK ausdrücklich vermerkt werden, dass gemäss dem Subsidiaritätsprinzip die primäre Sicherung der garantierten Rechte den Vertragsstaaten obliegt. Dabei verfügen diese über einen gewissen Beurteilungsspielraum. Der EGMR hat die Nutzung dieses Spielraumes zu respektieren und lediglich zu überwachen. Als weiteres Zulässigkeitskriterium einer Beschwerde an den EGMR soll in Art. 35 Abs. 3 lit. b EMRK der „erhebliche Nachteil“ aufgenommen werden. Fortan soll der EGMR also eine Beschwerde für unzulässig erklären können, wenn er der Ansicht ist, dass dem Beschwerdeführer kein erheblicher Nachteil entstanden ist.
Die Tatsache, dass aktuell ein Zusatzprotokoll zur Unterzeichnung aufliegt, welches das Subsidiaritätsprinzip ausdrücklich in der EMRK verankern will, weist darauf hin, dass die Schweiz nicht der einzige Vertragsstaat ist, welcher mit der „dynamischen Auslegung“ der EMRK durch den Gerichtshofes zunehmend Mühe bekundet. Dabei liegt das Problem oft nicht so sehr in der Missachtung von nationalen Beurteilungsspielräumen, sondern in einer zu grosszügig verstandenen Befugnis des Gerichtshofes zur Überprüfung und Bewertung von Sachverhaltsfragen sowie in der Ableitung von Standards aus der EMRK, die sich effektiv aus den Bestimmungen kaum rechtfertigen lassen. (Anmerkung: Das Zusatzprotokoll 15 muss von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Von der Schweiz wurde es noch nicht ratifiziert. Zum Verfahren in der Schweiz s. Erläuternder Bericht zur Genehmigung des Protokolls Nr. 15, zur Änderung der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) , 13. August 2014, s. http://www.ejpd.admin.ch/content/dam/data/bj/aktuell/news/2014/2014-08-13/vn-ber-d.pdf, im Bericht wird ein fakultatives Referendum verlangt: Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Protokolls Nr. 15 ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen)
Die Doktrin des nationalen Beurteilungsspielraumes besagt, dass bei der Prüfung einer möglichen Rechtfertigung eines Eingriffes in eine Rechtsposition zu beachten ist, dass die nationalen Instanzen aufgrund ihrer Kenntnisse der lokalen Verhältnisse oft besser beurteilen können, ob im konkreten Fall ein hinreichendes öffentliches Interesse am Eingriff bestand und ob dieser verhältnismässig war. Je unterschiedlicher die nationalen Regelungen in den Vertragsstaaten mit Bezug auf eine bestimmte Frage sind, desto grösser ist grundsätzlich der nationale Beurteilungsspielraum. Die Nutzung dieser Spielräume durch die Vertragsstaaten hat der Gerichtshof zu respektieren und ihm kommt diesbezüglich lediglich eine subsidiäre, überwachende Rolle zu. Insofern ist zu hoffen, dass die Strassburger Praxis künftig wieder vermehrt Zurückhaltung üben wird, solange sich die Rücksichtnahme auf Eigenheiten der Vertragsstaaten mit dem Schutz der verbrieften Individualrechte vereinbaren lässt. (Quellen: http://www.skmr.ch/de/skmr.html).
Bemerkung:
Das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) ist ein Pilotprojekt im Auftrag des Bundes. Es hat die Aufgabe, den Prozess der Umsetzung internationaler Menschenrechtsverpflichtungen in der Schweiz zu fördern und Behörden auf allen Stufen, die Zivilgesellschaft und die Wirtschaft dabei zu beraten und zu unterstützen. Das SKMR ist ein Dienstleistungszentrum vor allem in den Themenbereichen Migration, Polizei und Justiz, Geschlechterpolitik, Kinder- und Jugendpolitik, institutionelle Fragen und Menschenrechte und Wirtschaft. Das SKMR bietet praxisorientierte Studien, Gutachten, Tagungen sowie Ausbildungen an und leistet Informationsarbeit. Damit will das SKMR zur Stärkung der Kapazitäten der verschiedenen Akteure in der Schweiz im Bereich des Schutzes und der Förderung der Menschenrechte beitragen und die öffentliche Diskussion über Menschenrechte fördern. Das SKMR ist ein breit abgestütztes universitäres Netzwerk. Daran beteiligen sich die Universitäten Bern, Neuenburg, Freiburg und Zürich sowie als Partnerinstitutionen das Institut Universitaire Kurt Bösch, das Zentrum für Menschenrechtsbildung der Pädagogischen Hochschule Zentralschweiz Luzern und der Verein humanrights.ch / MERS. Das SKMR steht unter der Leitung von Prof. Walter Kälin des Instituts für öffentliches Recht der Universität Bern.
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