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EU-Verfassung - Konvent

Armeen von Kellnerinnen und Kellnern marschierten unter Intonation der Ode an die Freude von Beethoven in den Saal. Vertreter aus 28 europäischen Staaten stiessen auf den ersten EU-Verfassungsentwurf an - nach 16 Monaten intensivem Feilschen. An einem Freitag den 13. 2003 gaben die 105 Mitglieder des Konventes die Zustimmung zum Verfassungsentwurf, der über 400 Artikel enthält. Zu feiern gibt's für Anhänger der Demokratie in Europa jedoch nichts.

von Paul Ruppen

Die Präambel

Die Präambel des Werkes trieft nur so von eurozentristischer Ideologie: "In dem Bewusstsein, dass der Kontinent Europa ein Träger der Zivilisation ist (auf Englisch heisst es sogar: ".. a continent that has brought forth civilisation") und dass seine Bewohner, die ihn seit den Anfängen der Menschheit in immer neuen Schüben besiedelt haben, im Laufe der Jahrhunderte die Werte entwickelt haben, die den Humanismus begründen: Gleichheit der Menschen, Freiheit, Geltung der Vernunft; Schöpfend aus den kulturellen, religiösen und humanistischen Überlieferungen Europas, deren Werte in seinem Erbe weiter lebendig sind und die die zentrale Stellung des Menschen und die Vorstellung von der Unverletzlichkeit und Unveräußerlichkeit seiner Rechte sowie vom Vorrang des Rechts in der Gesellschaft verankert haben". Da kehrt sie also wieder, die eigene Überhöhung als Kulturbringer der Menschheit, die alles ausblendet (Weltkriege, Faschismus, Kolonialismus, Kreuzzüge, Hexenverfolgung), was nicht in das eigene, hehre Bild passt. Neu ist, dass diese euronationalistische Ideologie in der Präambel eine Verfassungsentwurfs der EU auftaucht, während sie bisher eher unterschwellig wirkte.

Demokratie

In der Präambel wird auch die Demokratie beschworen: "dass es (das geeinte Europa) Demokratie und Transparenz als Wesenszüge seines öffentlichen Lebens stärken will". Dass die Demokatie und die Transparenz ein Wesenszug des öffentlichen Lebens der EU ist - eine solche Aussage erlaubt schon informierende Blicke ins Demokratieverständnis der Konventsmitglieder. Dieses Demokratieverständnis setzt sich denn auch in den Vorschlägen durch. Der Demokratie ist ein ganzer Abschnitt des Entwurfs gewidmet (Titel 6: Das demokratische Leben der Union). Der Grundsatz der Gleichheit der Bürger im Rahmen dieses Absatzes über Demokratie wird zu "Die Bürger genießen ein gleiches Maß an Aufmerksamkeit seitens der Organe der Union." Als Bürger hat man also noch das Anrecht auf Aufmerksamkeit - als Höhepunkt der Entwicklung von Demokratie und Transparenz in Europa.

Im Rahmen der Arbeiten des Konvents gab es auch Bestrebungen, Elemente direkter Demokratie einzubauen. Die Antwort des Entwurfs ist klar und deutlich: "(1) Die Arbeitsweise der Union beruht auf dem Grundsatz der repräsentativen Demokratie." Da die EU-Verfassung nach ihrer Verabschiedung nur mit Einstimmigkeit zu verändern ist, ist damit die Frage der direkten Demokratie auf der EU-Ebene wohl für die Dauer der Existenz der EU vom Tisch - was für künftige Diskussionen wohl eine klärende Wirkung haben wird. Im übrigen hält sich der Entwurf an Bekanntes: "(2) Die Bürger sind auf Unionsebene unmittelbar im Europäischen Parlament vertreten. Die Mitgliedstaaten werden im Europäischen Rat und im Rat von ihren jeweiligen Regierungen vertreten, die ihrerseits den von den Bürgern gewählten nationalen Parlamenten Rechenschaft ablegen müssen." Wie Rechenschaft im dadurch beschriebenen Geflecht funktioniert, konnte man in den letzten 20 Jahren ja lebhaft mitverfolgen.

Gnädiger Weise wird vom Konvent den Bürgern das Recht gewährt, "am demokratischen Leben der Union teilzunehmen" und - falls sie keine Lust darauf haben, sich in Verbänden und politischen Parteien hochzurangeln, um vielleicht mal in irgend einem EU-Gremium am "demokratischen Leben der Union teilzunehmen", wird ihnen noch ein Petitionsrecht gewährt: "Eine erhebliche Anzahl von Bürgern - nicht weniger als eine Million - aus einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten können die Kommission auffordern, geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht der Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um diese Verfassung umzusetzen. Die Bestimmungen über die besonderen Verfahren und Bedingungen, die für ein solches Bürgerbegehren gelten, werden durch ein Europäisches Gesetz festgelegt." Da wähnt man sich in royalistischen Zeiten, wo vom König gnädig Petitionsrechte gewährt wurde.

Massive Zentralisierung

Die EU-Bundesstaatler beklagen zwar die mageren Resultate des Konvents, etwa dass das Veto der Mitgliedstaaten in der Aussenpolitik erhalten bleibe. Solches Jammern soll jedoch nur den massiven Zentralisierungs- und Entdemokratisierungsschub verdecken, den eine Annahme der Verfassung bedeuten würde. Die Einstimmigkeit wurde massiv reduziert - als einsame Bastionen der Einstimmigkeit verbleiben die Aussenpolitik und Steuerangelegenheiten. Ein Gewinner der "Reformen" wäre das EU-Parlament: Mitentscheidung mit den Regierungschefs würde die Regel. Das Initiativrecht bezüglich EU-Gesetzen verbleibt jedoch bei der Kommission. Der Vertrag hält fest, dass die Union eine einzige legale juristische Person darstellt und deklariert explizit, dass die EU-Gesetze Vorrang vor der "nationalen" Gesetzgebung haben.

Diese substantielle Zentraliserung wird durch unverbindliche Ausgleichsmassnahmen kaschiert: die Parlamente der Teilstaaten sollen ihre Meinung zu neuen EU-Gesetzen geben dürfen und die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips "achten": Die Formulierungen zum letzen Punkt sind aufschlussreich: "Die nationalen Parlamente achten auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in diesem Protokoll vorgesehenen Verfahren" (Artikel I-9(3)). Dabei wird das Subsidiaritätsprinzip in seiner schwächsten Variante formuliert: "Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend erreicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser erreicht werden können." (Artikel I-9 (3) Grundprinzipien). Es ist damit nur eine Frage der Auslegung bezüglich "ausreichend" und "besser", um beliebige Kompetenzen bei der EU zu zentralisieren.

Das Subsidiaritäts-Prüfungs-Verfahren sieht nun wie folgt aus: Die Parlamente werden über anstehende Gesetzesrevisionen informiert. Ergeben sich laut den Parlamenten Probleme mit dem Subsidiaritätsprinzip, so können sie eine begründete Stellungnahme abgeben. Jeder Staat hat dabei zwei Stimmen, die in Staaten mit Zweikammersystemen den beiden Kammern zukommen. "Wird von nationalen Parlamenten und Kammern nationaler Parlamente, die mindestens ein Drittel der Gesamtzahl der Stimmen repräsentieren, eine begründete Stellungnahme dahin gehend abgegeben, dass ein Kommissionsvorschlag nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang steht, so überprüft die Kommission ihren Vorschlag." Und was passiert dann mit diesen Stellungnahmen? "Nach Abschluss der Überprüfung kann die Kommission beschließen, an ihrem Vorschlag festzuhalten, ihn zu ändern oder ihn zurückzuziehen. Die Kommission begründet ihren Beschluss." (Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit, 6). Damit sind die Parlamente der Mitgliedstaaten zu einer Art Petitionären degradiert, die nicht wirklich etwas zu sagen haben. Nur ein Vetorecht z.B. der Hälfte der Parlamente könnte von Interesse sein.

Die Zentraliserung wird noch dadurch gestärkt, dass der EU-Gerichtshof, der sich immer als äusserst zentraliserungsfreudig erwiesen hat, zum letztinstanzlichen Wächter der Subsidiariät erhoben wird: "Der Gerichtshof ist für Klagen wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip zuständig, die nach den Modalitäten des Artikels [III-266] der Verfassung von einem Mitgliedstaat erhoben oder gemäß der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments übermittelt werden". (Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit, 7)

Zwar wird in der Aussenpolitik die Einstimmigkeit gewahrt. Trotzdem erfolgt aber auch hier ein Zentralisierungschub. Die Aussenpolitik wird zur alleinigen Domäne der Union: "Die Zuständigkeit der Union im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erstreckt sich auf alle Bereiche der Außenpolitik sowie auf sämtliche Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit der Union, einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen kann.(2) Die Mitgliedstaaten unterstützen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Union aktiv und vorbehaltlos im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität und achten die Rechtsakte der Union in diesem Bereich. Sie enthalten sich jeder Handlung, die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit schaden könnte." (Artikel I-15). Zudem wird die Funktion eines Aussenministers der EU geschaffen.

Die Macht des Zentrums wird auch durch die verschiedene, "kleine" Massnahmen verstärkt. Jeder Staat wird zwar weiterhin das Recht haben, einen Kommissionsvertreter zu bestimmen. Ab 2009 wird die Anzahl der Kommissionvertreter mit Stimmrecht jedoch auf 15 reduziert. Die stimmberechtigten Kommissionvertreter werden bezüglich der Staatszugehörigkeit rotieren. Von 2009 an wird "qualifizierte Mehrheit" Mehrheit der Mitgliedstaaten mit 3/5 der Bevölkerung bedeuten. Die Anzahl der Parlamentssitze wird auf 736 beschränkt, wodurch durch Erweiterungen die differenzierte Repräsentation der Bürgerinnen und Bürger geschwächt wird.

Umwelt

Bezüglich der Umwelt ergibt sich nichts wesentlich Neues. Nachdem in früheren Entwürfen das Thema bezeichnenderweise ausgespart wurde, kam es nach Protesten etwa der EU-Umweltminister wieder in die Traktanden. Es bleibt allerdings bei allgemeinen Absichtserklärungen, die insoweit Wirksamkeit entfalten, als es gilt, die wesentlichen Ziele der Union - Wachstum und höhere Wettbewerbsfähigkeit als der Rest der Welt - abzusichern. Entsprechend heisst es dann im "Abschnitt 5 Umwelt" deutlich, dass bei der Verfolgung der Umweltpolitik "die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Union insgesamt sowie die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen" zu berücksichtigen ist.

Als eines der Ziele der Union wird "ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität" (Artikel I-3) postuliert. Institutionell gehört das Umweltressort zum Bereich mit geteilter Zuständigkeit (Artikel 1-13). Artikel II-37 hält fest: "Ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität müssen in die Politik der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden.". Artikel III-2 verlangt: "Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchführung der Politik und der Maßnahmen in den in diesem Teil genannten Bereichen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden." Artikel III-62 Zuletzt heisst es in Artikel III-62: "(3) Die Kommission geht in ihren gemäß Absatz 1 in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz vorgelegten Vorschlägen von einem hohen Schutzniveau aus und berücksichtigt dabei insbesondere alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen."

Mögliche Ausnahmen zum Gemeinschaftsrecht bewegen sich im bisherigen Rahmen: (Artikel III-62): "(4) Hält es ein Mitgliedstaat nach Erlass einer Harmonisierungsmaßnahme durch den Rat oder die Kommission für erforderlich, einzelstaatliche Bestimmungen beizubehalten, die durch wichtige Erfordernisse im Sinne des [Artikels III-40 (ex-30)] oder in Bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind, so teilt er diese Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Beibehaltung der Kommission mit. (5) Unbeschadet des Absatzes 4 teilt ein Mitgliedstaat, der es nach Erlass einer Harmonisierungsmaßnahme durch den Rat oder die Kommission für erforderlich hält, auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützte einzelstaatliche Bestimmungen zum Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat, das sich nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, einzuführen, der Kommission die in Aussicht genommenen Bestimmungen sowie die entsprechende Begründung mit. (6) Die Kommission erlässt binnen sechs Monaten nach den Mitteilungen gemäß den Absätzen 4 und 5 einen Europäischen Beschluss, in dem die betreffenden einzelstaatlichen Bestimmungen gebilligt oder abgelehnt werden, nachdem sie geprüft hat, ob sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und ob sie das Funktionieren des Binnenmarkts behindern. Erlässt die Kommission innerhalb dieses Zeitraums keinen Beschluss, so gelten die in den Absätzen 4 und 5 genannten einzelstaatlichen Bestimmungen als gebilligt. Sofern dies aufgrund eines schwierigen Sachverhalts gerechtfertigt ist und keine Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht, kann die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat mitteilen, dass der in diesem Absatz genannte Zeitraum gegebenenfalls um einen weiteren Zeitraum von bis zu sechs Monaten verlängert wird."

Soziales

Auf sozialem Gebiet bleibt es bei Absichtserklärungen und Anhörungsrechten (Wirtschafts- und Sozialausschuss, Anhörung der Sozialpartner, innerbetrieblich). Abschnitt 2 Sozialvorschriften, Artikel III-98 hält fest: "Die Union und die Mitgliedstaaten verfolgen eingedenk der sozialen Grundrechte, wie sie in der am 18. Oktober 1961 in Turin unterzeichneten Europäischen Sozialcharta und in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989 festgelegt sind, folgende Ziele: die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen." Als Mittel dazu wird die Wettbewerbsfähigkeit der Union in diesem Zusammenhang eigens erwähnt.

Unfrieden

KAPITEL I Artikel I-40 enthalten die "Besonderen Bestimmungen für Durchführung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik". (1) Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist integraler Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Sie sichert der Union die auf zivile und militärische Mittel gestützte Fähigkeit zu Operationen. Auf diese kann die Union bei Missionen außerhalb der Union zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit gemäß den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen zurückgreifen. Sie erfüllt diese Aufgaben mit Hilfe der Fähigkeiten, die von den Mitgliedstaaten bereit gestellt werden.

(2) Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik umfasst die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union. Diese führt zu einer gemeinsamen Verteidigung, sobald der Europäische Rat einstimmig darüber beschlossen hat. Er empfiehlt in diesem Fall den Mitgliedstaaten, gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften einen Beschluss zu diesem Zweck zu erlassen.

Die Politik der Union nach diesem Artikel berührt nicht den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten; sie achtet die Verpflichtungen bestimmter Mitgliedstaaten, die ihre gemeinsame Verteidigung in der Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) verwirklicht sehen, aufgrund des Nordatlantikvertrages und ist vereinbar mit der in jenem Rahmen festgelegten gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik."

Damit werden militärische Aktionen ausserhalb der Union zwar an die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen gebunden, den Einzelstaaten werden jedoch weiterhin völkerrechtswidrige Kriege etwa im Rahmen der Nato zugestanden. Die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, aufzurüsten oder wie es im Text heisst "ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern". Es wird ein Europäisches Amt für Rüstung, Forschung und militärische Fähigkeiten eingerichtet, dessen Aufgabe es ist, "den operativen Bedarf zu ermitteln und Maßnahmen zur Bedarfsdeckung zu fördern, zur Ermittlung von Maßnahmen zur Stärkung der industriellen und technologischen Grundlage des Verteidigungssektors beizutragen und diese Maßnahmen gegebenenfalls durchzuführen, sich an der Festlegung einer europäischen Politik im Bereich Fähigkeiten und Rüstung zu beteiligen".

Schliesslich werden militärische Einsätze im Inneren der Union ermöglicht: "(5) Der Rat kann zur Wahrung der Werte der Union und im Dienste ihrer Interessen eine Gruppe von Mitgliedstaaten mit der Durchführung einer Mission im Rahmen der Union beauftragen". Erforderlich dazu ist nur die Einstimmigkeit des Rates.

Neu wird eine allgemeine militärische Beistandspflicht im Vertrag verankert - wodurch die traditionelle Neutralität von Kleinstaaten wie Österreich wegfallen würde. "(7) [Es] wird im Rahmen der Union eine engere Zusammenarbeit im Bereich der gegenseitigen Verteidigung eingerichtet. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit leisten im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines an dieser Zusammenarbeit beteiligten Staates die anderen beteiligten Staaten gemäß Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen alle in ihrer Macht stehende militärische und sonstige Hilfe und Unterstützung. Bei der Umsetzung der engeren Zusammenarbeit im Bereich der gegenseitigen Verteidigung arbeiten die beteiligten Staaten eng mit der Nordatlantikvertrags-Organisation zusammen. Die Teilnahmemodalitäten und die praktischen Modalitäten sowie die dieser Zusammenarbeit eigenen Beschlussfassungsverfahren sind in Artikel [III-209] der Verfassung enthalten."

In Abschnitt 2, gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik, Artikel III-205 (1) werden die Ziele militärischer Aktionen festgelegt: Die in [Artikel I-40 Absatz 1] vorgesehenen Missionen, bei deren Durchführung die Union auf zivile und militärische Mittel zurückgreifen kann, umfassen gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung, Aufgaben der Konfliktverhütung und friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten. Mit allen diesen Missionen kann zur Bekämpfung des Terrorismus beigetragen werden, unter anderem auch durch die Unterstützung für Drittstaaten bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet".

Austrittsrecht

Neu und positiv zu erwähnen ist ein formelles Austrittsrecht. "(1) Jeder Mitgliedstaat kann gemäß seinen internen Verfassungsvorschriften beschließen, aus der Europäischen Union auszutreten. "(Artikel I-59) Zwar galt laut den meisten Staatsrechtlern ein informelles Austrittsrecht auch bisher. Diese Ansicht gründete sich etwa auf dem erfolgten Austritt Grönlands als weitgehend autonomem Teilgebiet Dänemarks aus der EG. Trotzdem ist die formelle Erwähnung wichtig. Es gibt innerhalb der EU auch Staatsrechter, die das Austrittsrecht negieren und je nach Kräfteverhältnissen könnte das Fehlen eines formellen Austrittsrechtes durchaus kriegerische Handlungen gegen ein austrittswilliges Land rechtfertigen. Es gibt nämlich genug Euro-Bundesstaatler, die immer wieder darauf hinweisen, kein Bundesstaat sei bisher allein durch friedliche Mittel aufgebaut worden (Bürgerkrieg in den USA, Sonderbundskrieg in der Schweiz).

Quellen: http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/ http://www.euobserver.com

Aus eine Spiegelinterview (25/2003, S. 46 ff) mit dem Luxemburger Premier Juncker

Junker "Ich bin jetzt 20 Jahre in europäischer Politik engagiert. Ich habe noch nie eine derartige Untransparenz, eine völlig undurchsichtige, sich dem demokratischen Wettbewerb der Ideen im Vorfeld der Formulierung entziehende Veranstaltung erlebt. Der Konvent ist angekündigt worden als die grosse Demokratie-Show. Ich habe noch keine dunklere Dunkelkammer gesehen als den Konvent". (S. 46)

Juncker: "Die beiden (Chirac und Schröder) waren schon am vergangenen Dienstag mit einem Text einverstanden, den andere erst tags darauf entdecken und prüfen konnten". Spiegel: "Informiert Giscard die Grossen eher und besser als die Kleinen?" Juncker: "Ich stelle fest, hier wurde öffentlich einem Präsidiumsvorschlag zugestimmt, der für die anderen Regierungschefs erst einen Tag später auf den Tisch kam". (Spiegel, 25/2003, S. 47)

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