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Europabericht 2006

Der Bundesrat verabschiedete im Juni 2006 einen weiteren Europabericht. Darin wird eine Auslegeordnung der verschiedenen EU- und europapolitischen Perspektiven vorgenommen. Die Beitrittsfrage wird relativiert: Ziel der EU- und Europapolitik ist nicht der EU-Beitritt. Ein solcher kann höchstens ein Mittel zur Erreichung der eigentlichen Ziele der schweizerischen Politik sein. Diese Ziele bestehen in der Verfolgung der schweizerischen Interessen, wobei laut Bericht diese Interessen nicht nur materiell, sondern auch ideell zu verstehen sind.

von Paul Ruppen

Die materiellen und ideellen Interessen der Schweiz

Der Bundesrat unterstreicht, die Wahrung der Interessen des Landes habe zwei Aspekte: die Wahrung der materiellen Interessen und der ideellen Interessen. Diese zwei Aspekte seien voneinander abhängig. Die Wahrung des einen sei nicht wirksam möglich, wenn vom anderen abgesehen werde. Wie die Artikel 54 und 101 der Bundesverfassungen vorgeben, gehe es für die Schweiz nicht nur darum, ihre Unabhängigkeit, ihre Wohlfahrt und Sicherheit sowie ihre wirtschaftlichen Interessen im Ausland zu wahren, sondern auch um die Förderung der Demokratie und der Menschenrechte. Die Politik der Schweiz in Europa sei geprägt von Werten wie der Förderung des Rechtsstaates, der Demokratie, des Völkerrechts und der Menschenrechte, der Sicherheit und Stabilität in Europa und in der Welt, sowie der Wohlfahrt, der Solidarität und der nachhaltigen Entwicklung. In dieser Hinsicht stehe die Wahrung der Unabhängigkeit und Sicherheit des Landes einer aktiven Politik in der europäischen und internationalen Umgebung nicht im Weg, sondern sie sei – ganz im Gegenteil – zur Verwirklichung der verfassungsrechtlich verankerten Ziele gewinnbringend zu nutzen.

Das tönt gut – Zweifel sind angebracht, ob die Gewichtungen des Textes mit der Realität übereinstimmen, wo die wirtschaftlichen Interessen wohl zentral sind. Zudem kommt in den Ausführungen ein gewisser Eurozentrismus zum Ausdruck. Der Bundesrat meint, die Schweiz bilde mit ihren europäischen Nachbarn eine „Schicksalsgemeinschaft“. Es ist klar, dass die Schweiz auf Grund der geographischen Lage mit der EU vernetzter ist als mit der übrigen Welt. Aus diesem Umstand gleich eine „Schicksalgemeinschaft“ zu basteln – und diese implizit in Opposition zum Rest der Welt zu stellen, ist aber wohl fragwürdig.

Um die Ziele der schweizerischen Aussenpolitik „in gemeinsamer Verantwortung für Frieden, Stabilität und Prosperität auf unserem Kontinent zu erreichen“, muss laut Bundesrat berücksichtigt werden, dass das schweizerische Staatssystem auf der weitgehenden Mitwirkung von Volk und Ständen ruht, und dass die Europapolitik daher auch eine Angelegenheit aller sein muss. Die zur Auswahl stehenden Instrumente sind dabei nicht starr. Die bedeutenden und ständigen Entwicklungen, welche die EU und in weniger starkem Ausmass auch die Schweiz durchlaufen, bedingen eine wandelnde Beziehungspflege – dies sowohl nach innen wie auch nach aussen. Die Instrumente sind folglich entwicklungsfähig, und laut Bundesrat könnten neue, noch nicht erprobte Beziehungsmöglichkeiten entstehen. Gestützt auf die Analyse des Berichts kommt der Bundesrat zum Schluss, dass mit dem heute bestehenden Vertragswerk und dessen kontinuierlicher Anpassung bzw. Ergänzung an neue Bedürfnisse einerseits und den eigenständigen Politiken der Schweiz andererseits die Ziele der Schweiz zu diesem Zeitpunkt weitgehend erreicht werden können. Diese Schlussfolgerung dürfen laut Bundesrat allerdings zukünftige Entscheidungen nicht vorwegnehmen.

Damit die Schweiz ihre Ziele auch weiterhin erreichen kann, müssen laut Bundesrat unter anderem die folgenden Voraussetzungen erfüllt sein:

– Die Schweiz besitzt einen Grad an Mitentscheidung im Rahmen ihrer bilateralen Verträge mit der EU und einen Handlungsspielraum für die Durchführung ihrer eigenen Politiken, die beide als genügend angesehen werden (Teilnahme an der Entscheidungsfindung).

– Die EU ist bereit, bei der Ausgestaltung ihrer Drittlandpolitik mit der Schweiz Lösungen im Rahmen von bilateralen, sektoriellen Abkommen zu finden (aussenpolitische Machbarkeit).

– Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, insbesondere auch im monetären Bereich, verändern sich nicht zum Nachteil der Schweiz (wirtschaftliche Rahmenbedingungen).

Das Vorhandensein dieser Voraussetzungen kann von der Schweiz nur teilweise beeinflusst werden. Unter den beschriebenen Bedingungen folgen gemäss Bundesrat für die kurz- und mittelfristigen Prioritäten der schweizerischen Europapolitik folgende konkrete Schritte:

– Die bestehenden bilateralen Abkommen sind so effizient wie möglich umzusetzen und deren Beibehalt ist zu sichern. Dies betrifft sowohl deren Ratifikation und Inkraftsetzung, wo dies noch nicht der Fall ist, sowie auch deren Umsetzung und – wo nötig – Anpassung sowie Erneuerung.

– Wo sinnvoll und machbar sind die vertraglichen Beziehungen zu vertiefen.

– Die Schweiz trägt ihrerseits zum Abbau der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in Europa bei.

Die permanente Überprüfung und Verbesserung der Instrumente unserer Europapolitik stellt laut Bundesrat eine zentrale Herausforderung dar. „Dabei ist von überragender Bedeutung, dass die Bevölkerung aktiv in die Diskussion einbezogen wird und konkrete europapolitische Schritte mitträgt. Eine zielführende Diskussion erfordert eine möglichst sachliche Herangehensweise an die gesamte Problematik.“ (6984).

Das idealisierte Bild der EU

Bei der Darstellung der EU wird dabei vom Bundesrat durchaus die offizielle EU-Ideologie übernommen. Zwischen Anspruch und Wirklichkeit wird nicht unterschieden. So heisst es etwas „Als erste Wirtschaftskraft der Welt vor den Vereinigten Staaten und Japan ist sie [die EU] auch ein Träger des Friedens und der Förderung der Demokratie, der Menschenrechte und der weltweiten Gerechtigkeit, ebenso wie der erste Entwicklungshelfer.“ (6853) Da fallen einem die bekannten Zitate von EU-Gremien über die allenfalls militärische Absicherung von Rohstofflieferungen und Absatzmärkten ein. Von Grossmachtaspirationen redet der Bundesrat nicht, obwohl auch diese aktenkundlich sind. Bei Menschenrechten denkt man unwillkürlich an die doppelten Standards wie sie etwa in den Beziehungen zu China zu beobachten sind und bei der Entwicklungshilfe kann man sich nicht erwehren, an die menschenverachtende EU-Fischereipolitik an der Westafrikanischen Küste zu denken.

Idealisierungen und die Übernahme der offiziellen EU-Ideologie ist immer wieder – auch in Detailfragen – zu beobachten. So wird etwa von einer Stärkung der Parlamente der Mitgliedstaaten in der (abgelehnten) EU-Verfassung gesprochen, obwohl diese Stärkung nur formal und keineswegs faktisch ist. Nun, dies ist dem Bundesrat vielleicht nicht unbedingt vorzuwerfen. Es kann vermutlich nicht Aufgabe eines offiziellen Dokumentes eine Staates sein, der mit seinem Nachbarn schon aus wirtschaftlichen Gründen freundschaftliche Beziehungen pflegen will, nicht dessen offizielle Sichtweise von sich selbst zu übernehmen. Der Leser ist aber gut beraten, nicht alle Darstellungen für bare Münze zu nehmen und zwischen Anspruch und Wirklichkeit zu unterscheiden.

Direkte Demokratie und EU-Beitritt

Die Ausführungen zur Direkte Demokratie sind – abgesehen von manchmal etwas beschönigenden oder abschwächenden Adjektiven und ein paar fehlenden Informationen korrekt. So wird etwas zu oft betont, ein EU-Beitritt mache formal keine Einschränkung der Direkten Demokratie nötig – was von niemand bestritten wird! Bei der Darstellung der EU-Gesetzgebung wird nicht erwähnt, dass die Verordnungen, welche keinen „nationalen“ Spielraum lassen und direkt anwendbar sind über 90% der EU-Gesetzgebung ausmachen. Es wird auch unterlassen zu erwähnen, dass laut Rechtsexperten der Spielraum bei Richtlinien, die im Gegensatz zu den Verordnungen in nationales Recht umgesetzt werden müssen, gewöhnlich eher klein ist. Sonst kann die Darstellung aber als angemessen betrachtet werden und es lohnt sich ein paar Darlegungen anzuführen (6941 ff):

Es wird festgehalten, dass durch einen Beitritt die Schweiz gewisse Hoheitsrechte von den nationalen Entscheidgremien in jene der EU, wo sie Mitbestimmungsrechte erhielte, verlagert. Die EU-Organe können in diesen Zuständigkeitsbereichen selbständig Recht erlassen, welches die schweizerischen Behörden umsetzen und anwenden würden. Formal betrachtet erfordert der EU-Beitritt keine Anpassungen bei den Volksrechten: die Instrumente der direkten Demokratie können beibehalten werden. Der materielle Anwendungsbereich der Volksrechte würde durch den Beitritt jedoch in dem Umfange eingeschränkt, als Kompetenzen an die EU übertragen würden. Dieser Einschränkung der Volksrechte stünden Mitentscheidungsrechte auf der europäischen Ebene gegenüber: Die Änderung der EU-Verträge erfordert die Zustimmung aller Mitgliedstaaten, der Erlass von Sekundärrecht erfolgt zunehmend durch Mehrheitsentscheid. Der Bericht erwähnt, dass die Mitentscheidungsrechte beim Erlass von Sekundärrecht allerdings nicht durch das Volk, sondern durch den Bundesrat im EU-Ministerrat und durch die vom Volk gewählten Abgeordneten im Europaparlament wahrgenommen würden.

Im Einzelnen hält der Bericht Folgendes fest:

– EU-Beitritt. Der EU-Beitritt selbst unterstünde dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum (Artikel 140 Abs. 1 Bst. b BV).

– Änderungen der Verträge. Die Genehmigung von Ergänzungen oder Änderungen der EU-Verträge unterstünde je nach Inhalt der neuen Vertragsbestimmungen dem fakultativen oder dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum. Vertragsänderungen erfordern die Zustimmung aller Mitgliedstaaten. Eine entsprechende Volksabstimmung könnte somit über unser Land hinaus Bedeutung erlangen. Nicht dem Referendum unterstünden Staatsverträge der EU mit Drittstaaten.

– Erlasse der EU und deren Umsetzung. Fällt ein Rechtsgebiet in den Zuständigkeitsbereich der EU, so können deren Organe Rechtsakte erlassen. Rechtsetzung erfolgt innerhalb der EU noch immer vorwiegend im ersten Pfeiler (d.h. im Wesentlichen in der EG). Dabei gilt: EG-Verordnungen enthalten direkt anwendbares Recht; EG-Richtlinien legen ein von den Mitgliedstaaten zu erreichendes Ziel fest und bedürfen einer Umsetzung ins nationale Recht, wobei in der Wahl der Mittel ein Handlungsspielraum besteht. Gegen die Erlasse der EG selbst wäre in der Schweiz weder ein Gesetzes- noch ein Staatsvertragsreferendum möglich, d.h. eine vom EG-Gesetzgeber verabschiedete Verordnung oder Richtlinie könnte nicht Gegenstand eines nationalen Referendums sein. Erforderte die innerstaatliche Umsetzung eines EU-Rechtsakts aber den Erlass oder die Änderung von schweizerischen Gesetzen (in der Regel bei Richtlinien), so wäre dagegen auf eidgenössischer oder kantonaler Ebene ein Referendum möglich. Das Volk könnte somit im Rahmen des den Mitgliedstaaten zukommenden Spielraums über die Art der Umsetzung entscheiden. In der Regel würden die von der EU gewährten Fristen dazu ausreichen, nötigenfalls könnte auf Bundesebene auf das beschleunigte Verfahren oder das Instrument des dringlichen Bundesgesetzes zurückgegriffen werden.

– Bemerkenswert ist die Position des Bundesrates bezüglich Volksinitiativen, welche dem EU-Recht widersprechen würden: Volksinitiativen müssen für ungültig erklärt werden, wenn sie zwingendem Völkerrecht widersprechen (Jus cogens, Art. 139 Abs. 2, 193 Abs. 4 und 194 Abs. 2 BV). Das Gemeinschaftsrecht stellt zwar kein Jus cogens (zwingendes Recht) dar, eine Ungültigerklärung wegen Verletzung des EU-Rechts ist damit nach geltendem Recht nicht möglich. Widerspricht der Inhalt einer Volksinitiative bei gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung aber dem EU-Recht, so entstünde durch deren Annahme ein Konflikt mit dem EU-Recht. Die Schweiz müsste in diesem Fall mit der EU Lösungen suchen, um den Konflikt auszuräumen. Würde der Inhalt einer Initiative in offensichtlicher Weise die Mitgliedschaft der Schweiz grundlegend in Frage stellen (z.B. Einschränkung des freien Waren- oder Personenverkehrs oder Abschaffung der Mehrwertsteuer), so müsste im Extremfall allenfalls sogar ein Austritt aus der EU erwogen werden. Kantonale Volksinitiativen könnten nach den Regeln des kantonalen Verfassungsrechts sowie vom Bundesgericht auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht überprüft und gegebenenfalls für (teil-)ungültig erklärt werden.

Ein EU-Beitritt brächte – wie andere Zusammenarbeitsformen mit der EU auch – damit das Risiko vertrags- resp. Gemeinschaftsrechtswidriger Volksentscheide mit sich. Geringe Abweichungen zum Gemeinschaftsrecht könnten bestenfalls in Kauf genommen und analog zu fallweisen Widersprüchlichkeiten zwischen nationalem und EU-Recht in verschiedenen Mitgliedstaaten gehandhabt werden. In anderen Fällen wäre mit einem EU-Verfahren gegen die Schweiz zu rechnen. Das Risiko allfälliger gemeinschaftsrechtswidriger Volksentscheide erscheint dem Bundesrat aus heutiger Sicht zwar gering, was allerdings nicht darüber hinweg täuschen darf, dass in einzelnen Bereichen Konflikte zwischen Gemeinschaftsrecht und Volksentscheiden entstehen könnten. Die Möglichkeit der Ungültigerklärung gemeinschaftsrechtswidriger Volksinitiativen durch die Bundesversammlung oder der Ausschluss des Referendums bei der Anpassung schweizerischer Gesetze an das EU-Recht wäre laut Bundesrat unverhältnismässig und wird daher abgelehnt. Dies hindere nicht daran, potenzielle Konfliktfelder bereits vor einem allfälligen EU-Beitritt zu analysieren und nach möglichen Lösungen zu suchen. Auch sei es denkbar, dass zu einem späteren Zeitpunkt auf Grund der Erfahrungen mit der EU-Mitgliedschaft eine Umgestaltung der Institutionen der direkten Demokratie angebracht wäre.

Etwas merkwürdig sind die folgenden Erwägungen „Es wäre denkbar, die Einschränkung des materiellen Anwendungsbereichs der Volksrechte durch deren Ausbau in anderen Bereichen zu kompensieren. Zu denken ist etwa an die Einführung des Verwaltungs- oder des Finanzreferendums für in Zuständigkeit des Bundes stehende Sachgebiete (Art. 141 Abs. 1 Bst. c BV).“ (6943) Der Bundesrat scheint die Volksrechte als eine Art Spielzeug für die stimmberechtigte Bevölkerung zu betrachten, für dessen teilweisen Verlust man „Kompensationen“ anbietet. Dabei geht die Souveränität in einer Demokratie vom Volk aus. Es liegt an ihm, politische Bereiche der direkten Demokratie zuzuführen oder in den Händen der Parlamente oder der Exekutive zu belassen. Der Bundesrat hat hier nichts gönnerhaft zu kompensieren!

Ebenso merkwürdig ist die Relativierung der Verluste an materieller direkter Demokratie durch den Hinweis, die Parlamente würden im gleichen Ausmass Kompetenzen verlieren: „Diese Einschränkungen [im Umfang der Kompetenzübertragung an die EU] würden den Einschränkungen der Rechte des Parlaments entsprechen: Es handelte sich somit nicht um besondere Beschränkungen des Instruments der direkten Demokratie, sondern um Souveränitätsverlagerungen in Folge Übertragung von Kompetenzen an die EU.“ (6941) Parlamente werden in der demokratischen Auffassung als Volksvertretung aufgefasst. Eine Einschränkung der Kompetenzen des Parlaments (ausser durch das Volk) ist damit immer auch eine Einschränkung der Kompetenzen des Volkes. Entsprechend kann man sich bezüglich Kompetenzverlusten der stimmberechtigten Bevölkerung nicht mit Kompetenzverlusten des Parlaments trösten.

Seldwyla lebt: EU-Beitrittsgesuch bleibt

Der Bundesrat hält fest: „Das sistierte Beitrittsgesuch von 1992 wird nicht zurückgezogen.“ Dabei wird leider nicht erklärt, was der Unterschied zwischen „sistieren“ und „zurückziehen“ ist. Es ist erstaunlich, dass sich der Bundesrat an diesen verbalen Spiegelfechtereien beteiligt, die den Parteien so lieb und teuer sind. Juristisch gesehen ist ein sistiertes Beitrittsgesuch nämlich inexistent. Es gibt hier gar nichts mehr zurückzuziehen und das weiss natürlich auch der Bundesrat. Wieso er trotzdem an einem inexistenten Beitrittsgesuch festhält – Irrungen der Politik in Seldwyla!

Im Bericht wird eine Analyse der Auswirkungen der wichtigsten Instrumente der Europapolitik in Bezug auf Schlüsselbereiche der Politik vorgenommen, deren Untersuchung hier zu weit führen würde. Neben dem bereits diskutierten Punkt der direkten Demokratie werden Fragen wie der Föderalismus, der Arbeitsmarkt, die Sozialpolitik, die Forschung und das Gesundheitswesen, der Arbeitnehmerschutz, der Verbraucherschutz, Wirtschaft und Finanzen, Landwirtschaft, Industrieprodukte, Dienstleistungen, Aussenwirtschaftsbeziehungen und Zollunion, Preisniveau, Steuerpolitik, Finanzplatz, Geld- und Währungspolitik, Finanzielle Auswirkungen auf den Bundeshaushalt etc. etc. verhandelt. Der Bericht umfasst 170 Seiten und ist zu finden unter http://www.europa.admin.ch/europapol/off/europa_2006/d/index.htm (06.064, Europabericht 2006, vom 28. Juni 2006).

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