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Ansätze für beschäftigungsfreundliche Währungssysteme



Die existierenden Währungssysteme kranken an der Tatsache, dass sie die beteiligten Länder der Möglichkeit berauben, eine Politik in Richtung Vollbeschäftigung zu verfolgen. Eine Ablösung des Europäischen Währungssystems (EWS) durch die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) verspricht in dieser Hinsicht keine Verbesserung. Das gravierende Problem der Arbeitslosigkeit in Europa kann deshalb nur durch eine gezielte Umgestaltung der europäischen Währungsbeziehungen erfolgen.

von Beat Achermann

Das Produktionspotential einer Volkswirtschaft, d.h. die Menge an Gütern und Dienstleistungen, welche in einem Land produziert und angeboten werden können, hängt ab von der Menge und der Qualität des vorhandenen Sachkapitals, dem Stand der Technologie und der Verfügbarkeit von Arbeitskräften. Ob dieses Produktionspotential ausgeschöpft wird, hängt ab von der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Diese ist damit die bestimmende Grösse des Wirtschaftssystems und regelt die Auslastung des Produktionsapparates und die Höhe der Beschäftigung.

Entspricht die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen dem volkswirtschaftlich möglichen Angebot, so herrscht Vollbeschäftigung. Fällt die Nachfrage jedoch geringer aus, so hat dies Arbeitslosigkeit zur Folge.

Ansatzpunkte einer Vollbeschäftigungspolitik

Liberale Ökonomen gehen davon aus, dass das freie, uneingeschränkte Spiel der Marktkräfte zur grösstmöglichen Wohlfahrt führt und Vollbeschäftigung garantiert. In Anbetracht der Realität ist diese Hoffnung jedoch unbegründet. Vielmehr sind staatliche Eingriffe nötig, um die Mängel und Fehlentwicklungen freier Marktsysteme zu korrigieren. Staatliche Wirtschaftspolitik, will sie auf das Beschäftigungsniveau einwirken, muss deshalb bei der Beeinflussung der einzelnen Komponenten der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage ansetzen.16 Zu diesen zählen (1) die Nachfrage der privaten Haushalte nach Konsumgütern, (2) der Bedarf der Unternehmungen an Investitionsgütern und (3) die Nachfrage des Staates. Um eine expansive Wirtschaftspolitik zu betreiben - darunter sind alle Massnahmen zu verstehen, die eine Steigerung der Beschäftigung bezwecken (im Gegensatz zu einer restriktiven Politik, welche auf PreisstabilitSt, Budgetausgleich und Senkung der Nachfrage ausgerichtet ist) -besitzt der Staat folgende Interventionsmöglichkeiten: (1) Eine Steigerung der Konsumnachfrage kann durch eine Umverteilung von höheren Einkommensschichten zu niedrigeren erreicht werden. Da Leute mit niedrigen Einkommen grössere Teile ihres Einkommens zu Konsumzwecken ausgeben und weniger sparen (sie besitzen somit eine höhere Konsum- und eine niedrigere Sparquote), kann die Nachfrage nach Konsumgütern insgesamt erhöht werden. Umverteilung im Rahmen des Wohlfahrtsstaates hat somit - entgegen den Aussagen vieler liberaler Ökonomen - eine gesamtwirtschaftlich sinnvolle Aufgabe. Im Rahmen des Steuersystems kann ebenfalls Einfluss auf die Höhe des Konsums genommen werden. Eine Senkung der Konsumsteuern (wie z.B. die Mehrwertsteuer) führt zu Preissenkungen und stimuliert damit die Nachfrage. Steuerausfälle müssten durch andere Besteuerungsformen, welche die Nachfrage nicht negativ beeinflussen, kompensiert werden.

(2) Die Investitionsnachfrage hängt von den Erwartungen der Unternehmer über die zukünftigen Erträge ihrer Investitionen ab. Eine Lockerung der Geldpolitik der Zentralbank bewirkt eine Senkung der Zinssätze, womit einerseits die Finanzierungskosten der Investitionen sinken; andererseits werden Anlagen in Sachwerte gegenüber Finanzanlagen attraktiver. Die Unternehmer werden allerdings nur investieren, wenn sie eine befriedigende zukünftige Nachfrage für ihre Produkte erwarten. Es bedarf deshalb der Förderung eines optimistischen Investitionsklimas, welches nur über die Erhöhung der volkswirtschaftlichen Nachfrage durch weitere ergänzende Massnahmen erreicht werden kann.

(3) Den direktesten Einfluss auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage kann der Staat durch seine Ausgaben ausüben. Die Ausgaben des Zentralstaates und der untergeordneten Gebietskörperschaften spielen in den heutigen Volkswirtschaften mit hohen Staatsquoten (Anteil der Staatsausgaben an den Gesamtausgaben) eine entscheidende Rolle. Eine Steigerung der staatlichen Ausgaben (z.B. für Infrastrukturprojekte) führt unmittelbar zu einer Erhshung der Nachfrage, womit Produktion und Beschäftigung angekurbelt werden.

Wie man aus den Erfahrungen der sechziger und siebziger Jahre weiss, ist es vermessen zu glauben, dass eine Volkswirtschaft über wirtschaftspolitische Eingriffe planmässig gesteuert werden kann. Trotzdem ist unbestritten, dass die oben aufgeführten Massnahmen tendenziell in die richtige Richtung wirken, nSmlich hin zu mehr Beschäftigung, weshalb ihr Einsatz in Zeiten von Arbeitslosigkeit eine Notwendigkeit darstellt.

Die einzige Gefahr, welche sich einer erfolgreichen Beschäftigungspolitik in den Weg stellen kann, ist die Inflation. Nähert sich die Volkswirtschaft dem Vollbeschäftigungszustand, können die Arbeitnehmer aufgrund ihrer gestärkten Verhandlungsmacht auf dem Arbeitsmarkt höhere Löhne durchsetzen. Diese schlagen sich in hsheren Preisen nieder. Die Unternehmer ihrerseits werden bestrebt sein, ihre Gewinnmargen zu verteidigen, was den Preisauftrieb zusätzlich beschleunigt. Der Verteilungskampf zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern kann die Inflationsrate auf ein Niveau treiben, welches die Zentralbank dazu veranlasst, über Zinssteigerungen eine restriktive Geldpolitik einzuleiten.17 Die Inflation wird dadurch über eine bewusste Senkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und daraus folgender Arbeitslosigkeit bekämpft. Um den Erfolg einer expansiven Wirtschaftspolitik nicht zu gefährden, sind deshalb ergänzende Massnahmen im Bereich der Einkommenspolitik nötig, die übertriebene Lohn- und Gewinnsteigerungen verhindern.18

Die heutigen Währungssysteme als Beschäftigungsbremsen

Die bisherigen Betrachtungen sind von einer "geschlossenen" Volkswirtschaft ausgegangen, d.h. aussenwirtschaftliche Beziehungen blieben ausser Betracht. Diese EinschrSnkung werden nun aufgehoben. Im weiteren soll aufgezeigt werden, welche Hindernisse sich einer Vollbeschäftigungspolitik in den Weg stellen bei (1) flexiblen Wechselkursen, (2) festen Wechselkursen und (3) in einer Währungsunion. (1) In einem System flexibler Wechselkurse bestimmen die freien Devisenmärkte prinzipiell allein den Wert der Landeswährungen. Der Wert der Währung eines Landes, das eine expansive Politik verfolgt, wird von den Devisenmärkten tiefer bewertet. Dies hat folgende Gründe: Eine gesteigerte Inlandnachfrage wird ebenfalls die Importe anregen, was - bei kurzfristig konstanten Exporten - ein Defizit im Aussenhandel bedeutet. Zudem verliert das Land aufgrund sinkender Zinssätze und der Abwertung der Landeswährung an Attraktivität für Kapitalanleger. Ein Kapitalabfluss ist die Folge. Diese Entwicklung kann nur gestoppt werden, wenn der expansive Kurs aufgegeben wird und Platz macht für eine stabilitätsorientierte (restriktivere) Politik.

(2) Bei festen Wechselkursen kann eine Vollbeschäftigungspolitik ebenfalls nicht lange betrieben werden. Die betroffene Landeswährung gerät unter Abwertungsdruck. Da die Zentralbank im Festkurssystem verpflichtet ist, den Wechselkurs zu verteidigen, muss sie mit ihren Devisenreserven (Guthaben in ausländischen Währungen) auf dem Devisenmarkt intervenieren. Sind die Devisenreserven erschöpft, so muss das betroffene Land entweder die eigene Währung abwerten oder den expansiven Kurs aufgeben. Als Beispiel für die negativen Aspekte eines Festkurssystems kann das Europäische Währungssystem (EWS) herangezogen werden. Zu Beginn der neunziger Jahre verfolgte die Deutsche Bundesbank eine Hochzinspolitik, um die anziehende Inflation im Gefolge der Wiedervereinigung zu bekämpfen. Die anderen EWS-Länder verfolgten eine vergleichsweise expansive Politik und verzeichneten deshalb Kapitalabflüsse. Da eine Abwertung im Hinblick auf die Wirtschafts- und Währungsunion politisch nicht erwünscht war, mussten diese Länder ebenfalls auf einen restriktiven Kurs einschwenken, was zu einer massiven Steigerung der Arbeitslosigkeit in der EG führte (1992: 10.2%). Nach einem ersten Schwächeanfall im Herbst 1992 fiel das mittlerweile untragbar gewordene System im Sommer 1993 faktisch zusammen.

(3) Eine Währungsunion wie die geplante europäische Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zeichnet sich dadurch aus, dass die nationalen Währungen durch eine einzige Geldeinheit (Euro) ersetzt werden; zudem soll eine Koordination der Wirtschaftspolitik erfolgen. Der Vorteil gegenüber den beiden vorher besprochenen Systemen besteht darin, dass Wechselkursrisiken wegfallen und Kosten im Bereich des Währungsumtausches (sogenannte Transaktionskosten) verschwinden. Für die meisten Länder (ausser Deutschland) besteht gegenüber dem EWS der Vorteil, dass über die politischen Gremien Einfluss auf die Wirtschaftspolitik ausgeübt werden kann, was bis anhin nicht der Fall war: Der Kurs der Wirtschaftspolitik wurde im EWS durch das Diktat der Devisen- und Kapitalmärkte bestimmt.

Das Projekt ist jedoch mit grossen Gefahren behaftet. Die Europäische Zentralbank wird analog zur Deutschen Bundesbank dazu verpflichtet, konsequent das Ziel der Geldwertstabilität zu verfolgen. Beschäftigungsziele fallen damit in den Hintergrund. Vor allem für weniger entwickelte Länder wird sich das Problem stellen, wie man weiterhin wettbewerbsfähig bleiben kann, wenn die Möglichkeit der Währungsabwertung wegfällt. Innerhalb von Nationalstaaten wird versucht, regionale Entwicklungsunterschiede durch Transferzahlungen (Finanzausgleich) zu verringern. Da die EU weit davon entfernt ist, dieses Problem lösen zu können, muss damit gerechnet werden, dass die Arbeitslosigkeit in weniger entwickelten Randregionen steigen wird, was zu einer vermehrten Abwanderung aus diesen Regionen in Richtung der wirtschaftlichen Zentren der EU führen wird, womit Peripherisierungstendenzen ärmerer Gebiete verstärkt werden.

Die bekannten Währungssysteme haben einen Punkt gemeinsam: Sie verhindern einen Abbau der Arbeitslosigkeit. In Systemen fester oder flexibler Wechselkurse wird ein Land mit expansiver Wirtschaftspolitik und damit einhergehendem aussenwirtschaftlichen Defizit von den Devisen- und Kapitalmärkten gezwungen, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu senken. Eine schwächere Inlandnachfrage führt nicht nur zu einer sinkenden Beschäftigung im Inland; auch die Nachfrage nach Importen fällt, womit der negative Beschäftigungseffekt auf andere Länder übertragen wird. Währungssysteme, welche die Anpassungslast bei Ungleichgewichten auf die Schultern der Defizitländer laden, besitzen die negative Eigenschaft, auf globaler Ebene Arbeitslosigkeit zu schaffen.

Bei einer Währungsunion kann keine derartige generelle Aussage gemacht werden. Wie sie sich auf die Beschäftigung auswirkt, hängt vielmehr von der konkreten Ausgestaltung ab. Die Schweiz beispielsweise ist eine Währungsunion, der es vergleichsweise gut gelingt, die Beschäftigung auf einem hohen Niveau zu halten. Die Beurteilung der zukünftigen WWU fällt leider schlechter aus: Sie nimmt den Mitgliedländern ihre wirtschaftspolitische Autonomie, ohne ihnen dafür etwas Besseres oder zumindest Gleichwertiges zu geben. Die WWU kann aus gegenwärtiger Sicht deshalb keine Beschäftigungsprobleme lösen.


Die beschäftigungsfreundliche internationale Clearing-Union

Ein neues Währungssystem muss so konzipiert werden, dass es hilft, internationale Ungleichgewichte des Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs auszugleichen. Ausserdem soll es die Vollbeschäftigungspolitik der Teilnehmerländer wirkungsvoll fördern und stabile Wechselkursverhältnisse schaffen.

Um diese Ziele zu realisieren, muss sich ein neues Konzept an folgenden Grundvoraussetzungen orientieren: (1) Es muss eine neue Währungseinheit eingeführt werden, die ausschliesslich zur Begleichung internationaler Zahlungsforderungen und als internationale Reservewährung dient. Dadurch wird erreicht, dass alle nationalen Währungen gleichwertig werden, da Geldeinheiten wie der US-Dollar oder die DM ihre Rolle als Devisenreserven verlieren. Die Versorgung der Weltwirtschaft mit internationalen Zahlungsmitteln kann dann den Bedürfnissen des Welthandels angepasst werden und unterliegt nicht mehr der Zufälligkeit der nationalen Wirtschaftspolitik der Devisenreserveländer. (2) Eine neue Währungskonzeption muss sich zum Ziel setzen, die globale Nachfrage zu stimulieren. Dies kann nur gelingen, wenn im Falle von internationalen Zahlungsungleichgewichten die Last des Zahlungsausgleichs von den Schultern des Defizit- auf jene der Überschussländer geladen wird. (3) Eine neue Währungsinstitution muss dafür sorgen, dass internationale, spekulative Devisen- und Kapitalbewegungen die internationale Kooperation und die nationale Freiheit der Wirtschaftspolitik nicht untergraben. Die Möglichkeit der Kapitalüberwachung und der Kapitalkontrolle muss deshalb gegeben sein.

Bereits im Jahr 1944 wurde ein Konzept formuliert, das die erwähnten Ansprüche an ein ideales Währungssystem erfüllt. Der Urheber dieses Planes war der britische Ökonom John Maynard Keynes.19 Er stellte seine Ideen an der Bretton-Woods-Konferenz, an der die Währungsordnung der Nachkriegszeit beschlossen wurde, der internationalen Öffentlichkeit vor. Leider konnte sich sein Projekt gegenüber den amerikanischen Vorschlägen nicht durchsetzen, so dass die Nachkriegswelt mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank vorliebnehmen musste.

Keynes' Ideen sind bestechend einfach, wurden jedoch während langer Zeit vergessen.20 Aufgrund des Scheiterns der bekannten Währungssysteme leben Keynes' Vorschläge in jüngster Zeit jedoch wieder auf.21 Wie die europäische Währungslandschaft aussehen könnte, wenn Keynes' Ratschläge und die seiner Nachfolger beherzigt würden, soll nun dargestellt werden.

Im Zentrum steht die Schaffung einer neuen europäischen Währungseinheit, welche alle nationalen Währungen als internationales Zahlungs- und Reservemedium in Europa ablöst. Die neue Geldeinheit, zum Beispiel Bancor genannt, ist eine reine Verrechnungsgrösse und zirkuliert nur zwischen den Zentralbanken und der neu geschaffenen Internationalen Clearing-Union. Die nationalen Währungen werden beibehalten. Bei Einführung des Bancor kann jedes Mitgliedsland den Wert seiner nationalen Währung gegenüber dem Bancor frei festlegen. Nachher stehen die Wechselkurse jedoch fest, können aber je nach Bedarf (siehe hinten) angepasst werden.

Der europäische Zahlungsverkehr wird neu geregelt. Zahlungsströme zwischen den Ländern laufen alle über die Zentralbanken, welche Forderung und Verpflichtungen an die Internationale Clearing-Union (ICU) melden. Diese verrechnet alle Forderungen und Verpflichtungen der Mitgliedsländer (sogenanntes Clearing) in Bancor. Die Saldopositionen der einzelnen Länder stellen dann Bancor-Guthaben (bei Überschussländern), welche die Funktion von internationalen Reserven übernehmen, oder Bancor-Schulden (bei Defizitländern) dar, die als Kredite der ICU an die Defizitländer zu verstehen sind.

Folgendes, rein fiktives Beispiel soll die theoretisch vielleicht schwierig zu verstehende Materie etwas erhellen. Ausgangspunkt ist die Einführung des Bancor im EU-Raum. Die Mitgliedsländer legen den Wert ihrer Währungen gegenüber dem Bancor fest. Portugal, Deutschland und England sollen als Beispiel dienen. Portugal (10 Esc = 1 Bancor), Deutschland (2 DM = 1 Bancor) und England (1 £ = 1 Bancor) bestimmen den Wert ihrer Landeswährungen zum Bancor, so dass folgende Wechselkursrelation entsteht: 10 Esc = 2 DM = 1 £ = 1 Bancor). Drei Transaktionen sollen untersucht werden: (1) Ein deutsches Auto im Wert von 10'000 DM wird nach Portugal exportiert. Der portugiesische Importeur muss aufgrund der Wechselkursrelation 50'000 Escudos bezahlen. Er tut dies bei seiner portugiesischen Geschäftsbank. Diese zahlt den selben Betrag an die portugiesische Zentralbank. Die Zentralbank meldet die Zahlungsverpflichtung von 50'000 Escudos der ICU, welche den Betrag von 5'000 Bancor der portugiesischen Zentralbank belastet und der Deutschen Bundesbank gutschreibt. Letztere überweist den Betrag von 10'000 DM an die Geschäftsbank des deutschen Autoexporteurs, der somit seine Zahlung erhält. Die Transaktion bewirkt, dass Portugal in den Büchern der ICU eine Belastung von 5'000 Bancor erhält, während Deutschland der gleichen Betrag gutgeschrieben wird (vgl. Kasten).

(2) Ein portugiesischer Weinexporteur liefert Wein im Wert von 10'000 Escudos nach England. Die Zahlung der Lieferung erfolgt analog zur 1. Transaktion. im Rahmen der ICU erhält England somit eine Lastschrift von 1'000 Bancor (1'000 £ = 10'000 Esc = 1'000 Bancor) und Portugal eine Gutschrift über die selbe Summe (vgl. 2. Transaktion im Kasten).

(3) England exportiert Stahl für 2'000 £ nach Deutschland, womit die ICU Deutschland mit 2'000 Bancor belastet und England 2'000 Bancor gutschreibt (vgl. 3. Transaktion im Kasten).

1. Transaktion

Bilanz der ICU (in Bancor)

Portugal: 5000

Deutschland: 5000


2. Transaktion

Bilanz der ICU (in Bancor)

England: 1000

Portugal: 1000


3. Transaktion

Bilanz der ICU (in Bancor)

Deutschland: 2000

England: 2000


Ergebnis aller drei Transaktionen

Bilanz der ICU (in Bancor)

Portugal: 4000

England: 1000

Deutschland: 3000

Total: 4000

Total: 4000


Um das Gesamtergebnis aller drei Transaktionen zu erhalten, muss die Verrechnung (Clearing) erfolgen. Die Saldopositionen der drei Länder sehen wie folgt aus: Portugal hat ein Handelsdefizit von 4'000 Bancor erzielt, währenddem England und Deutschland Überschüsse von 1'000 bzw. 3'000 Bancor erwirtschafteten. Es ist auch ersichtlich, dass Portugal sein Defizit durch einen Kredit der ICU finanziert, was nur aufgrund der Überschüsse der anderen beiden Länder möglich ist.

Entscheidend ist nun, wie der aussenwirtschaftliche Ausgleich der einzelnen Länder bewerkstelligt wird. Um die Nachfrage im europäischen Raum zu stimulieren, muss darauf verzichtet werden, Portugal unter Rückzahlungsdruck zu setzen. Ein Land, das Schulden abzahlen muss, kann nicht mehr Güter und Dienstleistungen einkaufen, wodurch die internationale Nachfrage sinkt. Vielmehr müssen Deutschland und England dazu gebracht werden, ihre Überschüsse zu verwenden, indem sie Güter aus Portugal kaufen. Tun sie dies nicht, so sollten sie wenigstens Direktinvestitionen in Portugal tätigen, damit über langfristige Kapitalflüsse ein Ausgleich erfolgt. Erfolgt dies nicht, so kann die ICU die Guthaben von England und Deutschland streichen, womit gleichzeitig die Schulden von Portugal getilgt werden. Dieser Schritt stellt eine neue Form von Finanzausgleich oder Auslandhilfe dar.

Das dargestellte Währungssystem besitzt die positive Eigenschaft, die Beschäftigung in Europa zu fördern, indem Überschuss- und Defizitländer zu einer expansiven statt zu einer restriktiven Wirtschaftspolitik gebracht werden. Durch die Ausschaltung der Devisenmärkte mit ihren kurzfristigen Spekulationsbewegungen werden zudem stabile, geordnete Währungsverhältnisse geschaffen. Die Wechselkurse können nur unter Absprache zwischen der ICU und den betroffenen Ländern geändert werden. Dabei sollten die unterschiedlichen Inflationsraten als Richtschnur dienen, damit die Kaufkraftparität - die besagt, dass Wechselkursbewegungen dafür sorgen sollen, dass gleiche Güter in allen Ländern gleich viel kosten - zum Tragen kommt.

Wird die ICU im europäischen Raum eingeführt, so müssen die Währungsbeziehungen zu Drittländern geregelt werden. Am besten wäre wohl, wenn die Zahlungsströme zwischen Mitgliedern und Nicht-Mitgliedern über die ICU laufen, welche die dafür notwendigen Devisen halten soll. Aufgrund der vielen positiven Eigenschaften des Systems kann zudem erwartet werden, dass sich immer mehr Länder der ICU anschliessen, weshalb eine Expansion des Systems in weite Teile der Welt nicht ausgeschlossen werden kann.

Aus technischer Sicht ist die Schaffung einer ICU problemlos zu bewerkstelligen, kennt man doch viele Clearing-Systeme im Zahlungsverkehr auf nationaler und internationaler Ebene, die hervorragend funktionieren. Entscheidend ist vielmehr die Frage, ob die politische Einsicht wächst, dass nur durch eine fundamentale Neugestaltung der Währungsbeziehungen die gegenwärtige Arbeitslosigkeit in Europa bekämpft werden kann.

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