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Zwischenbilanz EU-Dienstleistungsrichtlinie

Ende 2006 einigten sich Rat und Parlament doch noch auf eine gemeinsame Textfassung für die EU-Dienstleistungsrichtlinie. Vorangegangen waren drei Jahre heftiger Auseinandersetzungen, in denen auch das europäische Attac-Netzwerk eine wichtige Rolle spielte. Heftig gestritten wurde nicht nur, ob die EU überhaupt eine derartige Richtlinie braucht, sondern auch darüber, in welche Richtung sich der europäische Binnenmarkt zukünftig entwickeln soll. Attac machte dabei immer deutlich, dass es in dem von der EU-Kommission vorgelegten Entwurf ein ganz und gar überflüssiges Projekt sieht, dessen Ziel es ist, in der EU die Kluft zwischen arm und reich noch weiter zu vergrößern, Löhne zu drücken, die weitere Privatisierung der öffentlichen Daseinsvorsorge1) voranzutreiben und Rahmenbedingungen zu schaffen, unter denen sich Großkonzerne und kriminelle Betrüger noch einfacher auf Kosten der Allgemeinheit bereichern können. Bis heute hält die Attac diesen Entwurf für nicht verbesserungsfähig und EU-weit eine gänzlich andere Politik für nötig. Es gilt, die soziale und ökologische Standards schrittweise auf möglichst hohem Niveau harmonisiert, statt sie über das Konkurrenzprinzip immer weiter abzusenken.

Von Stephan Lindner, Diplom Politologe, Mitglied im Attac-Bundeskoordinierungskreis, BRD

Gemischte Bilanz des Widerstandes

Das Ziel, die Richtlinie komplett zu verhindern, konnte nicht erreicht werden. Entsprechend negativ werden die Folgen sein, die ein noch stärkerer Wettbewerbsdruck und eine weitere Privatisierung der öffentliche Daseinsvorsorge nach sich ziehen wird. Trotzdem war der Widerstand nicht ganz umsonst. Auch wenn wir noch weit davon entfernt sind, einen Politikwechsel durchzusetzen, konnten wir in einigen Teilbereichen, zumindest vorläufig, Schlimmeres verhindern. Allerdings laufen bereits die Vorstöße, mit denen doch noch durchgesetzt werden soll, was bei der Dienstleistungsrichtlinie aus Sicht von Kommission und Großkonzernen noch nicht klappte. Hinzu kommt, dass die Dienstleistungsrichtlinie in einigen Punkten durchaus interpretationsfähige Formulierungen und Spielräume besitzt. Bei deren Umsetzung in den Mitgliedsstaaten, die bis zum 8. Dezember 2009 erfolgen muss, sollte darauf geachtet werden, dass sich nicht gerade die unsozialste Auslegung durchsetzt! Außerdem sind gerade in Deutschland, wie die immer noch nicht zu einem positiven Ende gekommene Debatte um Mindestlöhne zeigt, noch längst nicht alle nationalstaatlichen Spielräume ausgeschöpft, um die zu erwartenden negativen Effekte wenigstens so gut es geht zu begrenzen.

Ein paar (gefährdete) Erfolge

Einer der größten Erfolge der Kampagne dürfte sein, dass sich dank ihr die Erfolgsaussichten zukünftiger Kampagnen zu EU-Themen entscheidend verbessert haben. Erstmals wurden viele Menschen dafür sensibilisiert, wie stark EU-Entscheidungen mittlerweile in ihr persönliches Leben eingreifen können. Vor der ersten Lesung im Europäischen Parlament kam es zu einer gemeinsamen Mobilisierung neuer sozialer Bewegungen aus Deutschland und Frankreich nach Strassburg, zu deren Zustandekommen Attac Deutschland und Attac Frankreich entscheidend beigetragen haben. Parallel dazu fand eine große Demonstration mehrerer zehntausend Gewerkschafter in Berlin statt und eine Vielzahl weiterer Kundgebungen und Veranstaltungen in vielen anderen europäischen Städten. Attac trug mit dazu bei, dass die Dienstleistungsrichtlinie auch in den neuen Beitrittsstaaten Thema war. Attac Polen initiierte z.B. in mehreren Städten Bündnisse und organisierte Veranstaltungen. Während der ersten Lesung demonstrierten tausende Gewerkschafter aus ganz Europa in Strassburg. Sowohl auf nationaler wie auf europäischer Ebene entstanden eine Vielzahl neuer Bündnisse. Für Deutschland muss aus Attac-Sicht vor allem die Zusammenarbeit mit Gewerkschaften erwähnt werden, wobei an herausragender Stelle die IG BAU zu nennen ist, aber auch IG Metall, ver.di und GEW. Auch für viele andere Gruppierungen, bis hinein in das Erwerbslosenspektrum, war die Dienstleistungsrichtlinie ein wichtiges Thema. Auf europäischer Ebene erwarb sich vor allem die GUE/NGL-Fraktion im Europäischen Parlament Verdienste, die zweimal VertreterInnen sozialer Bewegungen aus ganz Europa zu Konferenzen nach Brüssel einlud, was die europäische Vernetzung jedes Mal entscheidend voran brachte und dem gemeinsamen Widerstand neuen Schwung verlieh. Wünschenswert wäre, wenn sich auch andere Parteien daran zukünftig ein Beispiel nähmen. Aus den Strukturen des Widerstandes gegen die Dienstleistungsrichtlinie hat sich mittlerweile im Rahmen des Europäischen Sozialforums sogar ein europaweites Netzwerk gegen die Privatisierung der öffentlichen Daseinsvorsorge entwickelt. Leider fehlt ihm allerdings in Deutschland noch etwas die Verankerung, da hier bisher noch keine nationale Struktur existiert, die eine Anbindung an die vielen lokalen Anti-Privatisierungskämpfe vor Ort gewährleisten könnte.

Inhaltlich liegen die größten Erfolge vor allem in den Ausnahmen, für welche die Dienstleistungsrichtlinie jetzt doch nicht gilt. Dazu gehört u.a.: - „das Arbeitsrecht, d.h. gesetzliche oder vertragliche Bestimmungen über Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, einschließlich des Gesundheitsschutzes und der Sicherheit am Arbeitsplatz und über die Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, die von den Mitgliedsstaaten gemäß nationalem Recht unter Wahrung des Gemeinschaftsrecht angewandt werden“ (Art. 1(6));
- „die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die soziale Sicherheit“ (Art. 1(6));
- „die Ausübung der in den Mitgliedsstaaten und durch das Gemeinschaftsrecht anerkannten Grundrechte“ (Art. 1(7));
- „das Recht, gemäß nationalem Recht und nationalen Praktiken unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts Tarifverträge auszuhandeln, abzuschließen und durchzusetzen sowie Arbeitskampfmaßnahmen zu ergreifen“ (Art. 1(7));
- die Regeln des internationalen Privatrechts für vertragliche und außervertragliche Schuldverhältnisse „einschließlich der Bestimmungen, die sicherstellen, dass die Verbraucher durch die im Verbraucherrecht ihres Mitgliedstaates niedergelegten Verbraucherschutzregeln geschützt sind“ (Art. 3(2));
- „Maßnahmen, die auf gemeinschaftlicher oder nationaler Ebene im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht ergriffen werden, um die kulturelle oder sprachliche Vielfalt oder den Medienpluralismus zu schützen oder zu fördern“ (Art. 1(4));
- der komplette „Bereich der Steuern“ (Artikel2(3)), für den ursprünglich im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr das Herkunftlandprinzip2) eingeführt werden sollte.
Auch einige Branchen wurden zusätzlich vom Anwendungsbereich ausgenommen. So z.B.
- Verkehrsdienstleistungen, die jetzt wesentlich stärker ausgenommen sind und u.a. die Hafendienste umfassen, denen durch die Dienstleistungsrichtlinie drohte, doch noch unter ähnliche Regelungen zu fallen wie die, die im Falle der Hafenrichtlinie verhindert werden konnte;
- „Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen“ (Art. 2(2)e;
- „Gesundheitsdienstleistungen“ (Art. 2(2)f;
- „Audiovisuelle Dienste [...] und Rundfunk“ (Art. 2(g));
- „Glücksspiele“ (Art. 2(h));
- „soziale Dienstleistungen im Zusammenhang mit Sozialwohnungen, der Kinderbetreuung und der Unterstützung von Familien und dauerhaft oder vorübergehend hilfsbedürftigen Personen, die vom Staat durch von ihm beauftragte Dienstleistungserbringer oder durch von ihm als gemeinnützig anerkannten Einrichtungen erbracht werden“ (Art. 2(j));
- „private Sicherheitsdienste“ (Art. 2(k)) und
- „Tätigkeiten von Notaren und Gerichtsvollziehern, die durch staatliche Stellen bestellt werden“ (Art. 2(l)).

Die oft im Zusammenhang mit Ausnahmen gebrauchte Formulierung „im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht“ deutet allerdings bereits darauf hin, dass die Freude über einige der Ausnahmen verfrüht sein kann, wenn es den Anhängern einer weiteren Deregulierung gelingt, entweder bestehendes Gemeinschaftsrecht in ihrem Sinne zu interpretieren oder neues Gemeinschaftsrecht auf anderem Weg zu schaffen. Die Kommission hat bereits begonnen, in diese Richtung zu arbeiten. Das betrifft u.a. die Ankündigung einer eigenen Richtlinie zu Dienstleistungen im Gesundheitswesen, die ursprünglich im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie geregelt werden sollten, als auch eine Konsultation zu sozialen Dienstleistungen, die wahrscheinlich ebenfalls weitere Initiativen nach sich ziehen wird. Außerdem zählt dazu eine schon letztes Jahr veröffentlichte Mitteilung, in der es um die Kontrolle bei der Entsendung von Drittstaatsangehörigen im Rahmen der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung geht, die ursprünglich ebenfalls im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie hätte geregelt werden sollen.

Deregulierte Bereiche

Leider gibt es auch einige sehr wichtige Bereiche, in denen es nicht gelungen ist, Ausnahmen durchzusetzen. Dazu gehört nicht nur der Bildungsbereich, sondern der gesamte Sektor der sog. „wirtschaftlichen Dienstleistungen der allgemeinen Daseinsvorsorge“. Nur die „nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ (Art. 2(2)a) sind vom gesamten Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen, was eigentlich selbstverständlich sein sollte, da nicht unter die Zuständigkeit der EU fallend. Aber all diejenigen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die überwiegend gegen Entgelt erbracht werden und damit eine wirtschaftliche Tätigkeiten im Sinne des EG-Vertrags darstellen, fallen unter große Teile der Richtlinie.

Ein kleines Trostpflaster ist dabei lediglich, dass es noch gelang, sie wenigstens von den ursprünglich mit „Herkunftslandprinzip“ überschriebenen Bestimmungen auszunehmen. Damit gelten aber auch für sie u.a. die vielen Bestimmungen, die die grenzüberschreitende Gründung von Niederlassungen erleichtern sollen und sich fast unverändert im verabschiedeten Text finden. Das schließt auch höchst problematische Regelungen zu Ausschreibungsbedingungen ein, wenn „Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der verfügbaren technischen Kapazitäten begrenzt“ sind. Die Mitgliedsstaaten werden dann auf „ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber“ verpflichtet (Art. 12(1)). Da ist es auch nur ein schwacher Trost, dass es im Hinblick auf die Ausschreibungsbedingungen wenigstens noch gelungen ist, „[v]orbehaltlich des Absatzes 1 und der Artikel 9 und 10“, nach denen alle Genehmigungsregelungen „nicht diskriminierend“ (Art. 9(1)a), „durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ (Art. 9(1)b) und „verhältnismäßig“ (Art. 10(2)c) sein müssen, einen Abschnitt einzufügen, der den Mitgliedsstaaten erlaubt, „bei der Festlegung der Regeln für das Auswahlrecht unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts Überlegungen im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit, sozialpolitische Ziele, die Gesundheit und die Sicherheit von Arbeitnehmern oder Selbstständigen, den Schutz der Umwelt, die Erhaltung des kulturellen Erbes sowie jeden anderen zwingenden Grund des Allgemeininteresses [zu] berücksichtigen“.

Ob diese mehrfach eingeschränkte Formulierung in der Praxis tatsächlich eine Verbesserung darstellt, wird die Zukunft noch zeigen müssen. Durch Art. 9(2) werden jedenfalls weiterhin, wie schon im Kommissionsentwurf, alle Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, der Kommission einen Bericht zu schicken, der u.a. alle auf dieser Ausnahme beruhenden Bestimmungen enthält. Diesen will die Kommission dann zu Evaluierungszwecken an betroffene Interessensgruppen und die anderen Mitgliedsstaaten weiterleiten, um dann „dem Europäischen Parlament und dem Rat spätestens bis zum 28. Dezember 2010 einen zusammenfassenden Bericht vor[zulegen]; diesem fügt sie gegebenenfalls Vorschläge für ergänzende Initiativen bei“ (Art. 39(4)).

Gerangel um „Herkunfslandprinzip“

Im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr, also in all denjenigen Fällen, in denen eine Dienstleistung nicht von einer Niederlassung im Land der Dienstleistungserbringung, sondern in einem anderen Mitgliedstaat erbracht wird, sah der ursprüngliche Kommissionsentwurf in Artikel 16 als Grundregel das bis zuletzt heftig kritisierte Herkunftslandprinzip vor. Aber schon damals enthielt Artikel 17 einige Ausnahmen davon, u.a. die Entsenderichtlinie, dank der Mitgliedsstaaten u.a. Mindestlöhne vorschreiben können, sowie eine weitere Ausnahme für spezifische Anforderungen, „die unmittelbar mit den besonderen Merkmalen des Ortes der Dienstleistungserbringung verknüpft sind, und deren Beachtung unerlässlich ist zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit oder zum Schutz der öffentlichen Gesundheit oder der Umwelt“ (Artikel 17(17)). Im verabschiedeten Entwurf wurde dann der Begriff „Herkunftslandprinzip“ durch den Begriff „Dienstleistungsfreiheit“ ersetzt und den Mitgliedsstaaten auferlegt, „das Recht der Dienstleistungserbringer, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedsstaat als demjenigen ihrer Niederlassung zu erbringen“ zu „achten“ (Art. 16). Dazu gehört jetzt, dass Mitgliedstaaten die Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistung nicht von anderen Anforderungen abhängig machen als solchen,
- „die weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder, bei juristischen Personen, aufgrund des Mitgliedsstaats, in dem sie niedergelassen sind, darstellen“ (Art. 16(1)a),
- die verhältnismäßig sind (Art. 16(2)c) und
- die erforderlich sind, d.h. „aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt sind“ (Art. 16(3)b).
Mit anderen Worten: man hat einfach eine der Ausnahmen aus Art. 17 leicht umformuliert in den Artikel 16 vorschoben, einerseits zwar die ursprünglich mit dieser Ausnahme verbundene Einschränkung „unmittelbar mit den besonderen Merkmalen des Ortes der Dienstleistungserbringung verknüpft [zu sein]“ gestrichen, aber gleichzeitig durch ein Diskriminierungsverbot und das Gebot der Verhältnismäßigkeit wieder stark eingeschränkt. Zusätzlich hat man das Wort Herkunftslandprinzip aus dem Text gestrichen, ohne freilich das damit benannte Prinzip grundlegend zu verändern.

Zweifel, ob wegen der weiteren Einschränkung der gerechtfertigten Gründe nicht vielleicht sogar ein noch umfassenderes Herkunftslandprinzip entstanden ist, scheint auch einige der Architekten dieses „Kompromisses“ beschlichen zu haben. Darauf deutet zumindest hin, dass noch ein weiterer Abschnitt eingefügt wurde, der abermals die gerechtfertigten Gründe aus Art. 16(3)b auflistet und klarstellt, dass Mitgliedsstaaten nicht daran gehindert sind, aus eben diesen Gründen „Anforderungen in Bezug auf die Erbringung von Dienstleistungen zu stellen“ (Art. 16(3)). Das scheint aber wieder den Hardlinern in Sachen Herkunftslandprinzip zu weit gegangen zu sein, worauf der Einschub „unter Beachtung des Absatzes 1“ hindeutet, der dann eben doch, auch in diesem Abschnitt, das Diskriminierungsverbot und die Verhältnismäßigkeit wieder ins Spiel bringt. Was das dann im Ergebnis bedeutet, wissen wahrscheinlich nicht einmal die Autoren des Textes, die an anderer Stelle den Mitgliedstaaten vorschreiben, dass deren Regeln „klar und unzweideutig sein“ müssen (Art. 10(2)d).

Anscheinend ging es an dieser Stelle vor allem darum, dass beide Seiten irgendwie ihr Gesicht wahren, egal, ob sie mit den Änderungen den Entwurf „vom Kopf auf die Füße gestellt“ sehen wollten (Evelyn Gebhard (SPE) nach der 1. Lesung), oder das Herkunftslandprinzip als „Teil des europäischen Rechts“ sehen wollten, das „auch weiterhin gelten [wird].“ (Malcolm Harbour (EVP) nach der 1. Lesung). Fatal dürfte an den durchgeführten Änderungen jedenfalls sein, dass sie auch, anders als der ursprüngliche Kommissionsentwurf, eine neue Berichtspflicht einführen, in deren Rahmen die Mitgliedstaaten jetzt auch alle Ausnahmen zu Art. 16 der Kommission melden müssen, die dann „nach Konsultation der Mitgliedsstaaten und der Sozialpartner auf Gemeinschaftsebene dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die Anwendung dieses Artikels [vorlegt], in dem sie prüft, ob es notwendig ist, Harmonisierungsmaßnahmen hinsichtlich der unter diese Richtlinie fallenden Dienstleistungstätigkeiten vorzuschlagen“ (Art. 16(4)).

Künftige Auseinandersetzungen

Mit der Verabschiedung der Dienstleistungsrichtlinie ist die Angelegenheit also noch keineswegs erledigt. Sowohl bei der Umsetzung, als auch bei den durch und neben der Dienstleistungsrichtlinie angestoßenen Projekten muss der Politik genau auf die Finger geschaut werden. Vor allem bei der Anwendung der hart erkämpften Ausnahme auf nationaler Ebene, insbesondere da, wo die allgemeine Daseinsvorsorge betroffen ist, sollte die Bundesregierung scharf beobachtet werden. Ein anderes speziell für Deutschland wichtiges und derzeit ja auch hart umkämpftes Thema ist der Mindestlohn, der durch die Dienstleistungsrichtlinie noch dringender wird.

Bei all dem sollte allerdings nicht vergessen werden, dass in Brüssel auch schon an der Fortsetzung der Strategie für den Binnenmarkt für Dienstleistungen gearbeitet wird. Deren bisheriges Hauptelement war die Dienstleistungsrichtlinie. Vieles deutet darauf hin, dass die Kommission in ein bis zwei Jahren wieder mit einem ähnlich monströsen Projekt an die Öffentlichkeit treten will. Ob es aber tatsächlich dazu kommt und wie verheerend dies dann ausfallen wird, darüber wird nicht zuletzt auch dadurch entschieden, wie vehement weiterhin gegen die negativen Folgen der Dienstleistungsrichtlinie angekämpft wird.

1) Daseinsvorsorge ist in Deutschland ein verwaltungsrechtlicher Begriff. Er umschreibt die staatliche Aufgabe zur Bereitstellung der für ein sinnvolles menschliches Dasein notwendigen Güter und Leistungen - die sogenannte Grundversorgung. Dazu zählt die Bereitstellung von öffentlichen Einrichtungen für die Allgemeinheit, also Verkehrs- und Beförderungswesen, Gas-, Wasser-, und Elektrizitätsversorgung, Müllabfuhr, Abwasserbeseitigung, Bildungs- und Kultureinrichtungen, Krankenhäuser, Friedhöfe usw. Dabei handelt es sich größtenteils um Betätigungen, die heute von kommunalwirtschaftlichen Betrieben wahrgenommen werden (Wikipedia; von der Redaktion hinzugefügte Fussnote).

2) In Zusammenhang mit dem Gemeinsamen Binnenmarkt der Europäischen Union besagt das Herkunftslandprinzip, dass eine Ware oder eine Dienstleistung, die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates ordnungsgemäß hergestellt und auf den Markt gebracht worden ist, vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen grundsätzlich innerhalb der gesamten Union auf den Markt gebracht werden darf. So darf beispielsweise in Deutschland Bier auch dann verkauft werden, wenn es nicht dem Reinheitsgebot entspricht, wohl aber den Regelungen des Landes in dem es hergestellt wurde. Im Zuge der geplanten Dienstleistungsrichtlinie sollte dieses Prinzip in der EU ursprünglich auch bei Dienstleistungen gelten. Im Dienstleistungsbereich wäre das anbietende Unternehmen dann nur den gesetzlichen Regelungen seines Heimatlandes unterworfen. Dies hätte zur Folge gehabt, dass ein Dienstleistungsanbieter, der die Zulassung in einem EU-Staat besitzt, in allen Staaten tätig werden kann (Wikipedia; von der Redaktion hinzugefügte Fussnote)


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