Die Staatspolitische Kommission des Ständerats fasst ein heisses Eisen an: die Volksrechte. Die Volksinitiativen, mit denen das Parlament derzeit konfrontiert ist, führt nach Ansicht der Kommission zu Problemen. Sie hat deshalb einen 26-seitigen Bericht mit fünf Demokratie-Umbauvorschlägen verabschiedet. Sie lanciert selber vier Kommissionsinitiativen und unterstützt einen fünften Reformvorschlag aus dem Nationalrat.
Gut ein Jahr lang hat die Kommission debattiert und ein Dutzend Rechtsprofessoren, Bundesrichter und andere Fachleute angehört. Die einschneidendsten Massnahmen hat die Kommission im Laufe dieses Prozesses verworfen. Das Initiativrecht bleibt im Kern unangetastet, und die Unterschriftenzahl bleibt bei 100 000. Die Zahl der Volksinitiativen sei nicht das Problem, sagte Kommissionspräsidentin Verena Diener (Zürich, glp.) vor den Medien. Es gehe ihrer Kommission nicht darum, das Initiativrecht einzuschränken, sondern darum, es zu «präzisieren».
Trotzdem will die Kommission gewisse Initiativ-Typen möglichst aus dem Verkehr ziehen, nämlich solche mit Rückwirkungs-Klauseln und die sogenannten Durchsetzungsinitiativen, das neuste Phänomen der direkten Demokratie. Bereits heute muss die Bundesversammlung Initiativen für ungültig erklären, wenn sie die Einheit der Materie oder der Form verletzen oder gegen das zwingende Völkerrecht verstossen. Neu will die Kommission auch rückwirkende Initiativen für ungültig erklären. Diese Forderung ist eine Reaktion auf die jüngst abgelehnte Erbschaftssteuer-Initiative. Rückwirkende Bestimmungen seien «für einen Rechtsstaat sehr problematisch», sagt Diener. Deshalb unterstützt die Kommission mit 7 gegen 4 Stimmen eine parlamentarische Initiative von Ruedi Lustenberger (cvp., Luzern), der die Staatspolitische Kommission des Nationalrats bereits zugestimmt hat. Als nächsten Schritt wird die Nationalratskommission jetzt eine konkrete Verfassungsbestimmung für das Rückwirkungsverbot ausarbeiten.
Als zweite Massnahme will die Kommission bei der Einheit der Materie die Schraube anziehen. Dieses Prinzip verhindert, dass das Volk über Initiativen abstimmen muss, die mehrere Sachfragen verknüpfen. Dieser Grundsatz wurde immer wieder geritzt, etwa von der Ecopop- oder der Erbschaftssteuerinitiative. Nur zweimal hat sich das Parlament getraut, eine Initiative wegen der Verletzung der Einheit der Materie für ungültig zu erklären. In diesem Punkt will die Kommission jetzt eine «strengere Praxis». Sie schlägt vor, dass das Parlament entweder im Gesetz präzisere Kriterien definiert oder seine Praxisänderung mit einem Bundesbeschluss ankündigt. Dieser Punkt ist äusserst problematisch, da Vorlagen von Regierungsseite her die Einheit der Materie nicht beachten müssen, wie z.B. das EWR-Abstimmungspaket zeigte.
Als dritte Massnahme will die Kommission den Durchsetzungsinitiativen den Riegel schieben. Sie reagiert damit auf die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative, die die SVP einreichte, noch bevor das Parlament die erste Initiative umgesetzt hatte. Auf ein Verbot von Durchsetzungsinitiativen verzichtet die Kommission. Sie schlägt aber vor, dass die gesetzliche Behandlungsfrist für eine Durchsetzungsinitiative künftig erst zu laufen beginnt, wenn die Frist der ersten Initiative abgelaufen ist.
Von der vierten Massnahme erhofft sich die Kommission eine abschreckende Wirkung: Neu sollen Initiativkomitees ihre Initiativtexte vor der Unterschriftensammlung zur materiellen Vorprüfung einreichen können. Dabei könnten die Bundesbehörden die Initianten auf Kollisionen mit dem Völkerrecht oder auf absehbare Umsetzungsprobleme hinweisen. Nach der fakultativen Vorprüfung bliebe es den Initianten überlassen, ob sie ihre Initiative trotzdem lancieren. Als fünfte Massnahme will die Kommission indirekte Gegenvorschläge zusammen mit dem Initiativtext im Bundesbüchlein publizieren.
Der Support für diese fünf Vorschläge war in der Kommission sehr unterschiedlich. Mit dem fünften, harmlosesten Reformvorschlag waren alle 11 Kommissionsmitglieder einverstanden. Der Vorschlag, der die Durchsetzungsinitiativen stoppen soll, kam nur mit Stichentscheid der Präsidentin zustande. Das zeigt, dass einzelne der Vorschläge im parlamentarischen Prozess einen schweren Stand haben dürften. Vier der Massnahmen kann das Parlament auf Gesetzesstufe selber umsetzen. Für das Rückwirkungsverbot braucht es eine Verfassungsänderung.
Die Vorschläge der Kommission sind – gemessen an den Erwartungen, die sie selber geschürt hat – moderat. Aus dem Bericht geht hervor, dass sie weiterreichende Vorschläge zwar diskutiert, aber verworfen hat – namentlich die Schaffung neuer Ungültigkeitsgründe. Konkret werden im Bericht auch Ideen erörtert, Initiativen für ungültig zu erklären, wenn sie den Kerngehalt der Grundrechte verletzen, wichtige Völkerrechtsnormen oder das Prinzip der Verhältnismässigkeit. Mit solchen Rechtsnormen und -prinzipien sind jüngst etwa die Ausschaffungs- oder die Pädophileninitiative kollidiert. Trotzdem verzichtet Dieners Kommission in diesem Bereich auf Reformvorschläge. Man überlasse diese Fragen der Nationalratskommission.
Die andere Hälfte der Wahrheit ist, dass ihre Kommission feststellen musste, wie schwierig es ist, in diesem Bereich neue Ungültigkeits-Gründe zu definieren. Kriterien wie der Kerngehalt der Grundrechte oder das Verhältnismässigkeitsprinzip seien von der grossen Mehrheit der angehörten Experten dafür «als ungeeignet erachtet» worden, heisst es im Bericht. All diese Rechtsbegriffe und -prinzipien seien «viel zu unbestimmt», um der Bundesversammlung als Richtschnur zu dienen. NZZ, 21. August 2015, S. 14.
