sagt Völkerrechtsprofessorin Evelyne Schmid zur Liberalisierung der Schweizer Waffenexporte
«Ich brauche keine Rettung, ich brauche Munition.» So bekräftigte der ukrainische Präsident Wolodimir Selenski im Februar 2022 das Ziel, sein Land gegen die einfallende russische Armee zu verteidigen. Munition hat die Ukraine aus dem Westen erhalten, allerdings nicht von der Schweiz – genauso wenig wie andere Rüstungsgüter. Stattdessen hat der Ukraine-Krieg in der Schweiz einen eigenen Konflikt entfacht: um die Frage, was Neutralität bedeutet und welche Einschränkungen beim Export für Waffen und Munition angemessen sind.
Für die Schweizer Rüstungsbranche ist der Fall klar. Sie fordert Lockerungen des Kriegsmaterialgesetzes, das strenge Bedingungen für die Ausfuhr definiert. Dem Nationalrat liegt eine Motion vor, wonach der Bundesrat auch einen eigentlich verbotenen Export bewilligen kann. Dies dann, wenn «ausserordentliche Umstände vorliegen» oder wenn die Wahrung der aussen- oder sicherheitspolitischen Interessen des Landes es erfordere. Die nationalrätliche Sicherheitskommission gab am Dienstag ihre Zustimmung. Der Ständerat hat die Motion bereits im September angenommen; der Bundesrat unterstützt sie.
Doch es gibt Kritik – denn der Ukraine werden die neuen Regelungen nicht helfen. Dies deshalb, weil die Ukraine sich in einem internationalen bewaffneten Konflikt mit Russland befindet. Solange die Schweiz neutral sein will, verbietet die Neutralität in diesem klar definierten Fall Waffenlieferungen. Das ergibt sich aus dem Völkerrecht. «Da kann man das Schweizer Exportrecht hundert Mal ändern. In Bezug auf den laufenden Konflikt in der Ukraine ändert sich nichts», erläutert Evelyne Schmid, Professorin für Völkerrecht an der Universität Lausanne.
Schmid sieht einen anderen Hintergrund für den Vorstoss. Die Gunst der Stunde solle genutzt werden, damit die Rüstungsindustrie etwas erreichen könne, womit sie vor zwei Jahren gescheitert sei: «Der Bundesrat soll durch die Motion die Handlungsfreiheit bekommen, von den Bewilligungskriterien im Gesetz abweichen zu können. Zum Beispiel, um Kriegsmaterialexporte in Länder mit gravierenden Menschenrechtsproblemen zu bewilligen», sagt sie. Der Ukraine-Krieg habe die Hemmschwelle sinken lassen, Änderungen zu erwägen. «Auf dieser Welle segelt die Rüstungsindustrie», sagt Schmid. Profitieren würden mutmasslich vor allem die Golfstaaten, allen voran Saudiarabien.
Die Schweizer Rüstungsindustrie befindet sich seit je in einem merkwürdigen Spannungsfeld. Einerseits besteht die Schweiz auf ihrer Neutralität und hat zumindest auf dem Papier eine strenge Exportgesetzgebung. Andererseits hat die Branche viel Einfluss. Pro Kopf gerechnet ist die Schweiz einer der weltweit grössten Rüstungsexporteure. Auf Grundlage von Daten des Stockholmer Friedensforschungsinstituts Sipri lag sie in den Jahren 2021 und 2022 auf dem 8. Platz. Nach den absoluten Ausfuhren ist es nur Rang 15.
Die Industrie versteht es, für ihre Interessen Gehör zu finden. Zum Beispiel ist zwar im Kriegsmaterialgesetz geregelt, dass keine Ausfuhren bewilligt werden dürfen, wenn «das Bestimmungsland in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt ist». Doch namentlich Saudiarabien, das in Jemen einen Stellvertreterkrieg mit Iran führt, steht immer wieder auf der Liste der grössten Käufer von Schweizer Waffen.
Diese Exporte seien bewilligt worden, weil nach Meinung des Bundesrats ein «interner Konflikt» auf dem eigenen Staatsgebiet des Käufers stattfinden müsse, sagt Evelyne Schmid. Dieses Kriterium steht aber nicht im Gesetzestext. «Es gab immer eine Kluft zwischen der Gesetzgebung, die suggeriert, dass man an keine Konfliktländer liefere, und einer Praxis, die zeigt, dass die Behörden nicht alle Konfliktsituationen gleich behandeln.»
Darüber hinaus handelt es sich beim Krieg in Jemen eben nicht um einen klassischen bewaffneten Konflikt zwischen zwei oder mehr Staaten. Bei internen Konflikten spielen Überlegungen zur Neutralität völkerrechtlich keine Rolle und schränken den Bundesrat nicht ein. Die Schweizer Bevölkerung kenne diesen Unterschied allerdings kaum, sagt Schmid. «Viele Menschen denken, Neutralität betreffe alle bewaffneten Konflikte. Dass die Schweiz Waffen an Saudiarabien liefert, aber der Wiederausfuhr von Deutschland an die Ukraine nicht zustimmt, irritiert und sorgt für Unverständnis.»
Dies wird von Verfechtern einer Lockerung ausgenutzt. Die Rolle der Schweiz als verlässlicher Lieferant der Nato-Länder sei gefährdet, heisst es immer wieder. Schlimmstenfalls sogar dann, wenn es zum sogenannten Bündnisfall käme und sich die Allianz verteidigen müsste. Deshalb brauche es nun eine Liberalisierung der Exportregeln, wird suggeriert.
Doch auch hier gilt: Unabhängig vom Exportgesetz würde die Neutralität im Nato-Kriegsfall Waffenlieferungen der Schweiz verhindern – und hätte das auch schon in der Vergangenheit getan. «Aber vor dem Ukraine-Krieg hat es niemanden gestört. Man hatte vielleicht das Gefühl, dass es nie eine Rolle spielen wird», sagt die Völkerrechtsprofessorin Schmid.
Der Fokus der Branche hatte sich nämlich verschoben. Die Einschränkungen durch die Neutralität waren zwar für die Industrie ein Nachteil. Aber weit häufiger als klassische Kriege waren die internen Konflikte, verkürzt oft «Bürgerkriege» genannt, auch wenn dabei oft andere Länder ihre Finger im Spiel hatten. Die Zahl internationaler bewaffneter Konflikte ging hingegen über Jahrzehnte zurück. Der Ukraine-Krieg ist eine grosse Ausnahme.
Die neue Motion sei mit Blick auf Waffengeschäfte für die internen Konflikte und die Einschränkungen bei schwerwiegenden und systematischen Menschenrechtsverletzungen zu verstehen, argumentiert Schmid. Denn die Rüstungs-Lobby hat noch ein Hühnchen zu rupfen, das sich aus der jüngeren Entwicklung des Kriegsmaterialrechts erklärt: Im Jahr 2008 waren klare Kriterien definiert worden, bei denen keine Exporte bewilligt werden dürfen. «Das stört die Industrie. Sie möchte Flexibilität», so Schmid.
Und so erhielt der Bundesrat im Jahr 2014 schon einmal eine schwerwiegende Freiheit: Selbst wenn Zielländer die Menschenrechte gravierend verletzen, konnte er Ausnahmen bewilligen – nämlich dann, wenn seiner Meinung nach nur ein geringeres Risiko bestand, dass genau dieses Kriegsmaterial für diese Verletzungen eingesetzt wird. Doch diese Änderung war hoch umstritten. Als der Bundesrat 2018 die Gesetzgebung weiter lockern wollte, kam dagegen die sogenannte Korrekturinitiative zustande. Letztlich wurde die Ausnahme Ende 2021 wieder gestrichen.
Doch als diese auf Menschenrechte gemünzte Ausnahme verschwand, unternahm der Bundesrat einen neuen Vorstoss. Er wollte nun allgemein bei «ausserordentlichen Umständen» eine Sonderbewilligung erteilen können – eine noch flexiblere Formulierung. Das wurde vom Parlament abgelehnt. Es handelte sich damals um denselben Änderungswunsch, wie er nun wieder auf dem Tisch liegt. Deshalb sei es irreführend, wenn manche Befürworter nun davon sprächen, lediglich eine alte Verschärfung zurückzunehmen, sagt Schmid. Aber für eine Rücknahme lasse sich leichter argumentieren als für die Einführung einer neuen Ausnahme.
Das Spannungsfeld von humanitärem Anspruch der Schweiz und dem Ruf nach einer starken Rüstungsbranche sei seit je dem politischen Seilziehen unterworfen, sagt die Professorin. Als Völkerrechtlerin bevorzugt Schmid klare Ausschlusskriterien für Kriegsmaterialexporte. «Die Geschichte hat gezeigt: Wenn es bei Rüstungsexporten Spielraum gibt, dann wird er vom Bundesrat auch genutzt. Die Versuchung ist sehr gross, wirtschaftliche Interessen zu bedienen.» NZZ. 10. November 2023, S. 21. Nov. 2023
