Kurzinfos Juni 2016

Streit um Verfassungsgericht: EU erhöht den Druck auf Polen

Eigentlich hatten die Zeichen im Rechtsstaats-Streit zwischen Brüssel und der nationalkonservativen polnischen Regierung Ende Mai 2016 eher auf Entspannung gestanden: die EU-Kommission hatte darauf verzichtet, ein kritisches Rechtsgutachten zur Unabhängigkeit des Verfassungsgerichts nach Warschau zu schicken. Und bei einem Treffen mit dem für rechtsstaatliche Fragen zuständigen Ersten Kommissionsvizepräsidenten, Frans Timmermans, signalisierte die polnische Regierungschefin Beata Szydlo jüngst Kompromissbereitschaft.

Nun aber haben sich die Fronten wieder verhärtet: Nachdem der starke Mann und Chef der Regierungspartei PiS, Jaroslaw Kaczynski, der EU erneut mit Klagen gedroht hatte, hat die Kommission 1. Juni 2016 entschieden, das kritische Gutachten zu verabschieden und damit in dem im Januar eröffneten Verfahren zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit in Polen eine neue Phase einzuleiten. Vor den Medien begründete Timmermans den Schritt damit, dass es zwar in den letzten Wochen konstruktive Gespräche mit den polnischen Partnern gegeben habe, er aber nicht zum Eindruck gelangt sei, dass man einer konkreten Lösung der Probleme nahe gekommen sei. Aus EU-Kreisen verlautete, die polnische Regierung habe zwar verbale Zusicherungen gemacht, die sich dann aber gar nicht konkretisiert oder in den Vorschlägen aus Warschau nur ungenügend materialisiert hätten.

Laut Timmermans sieht die Kommission in Polen systembedingte Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit. Die konkreten Bedenken drehen sich um drei Punkte, die bereits eine Expertengruppe des Europarats harsch kritisiert hatte, die von der polnischen Regierung selber um ein Gutachten ersucht worden war. Im Einzelnen geht es um die Ernennung von Richtern für das Verfassungsgericht sowie um die Weigerung der Regierung, Urteile des Gerichts zu publizieren und zu respektieren. Hauptproblem bleibt das neue Verfahrensgesetz an sich, das die Arbeit des Gerichts blockiert. Laut Timmermans soll das nun verabschiedete, aber nicht veröffentlichte Gutachten dazu dienen, die Lösungssuche auf die drei Streitpunkte zu fokussieren.

Das Gutachten ist Teil eines neuen Verfahrens, mit dem die EU Konflikte um die Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat über einen mehrstufigen Dialog lösen will, lange bevor sich die Frage von Sanktionen stellt. Zunächst erhält Polen zwei Wochen Zeit, um auf die Kritik aus Brüssel zu reagieren. In einer nächsten Phase könnte die Kommission in einer Empfehlung konkrete Reformen innerhalb einer Frist fordern. Erst wenn auch dies nichts nützt, könnten die EU-Staaten auf Antrag der Kommission Sanktionen wie den Stimmrechtsentzug beschliessen. Doch handelt es sich hierbei um einen derart gravierenden Eingriff, dass er in Brüssel als «nukleare Option» bezeichnet wird und mehrerer qualifizierter Mehrheitsentscheide sowie der Einstimmigkeit aller nicht direkt betroffenen Regierungschefs bedarf. Ungarns Ministerpräsident Viktor Orban hat angekündigt, Polen mit seinem Veto zu schützen, weshalb Warschau wenig zu befürchten hat. Eine Eskalation des Verfahrens wäre für Polen aber mit Reputationskosten verbunden.

Timmermans betonte, er wolle noch nicht an die nächsten Schritte denken, zumal man sich mitten im Dialog mit der polnischen Regierung befinde. Dennoch birgt das forsche Vorgehen Brüssels Risiken. Zwar lobte etwa der deutsche grüne EU-Parlamentarier Reinhard Bütikofer, dass die Kommission Warschau in aller Nüchternheit klarmache, dass die Prinzipien des Rechtsstaates nicht bloss «verzichtbarer Zierrat an der Wirtschaftsunion» seien. Doch im polnischen Volk könnte der Unmut gegen die Einmischung aus Brüssel mit steigendem Druck wachsen. Timmermans betonte, dass sich die EU keineswegs in Polens Innenpolitik einmische. «Doch die Rechtsstaatlichkeit ist einer der Grundpfeiler der EU.» Polen habe beim Beitritt vor zwölf Jahren freiwillig und souverän die EU-Verträge unterzeichnet und ratifiziert – und sei nun gehalten, diese auch anzuwenden. NZZ, Donnerstag, 2. Juni 2016,

Eine klare Mehrheit der kleinen Kammer war sich, gestützt auf ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz, einig über die Prämissen, die eine Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien erlauben würden. Demnach sei das Protokoll ein neuer völkerrechtlicher Vertrag und verstosse inhaltlich gegen Artikel 121a der Verfassung, den das Volk mit dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative angenommen hatte. Daher könne der Bundesrat den Vertrag erst ratifizieren, wenn mit der EU «eine mit der Verfassung vereinbare Regelung zur Steuerung der Zuwanderung» bestehe.

Mit 33 gegen 10 Stimmen folgte der Ständerat am 2. Juni 2016 nach mehrstündiger Debatte seiner Aussenpolitischen Kommission, die diesen Vorbehalt explizit festschreiben wollte. Dabei haben sich etliche Ständeräte als feurige Verfechter der Bundesverfassung in Szene gesetzt, die es unter keinen Umständen zu ritzen gelte – auch nicht um den Preis der vollen Teilnahme der Schweiz am EU-Forschungsprogramm (Horizon 2020), die automatisch dahinfällt, wenn das Kroatien-Protokoll bis am 9. Februar 2017 nicht ratifiziert ist.

Es gehe nicht um eine Marotte unterbeschäftigter Juristen, sagte Christian Levrat (Freiburg, sp.), sondern «um die Gewissheit, die wir dem Volk geben müssen, dass das Parlament unsere Institutionen respektiert und eine Ratifizierung nur in einem strikten verfassungsrechtlichen Rahmen erfolgt». Dies auch mit Blick auf ein allfälliges Referendum. Ein Blankocheck für den Bundesrat würde die Befürworter des Kroatien-Protokolls in einer Abstimmungskampagne in enorme Schwierigkeiten bringen. Auch für Karin Keller-Sutter (St. Gallen, fdp.) ging es um die Glaubwürdigkeit des Parlaments – und Pirmin Bischof (Solothurn, cvp.) nannte es gar «unsere verdammte Pflicht, vorher zu prüfen, ob die Vorlage eine Verfassungsgrundlage hat oder nicht».

Dagegen hatte eine aus SP, FDP und CVP zusammengewürfelte Minderheit keine Chance. Daniel Jositsch (Zürich, sp.) liess es sich aber nicht gefallen, als einer dazustehen, der die Verfassung nicht würdige. «Ich bin der Letzte, der die Verfassung mit Füssen treten möchte», sagte er, «sie ist ein heiliges Gut für mich.» Er widersprach indes der Mehrheit, wonach sich der Ständerat hier zu einer Verfassungsfrage äussern müsse. Er stützte sich dabei auf die Einschätzung der renommierten Europarechtlerin Astrid Epiney in der NZZ. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass das Kroatien-Protokoll lediglich eine Erweiterung des Freizügigkeitsabkommens (FZA) mit der EU sei; die Unterzeichnung, die Genehmigung wie auch die Ratifizierung des Protokolls seien rechtlich daher kein Problem und letztlich eine politische Frage. «Wir sind kein Gericht, wir müssen politische Entscheidungen treffen», sagte auch Filippo Lombardi (Tessin, cvp.). Die Mehrheit verknüpfe aus verfassungsrechtlichen Überlegungen das Protokoll mit der Umsetzung der Zuwanderungsinitiative, obschon man wisse, dass man mit der EU keine verfassungskonforme Lösung finden werde. Das sei politisch nicht vernünftig. Ausserdem sei das Kroatien-Protokoll eine referendumsfähige Vorlage, womit das Volk sofort Stopp sagen könne. Ruedi Noser (Zürich, fdp.) verwies derweil auf den Inhalt des Protokolls, wonach während zehn Jahren die Zuwanderung aus Kroatien just so gesteuert würde, wie es Artikel 121a verlangt – nämlich mit Kontingenten. Er warnte davor, deswegen Horizon 2020 zu riskieren.

Justizministerin Simonetta Sommaruga hatte indessen kein Problem mit dem Antrag der Mehrheit, zumal der Bundesrat bereits in der Botschaft festgehalten habe, eine Ratifikation setze eine Lösung voraus, «welche die Anforderungen des FZA und der Verfassung in Einklang bringt». So klar steht dies in der Botschaft zwar nicht; das Kriterium der Verfassungskonformität ergibt sich dort höchstens implizit. Mündlich hatte Sommaruga aber schon im April während der Beratung des Protokolls durch den Nationalrat festgehalten, man könne «Kroatien» nur ratifizieren, «sofern wir eine Lösung finden, die mit dem FZA konform ist und die auch die Schweizer Rechtsordnung respektiert».

Offen bleibt, wann genau diese Bedingung erfüllt ist. Laut Sommaruga hat das Bundesamt für Justiz diese Frage im Auftrag der ständerätlichen Kommission aber «eingehend geprüft». Klar sei, dass der Normenkonflikt zwischen FZA und Artikel 121a beseitigt werden müsse. Dazu gebe es aber verschiedene Möglichkeiten. Wenn etwa die einvernehmliche Lösung mit der EU in einer gemeinsamen Erklärung bestehe, könne der Bundesrat das so verabschieden, und die Bedingung sei eigentlich erfüllt. Wenn die Lösung des Konflikts mit der EU aber in Form eines Staatsvertrages gefunden würde, dann müsste eine Bestätigung durch das Parlament vorliegen.

Als weitere Variante nannte Sommaruga, dass man mit der EU keine Lösung finde, die auch Artikel 121a berücksichtige. Für diesen – wohl realistischen – Fall schliesst sie nicht aus, dass der Bundesrat dem Parlament eine Verfassungsänderung vorschlagen würde. Um in diesem Fall «Kroatien» aber ratifizieren zu können, müsste nach Ansicht des Bundesrats mindestens eine Schlussabstimmung durch das Parlament vorliegen.

Die Vorlage, der der Ständerat schliesslich mit 40 gegen 3 Stimmen zugestimmt hat, geht nun zurück in den Nationalrat zur Differenzbereinigung. Dieser hatte im April einen in eine ähnliche Richtung zielenden, aber noch restriktiver formulierten Antrag der SVP klar abgelehnt. Ziel beider Räte ist es, die Vorlage in dieser Session unter Dach und Fach zu bringen. Ein Referendum ist weiterhin nicht in Sicht. Vertreter der SVP, der Jungen SVP und der Auns hatten bereits früh signalisiert, auf einen Urnengang verzichten zu wollen. NZZ, 3. Juni 2016, S. 15