Das Coronavirus zeigt: Die Europäische Union ist in ihrer derzeitigen Verfassung ein Hochrisikopatient. Um gesünder zu werden, muss sie sich ihren Konstruktionsfehlern stellen. Dafür gibt es drei unterschiedlich zielführende Wege.
Ursula von der Leyen und ihrer EU-Kommission hatte es buchstäblich die Stimme verschlagen. Erst als es darum ging, möglichst grosse finanzielle Hilfspakete zu schnüren, fanden sie sie wieder. Geld verteilen ist ein politisch-bürokratischer Reflex. Doch die Bürger erwarten zu Recht die Lösung konkreter Probleme. Die Corona-Krise ist diesbezüglich bis anhin kein Ruhmesblatt für das europäische Einigungswerk, sondern die Stunde der Exekutiven von National- und Gliedstaaten. Als es dem überforderten Norditalien an koordinierter Hilfe fehlte, schaute Brüssel zuerst erstarrt zu, wie ein EU-Land nach dem anderen seine Grenzen dichtmachte und Exportverbote für Atemmasken und medizinische Schutzgüter verhängte. In der Angst vor dem Virus wurden europäische Errungenschaften wie die grenzüberschreitende regionale Zusammenarbeit, die Dienstleistungsfreiheit und die Personenfreizügigkeit blitzschnell geopfert.
Tatsächlich sind nationale und regionale Regierungen am ehesten in der Lage, auf die lokalen Umstände abgestimmt zu reagieren und dafür zu sorgen, dass die Unterstützung auch rasch dort ankommt, wo sie gebraucht wird. Das ist eine Stärke des europäischen Föderalismus. Doch der enorme wirtschaftliche Flurschaden, den Covid-19 in Europa anrichtet, zeigt auch, wie angeschlagen der europäische Patient bereits ist. Grund dafür ist nicht bloss mangelnde Koordination, sondern auch wirtschaftliche und politische Konstruktionsfehler der EU. Italien könnte dabei erneut zum Auslöser einer Krise werden, die die EU dazu zwingt, Farbe zu bekennen und sich zu verändern.
Mit dem Argument, die Pandemie habe ihre finanziell geschwächten Staaten völlig unverschuldet getroffen, fordern Italien und andere Südländer von den übrigen EU-Mitgliedern mehr finanzielle Solidarität. Die sparsameren Deutschen, Niederländer oder Dänen fragen sich deshalb, ob es ihre Aufgabe ist, indirekt die Ferienbons von bis zu 500 Euro pro Familie zu finanzieren, mit denen die italienische Regierung ihre Bevölkerung diesen Sommer an die Strände locken will, um der einheimischen Tourismusindustrie über die Runden zu helfen.
Die Antwort ist komplexer, als es auf den ersten Blick erscheinen mag. Es geht nämlich nicht nur um Solidarität, sondern auch um den Euro. Das Problem spiegelt sich eindrücklich in der Entwicklung des realen Pro-Kopf-Einkommens. Seit der Jahrtausendwende (dem zweiten Jahr der Währungsunion) hat sich dieses im Euro-Raum im Durchschnitt real um 18 Prozent erhöht – gleich stark wie in der Schweiz. Doch während es in Irland um volle vier Fünftel zulegte, in Deutschland um einen stattlichen Viertel und in den Niederlanden um einen Fünftel, ist das reale Pro-Kopf-Einkommen in Italien um 2 Prozent gesunken und hat es in Griechenland praktisch stagniert. Wettbewerbsfähige, exportorientierte Länder wie Deutschland profitieren von einem für sie zu schwachen Euro, während die Südstaaten mit ihrer überbordenden Bürokratie und ineffizienten Wirtschaftspolitik immer mehr Mühe haben, mit der starken Währung zurechtzukommen.
Alle Versuche der EU, die schwächeren Länder zu effektiven Reformen zu bewegen, haben bisher nicht ausgereicht – Italien fordert bezeichnenderweise mehr Hilfe, wehrt sich aber gegen jegliche Bedingung. Gleichzeitig waren die stärkeren Staaten bisher nicht dazu bereit, sich einzugestehen, dass eine Währungsunion ohne hohe internationale Mobilität der Arbeitskräfte, ohne eine gewisse Kontrolle über die Fiskalpolitik der einzelnen Mitgliedstaaten und ohne explizite Solidarität zwischen diesen auf Dauer nicht funktionieren wird. Stattdessen hat man sich nach der Finanzkrise ganz dem Prinzip verschrieben: «Wenn das Geld ausgeht, lässt man anschreiben. Und traut der Wirt der Zahlungsfähigkeit nicht mehr, lässt man andere bürgen.» Das aber führt auch im Staatenbund zu Spannungen, welche die Freundschaft aufs Spiel setzen. In ihrem Frühlingsgutachten rechnet die EU-Kommission damit, dass sich die Brutto-Staatsverschuldung Griechenlands in diesem Jahr auf 196 Prozent der Wirtschaftsleistung (BIP) erhöhen wird – vor der Finanzkrise hatte sie 2007 noch 103 Prozent betragen. Italien dürfte Ende Jahr eine Schuldenlast von 159 Prozent des BIP mit sich schleppen, und auch Spanien, Portugal, Zypern und Frankreich sind mit Schulden von deutlich über 100 Prozent konfrontiert. Wirtschaftswissenschaftliche Untersuchungen deuten darauf hin, dass sich unter normalen Bedingungen eine Staatsverschuldung von über 80 Prozent der Wirtschaftsleistung negativ auf den Wirtschaftsgang auswirkt.
Um dem entgegenzuwirken und den Euro zu retten, springt längst die EZB in die Bresche. Sie drückt die Zinsen nahe null und will dieses Jahr am Markt für insgesamt über 1100 Milliarden Euro Staatsanleihen und weitere Wertpapiere aufkaufen. Damit finanziert sie indirekt gegen einen Drittel der Neuverschuldung. Das ist die schlechteste aller Lösungen. Denn sie hebelt den Marktpreis als Knappheitssignal aus und verdeckt die eigentlichen Kosten des frivolen Anspruchs, zulasten späterer Generationen und der Sparer über seine Verhältnisse zu leben. Die Erfahrung aus der Kriegswirtschaft lehrt überdies, dass monetäre Staatsfinanzierung früher oder später zu einem Kontrollverlust mitsamt hoher Inflation und schmerzhaften Schuldenschnitten führt.
Die EU muss deshalb Auswege aus der Krise finden, die den Patienten wieder gesünder und widerstandsfähiger machen. Sonst drohen Auflösungserscheinungen, wie die zunehmende Unterstützung für Nationalchauvinisten vom Schlage eines Matteo Salvini in Italien zeigt.
Um vom Los eines Hochrisikopatienten wegzukommen, würde sich die EU erstens am besten auf das zurückbesinnen, was sie wirtschaftlich erfolgreich und stark gemacht hat: liberale Regeln für ihren gemeinsamen Binnenmarkt, wirtschaftliche Offenheit und Personenfreizügigkeit mitsamt den damit verbundenen Rechten für alle EU-Bürger. Die Währungsunion müsste so umgebaut werden, dass Länder wie Italien ihre Mitgliedschaft geordnet sistieren, aber in der EU bleiben würden. Leider ist das einfacher gesagt als getan. Die Wiedereinführung einer nationalen (Parallel-)Währung wäre kurzfristig mit grösseren Verwerfungen an den Kapitalmärkten, mit Schuldenschnitten, hoher Inflation, Einkommensverlusten für die lokale Bevölkerung und politischen Turbulenzen verbunden. Wollen die EU-Staaten den Chinesen oder Russen nicht ein politisches Einfallstor öffnen, müssten sie wohl erst recht helfen, Härten abzufedern.
Zweitens könnte die Erkenntnis, dass es so nicht weitergehen kann, zu einer stärker gemeinschaftlich geprägten Währungsunion mitsamt einem zentralen finanziellen Ausgleichsmechanismus führen. Der französisch-deutsche Vorschlag für einen «Wiederaufbaufonds», der von allen EU-Mitgliedern über eine Erhöhung des EU-Budgets finanziert wird, aber statt Kredite nichtrückzahlbare Transfers an besonders geschwächte Länder und Regionen vorsieht, ist ein grosser Schritt in diese Richtung. Er versieht europäische Solidarität mit einem demokratisch zu legitimierenden Preisschild.
Eine funktionierende Union braucht aber vor allem Wirtschaftswachstum und Konvergenz. Ein finanzieller Ausgleich sollte deshalb zwingend an Reformen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und die Entflechtung von nationalen Banken und Staatsfinanzierung gebunden werden. Das eigentliche Problem des italienischen Kriechgangs ist nämlich nicht Brüssel, sondern immer noch Italien. Drittens könnte die EZB die schwächeren Euro-Staaten noch für eine Weile mit tiefen Zinsen und Anleihekäufen stützen. Sie sollte aber, wie vom deutschen Verfassungsgericht gefordert, die Verhältnismässigkeit ihrer Massnahmen diskutieren und aufzeigen müssen, wie sie absehbar wieder zu einer strikten Trennung von Geld- und Fiskalpolitik zurückkehren will.
Stark vereinfacht gesagt, müssen sich die sparsameren EU-Länder nun entscheiden, was ihnen die Bequemlichkeit eines schwachen Euro, das Vermeiden kurzfristiger wirtschaftlicher und politischer Turbulenzen und der europäische Zusammenhalt wert sind. Wahrscheinlich wird die Sinnsuche darin enden, dass alle drei skizzierten Wege gleichzeitig beschritten werden: die Rückbesinnung auf die ökonomischen Stärken, die langsame Weiterentwicklung der Euro-Zone in eine auch finanziell solidarischere, politischere Union und der Missbrauch der EZB zur günstigen Staatsfinanzierung. Aus liberaler Warte müsste man sich vor allem auf den ersten Weg fokussieren; etwas vom zweiten könnte der Preis dafür sein, und aus dem dritten gilt es schnell wieder herauszufinden. Die EU wird dabei wohl auch weiterhin fragwürdige Umwege fahren – doch Krisen sind immer auch eine Chance, sich neu zu orientieren. Es wäre jedenfalls töricht, das europäische Einigungswerk abzuschreiben. NZZ, 23. Mai 2020, S. 1 (von Peter A. Fischer)