Hintergründe eines erstaunlichen Entscheids
Die Konferenz der Kantonsregierungen ermuntert den Bundesrat zu neuen Verhandlungen mit der EU. Selbst bekannte Rahmenabkommen-Skeptiker wie die Schwyzer und die Tessiner sagten Ja. Wie ist das möglich?
Als der Bundesrat Ende März 2023 in der Europafrage aus der Deckung kam und ankündigte, dass die zuständigen Departemente bis Ende Juni die Eckwerte eines Verhandlungsmandates erarbeiten sollen, verwies er prominent auf die Kantone. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) hatte ein paar Tage zuvor eine Aussprache zu den Beziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union geführt und sich einstimmig für neue Verhandlungen ausgesprochen. Die innenpolitische Akzeptanz sei dadurch gestärkt, teilte der Bundesrat beflügelt mit. Der Dialog mit den Kantonen habe es ermöglicht, sowohl für die staatlichen Beihilfen wie auch für die Zuwanderungsfragen Lösungsansätze zu definieren, die zu einem gemeinsamen Verständnis mit der EU geführt hätten, tönte es optimistisch.
Vom Paulus zum Saulus?
Manch einer dürfte sich da die Augen gerieben und sich gefragt haben, wie diese Einigkeit unter den Kantonen möglich ist. 2019 noch beurteilte die KdK den Entwurf eines institutionellen Rahmenabkommens in mehrfacher Hinsicht zurückhaltend, dies wegen der heiklen Punkte, die zwei Jahre später zum Scheitern des Rahmenabkommens führten und die auch heute noch heikel sind: dynamische Rechtsübernahme, Streitbeilegung, Rolle des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), staatliche Beihilfen. Dass vor allem die Nordwestschweizer Kantone und die Romandie seither unter der komplizierten Beziehung zur EU vorgeblich leiden und bei den Verhandlungen unbedingt vorwärtsmachen wollen, ist bekannt. Doch warum stimmen in der KdK nun plötzlich auch die Widerständler wie die Kantone Schwyz oder Tessin für neue Verhandlungen? Schliesslich haben beide Kantone ihrem Unmut über das geplante Rahmenabkommen in der Vergangenheit sehr offen Ausdruck gegeben.
So hielt die Schwyzer Regierung noch 2019 fest, «dass das Rahmenabkommen in der vorliegenden Form eine Einschränkung der direkten Demokratie bewirken würde. Zwar ist eine innerstaatliche Übernahme neuen EU-Rechts weiterhin vorgesehen. Parlamentsdebatten und Volksabstimmungen in den einschlägigen Bereichen würden teilweise jedoch zur Symbolik, weil eine Ablehnung Ausgleichsmassnahmen nach sich ziehen würde (...).» Einem solchen Konzept könne aus Sicht des Schwyzer Regierungsrates nicht zugestimmt werden. Auch die Tessiner Regierung äusserte sich 2021 klar negativ zur dynamischen Rechtsübernahme und zur Rolle, die der EuGH bei der Streitbeilegung spielen soll. Sind die Schwyzer und die Tessiner in der Europapolitik vom Paulus zum Saulus geworden?
Zwei Abstimmungen in der KdK
Was genau in den Plenarversammlungen der KdK abläuft, ist vertraulich. Jede Kantonsregierung schickt einen Vertreter an die Sitzungen, der mit einem Mandat seiner Regierung ausgestattet ist. Gut denkbar ist, dass bei den Sitzungen unter Amtskollegen eine eigene Dynamik entsteht und dass sich der eine oder andere Opponent im entscheidenden Moment zurückhält, weil er nicht den Spielverderber geben will. Demokratisch sind die Beschlüsse der KdK ohnehin schwachbrüstig, denn die Regierungen handeln eigenmächtig und ziehen das Kantonsparlament oder das Volk in der Regel nicht bei. So gesehen wäre es vermessen, die Stellungnahme der KdK als Position der Kantone schlechthin anzusehen. In der Plenarsitzung vom März votierten sämtliche Kantonsvertreter für das Positionspapier, wie die KdK mitteilte. Als aber anschliessend darüber abgestimmt wurde, ob die KdK ihre Stellungnahme öffentlich machen soll, gab es auch ganz vereinzelt Nein-Stimmen. Widerstand kam etwa vom Schwyzer SVP-Finanzdirektor Herbert Huwiler. Die Schwyzer Regierung sei der Auffassung, dass Aussenpolitik Sache des Bundes sei und die Kantone sich nicht dazu äussern sollten, sagt er. Die KdK will zu dieser zweiten Abstimmung nichts sagen. Auf die Frage, wie viele Abweichler es gegeben habe, teilt sie mit: «Wir veröffentlichen Abstimmungsergebnisse nur mit ausdrücklicher Zustimmung der Plenarversammlung.»
Klar ist jedenfalls, dass es für EU-affine Aussenpolitiker ein Plus ist, wenn sie bei ihren Kontakten mit Brüssel auf den einhelligen Willen «der» Kantone verweisen können. Dasselbe gilt für den Bundesrat. Eine andere Frage ist, was die einstimmig gefasste Stellungnahme der Kantonsregierungen effektiv wert ist. Unverfängliche Aussagen
Wenn man sich den verabschiedeten Text anschaut, fällt vor allem auf, wie allgemein gehalten er über weite Strecken ist. Offenkundig wählte man einen so hohen Abstraktionsgrad, weit von den kontroversen Einzelheiten entfernt, dass sich alle damit einverstanden erklären konnten. So heisst es in der Stellungnahme der KdK, dass man grundsätzlich bereit sei, einer dynamischen Übernahme von europäischem Recht zuzustimmen, unter dem Vorbehalt, dass sie gemäss dem innerstaatlichen Genehmigungsverfahren (Zustimmung Bundesrat, Parlament und Volk) erfolge. Dagegen kann man tatsächlich nicht viel einwenden. Die Kantonsregierungen haben allerdings gegenüber ihrer vorherigen Position nun beschlossen, dass sie auch im Bereich der Personenfreizügigkeit grundsätzlich bereit sind, eine dynamische Rechtsübernahme zu prüfen. Doch zur Frage, wie allfällige sich aus der Nichtübernahme von EU-Recht ergebende Konflikte geregelt werden sollten, erfährt man nichts.
Bei der Streitbeilegung teilt die KdK mit, dass eine Lösung akzeptiert werde, «bei welcher dem EuGH die Aufgabe zukommt, eine kohärente Auslegung des betroffenen EU-Rechts sicherzustellen.» Gewisse Bereiche sollen aber davon ausgenommen werden, wie der KdK-Präsident Markus Dieth auf Anfrage präzisiert. In den Abkommen gebe es Bestimmungen, die spezifisch auf das Verhältnis Schweiz - EU zugeschnitten seien und deshalb nicht der Interpretationshoheit des EuGH unterstünden.
Aufschlussreich ist die Stellungnahme der Tessiner Regierung, die sie Anfang März zuhanden der KdK verfasst hat. Daraus geht hervor, dass sich an der Einstellung der Tessiner zu den strittigen Punkten kaum etwas geändert hat. So anerkennt die Kantonsregierung, dass der Europäische Gerichtshof zwar für EU-Recht zuständig sei, dass man aber die Modalitäten klären müsse, gemäss denen der Gemischte Ausschuss oder ein Schiedsgericht die EuGH-Rechtsprechung berücksichtigen müssten. Auch zur Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie, über welche die Kantonsregierungen laut Dieth nun neu zu diskutieren bereit sind, äussern sich die Tessiner sehr skeptisch.
Man verstehe die KdK-Position als politisches Zeichen an die Adresse des Bundesrates, schreibt die Regierung des Südkantons. Auch die KdK selber legt sich nicht wirklich fest. So betont sie in ihrem Beschluss, dass die Bestandesaufnahme den Bund nicht davon entbinde, die Kantone über den Umfang und den Inhalt eines Verhandlungsmandats zu konsultieren. Kurz: Die vordergründige Einigkeit der Kantone scheint den Bundesrat ermuntert zu haben, sich europapolitisch zu bewegen. Wie solid die Unterstützung ist, ist eine andere Frage. NZZ, 17. Mai 2023, S. 8