Mehr Demokratie wagen

Bruno S. Frey, politischer Ökonom, und Oliver Zimmer, Historiker, teilen sich im Buch gemäss ihrer Ausbildung Rollen zu. Zimmer stellt eher historisch-normative Untersuchungen an und Frey schlägt Ideen für Reformen der Demokratie vor, die er auf theorie-ökonomischem Hintergrund diskutiert. Sie starten mit einem Aufruf von Willy Brand, der als frischgebackener Regierungschef die Mitglieder des Bundestages aufrief, in Deutschland künftig mehr Demokratie zuzulassen. Brandt argumentierte, dass die deutsche Demokratie nur durch erhöhte bürgerliche Teilnahme zu sichern sei. Eine Aufforderung, den Parlamentarismus durch direkte Demokratie zu ergänzen, ist bei Brand allerdings nicht herauszulesen. Es ging ihm wohl eher darum, von den Abgeordneten sonntagspredigtmässig mehr Gehör für die Anliegen der Bürgerinnen und Bürger einzufordern.

Mit etwas Goodwill kann man aus Brands Rede eine leise Kritik an dem erkennen, was im deutschen Sprachraum «repräsentative Demokratie» genannt wird und das gemäss Frey und Zimmer im englischen Sprachraum treffender als «repräsentatives Regieren» (representative government) bezeichnet werde. Auch diese Benennung ist allerdings beschönigend. Es ist notorisch bekannt, dass Parlamente die Bevölkerung keineswegs repräsentativ reflektieren. Dies wird von den Autoren durchaus erwähnt: «Denn das repräsentative System steht hier unter dem, wie wir meinen, berechtigten Verdacht, den Interessen und Präferenzen einer wohlhabenden, mit Bildungszertifikaten ausgestatteten Schicht besser zu entsprechen als jenen der Mehrheit, die diese Privilegien nicht geniesst». Konsequenterweise müsste man daraus den Schluss ziehen, dass die parlamentarische «Demokratie» nicht als «repräsentativ» zu bezeichnen ist. Es wäre wohl besser, von einem «rein parlamentarischen System» zu sprechen. Der Demokratieanspruch ist in diesem System, wie die Autoren zu Recht hervorheben, eher klein. In der Tat handelt es sich bei rein parlamentarischen Systemen eher um eine Art Aristokratie, deren Vertreter, vermittelt durch politische Parteien, alle vier oder fünf Jahre gewählt werden. Herrschen in den Parlamenten noch Fraktionszwänge, die durch die Mächtigen innerhalb der Parteien festgelegt werden, ist von Demokratie in der Tat nicht mehr viel übrig. Diese wenig demokratischen Tendenzen werden dadurch verstärkt, dass Listenplätze auf Wahlzetteln ebenfalls von den - intern nicht immer demokratisch organisierten - Parteien vergeben werden.

Wie verhielten sich die wichtigsten politischen Bewegungen zum rein parlamentarischen System? Bewegungen, die möglichst viel Demokratie wünschten, betrachten die Vertretung durch Abgeordnete oft als eine Voraussetzung grossräumiger Demokratie. Konservativ, restaurativ eingestellt Kräfte betrachten das System eher als Instrument, um sich die Demokratie vom Leib zu halten. In bevölkerungsreichen und grossflächigen Gemeinwesen ist mehr Beteiligung durch die Bürgerinnen und Bürger gemäss Autoren schwierig durchführbar. «Staaten von der Grösse Deutschlands, Frankreichs, Spaniens oder Italiens lassen sich von ihren Bedürfnissen und ihrer politischen Dynamik her nicht mit Rousseaus Genf, der antiken Polis Athens oder einer Innerschweizer Landsgemeinde vergleichen». Die Repräsentation des Wählerwillens durch Abgeordnete scheint in diesem Fall ein beinahe perfektes Instrument zu liefern, um das Ideal der demokratischen Selbstbestimmung in der Moderne zu verwirklichen. Die Autoren sind aber der Meinung, dass der Eindruck einer gelungenen Synthese von Demokratie und Repräsentation täuscht.

Man müsste allerdings auch die Vorteile des rein parlamentarischen Systems gegenüber anderen Formen der Aristokratie hervorheben. Das System ist immerhin nicht rechtlich-erblich und es herrscht eine gewisse Konkurrenz um Wählerstimmen, was dafür sorgt, dass den Meinungen und Interessen der Bürgerinnen und Bürger, die an Wahlen teilnehmen, mehr entsprochen werden muss als in rechtlich-erblichen Systemen. Zudem ist die Transparenz in rein parlamentarischen Systemen grösser als in anderen Formen der Aristokratie.

Die Autoren legen einiges Gewicht auf das, was sie «kollektives Bewusstsein» nennen. Damit ist das Zugehörigkeitsgefühl der Bürgerinnen und Bürger eines Territorialstaates oder anderer Gebietskörperschaften wie Gemeinden, Kantone, Regionen etc. gemeint. «Ohne Bekenntnis zu einem kollektiven Selbst keine partizipatorische Demokratie». Dieser Gedanke spielt für sie eine zentrale Rolle. Sie präzisieren: «Demokratisches Engagement gedeiht dort, wo sich Menschen bewusst und ausdrücklich zu einem Gemeinwesen bekennen. Nicht als Hurrapatrioten, sondern als kritische, mit Rechten und Pflichten ausgestatte Bürger, die – weil sie ein ihnen vertrautes Gemeinwesen schätzen – mitreden wollen». Das ist wohl kritisierbar. Demokratisches Engagement setzt sicher die Kenntnis seiner Rechte voraus. Diese Rechte muss man auch schätzen, sonst verteidigt man sie nicht und dann gehen sie verloren. Zudem sollten die Mitbürgerinnen und Mitbürger als gleichberechtige, entscheidungsfähige Teilnehmer anerkannt werden. Das alles ist ohne «Bekenntnis zu einem Gemeinwesen» möglich und genügt wohl für demokratisches Engagement. Zuviel kollektive Gefühle in der Politik sind ungesund.

Eindringlich wird von Zimmer die Tendenz beschrieben, Demokratie zu loben und die Volksouveränität anzuerkennen, um dann der Bevölkerung zu misstrauen, Forderungen nach verbindlicher Mitbestimmung (Initiative und Referendum) als Populismus zu diskreditieren und die wirkliche Macht Bildungs- und Wirtschafts-«Eliten» vorzubehalten. Dies geht schon auf die Anfänge des modernen Parlamentarismus zurück. Abbé Seyès, einer der Väter der französischen Revolution, wurde niemals müde, die arbeitende Bevölkerung als Souverän zu glorifizieren. Doch er zögert genau so wenig, die Ausführung des «nationalen» Willens einer neuen Aristokratie der Wissenden und Weisen anzuvertrauen.

Interessant ist auch die Analyse der traditionellen Einstellung des Liberalismus zur Demokratie. Anstelle der Ständeordnung des Ancien Regime mit auf Geburt und Abstammung basierenden Hierarchien sollte nicht die Souveränität des «Volkes» treten, sondern einzig und allein die Herrschaft einer Elite, die sich durch Besitz, Bildung und die daraus resultierende Begabung zur Vernunft auszeichnet. Ebenso sollten die regierenden und gesetzgebenden Repräsentanten durch eine Minderheit von besitzenden Männern gewählt werden. Guizot, ein Vorreiter und Vertreter des Zensus-Wahlsystems schrieb 1849 zur Demokratie: «Es handelt sich dabei um die revolutionäre und despotische Idee par excellence. Diese Idee gilt es auszurotten». Bis in die 1840er Jahre konnten in Frankreich denn auch nur 3% der Männer an den Wahlen teilnehmen. Ein früher Kritiker des als Demokratie getarnten paternalistischen Elitismus war Tocqueville, der 1856 schrieb: «Einige glauben, ein durch einen absoluten Herrscher regiertes Land sei eine Demokratie, weil dieser die formale Rechtsgleichheit wahrt oder sich des Elends der Unterschichten annimmt». Demokratie bedeute aber vielmehr «eine Regierung, in der das Volk einen mehr oder weniger bedeutenden Einfluss auf die Regierungsgeschäfte ausübt».

In der Schweiz sahen im 19. Jahrhundert führende Liberale in der demokratischen Bewegung eine Bedrohung ihrer Vorherrschaft. Manche werteten die Forderung nach demokratischer Teilnahme als absurde Anmassung einer ungebildeten Masse, deren zeitraubende Zivilisierung durch staatliche Bildungsinstitutionen noch bevorstand. Der liberale Bundesrat Welti wandet sich mit folgenden Worten gegen die Einführung des Referendums: «Ich habe das Gefühl, dass der Senn mit dem Code de Commerce und der Stallknecht mit dem Zivilprozess in der Hand, um sich für die Ausübung der Souveränitätsrechte vorzubereiten, eine Karikatur sind». Heute werden solche Vorbehalte nicht mehr so krude ausgedrückt, aber durchaus noch gepflegt, und sind in den Institutionen des reinen Parlamentarismus abgesichert. In der als «liberal-demokratischen Gesellschaftsordnung» bezeichneten Regierungsform spiegeln sich die Interessen einer Minderheit – einer Minderheit, «die ihr eigenes Verständnis von Fortschritt mit Vernunft und Wahrheit gleichsetzt. Unter den Instrumenten, mit denen die partizipatorische Demokratie heutzutage eingehegt wird, spielen supranationale Organisationen, globale Verträge und transnationale Gerichte die herausragend Rolle. Damit soll einer bestimmten Vision von Fortschritt die Bahn bereitet werden. Letztlich handelt sich dabei aber um einen Kreuzzug gegen die unvermeidbare Unvorhersehbarkeit und Nicht-Planbarkeit des Politischen.» (S. 58).

Demokratische Bewegungen weisen in ihrer Rhetorik oft einen Drall ins Universalistische auf. Dies kontrastiert mit der Tatsache, dass dem Ideal der demokratischen Inklusion die Realität der Exklusion gegenübersteht. Die Liberalen rechtfertigten diesen Ausschluss durch die überlegene Vernunft der Wissenden und Weisen. Bis zur Einführung des Frauenstimmrechtes wurde die Staatsbürgerschaft auf Männer eingeschränkt. Ein weiterer Ausschluss erfolgt nach dem Bürgerrecht. Eingewanderte ohne Bürgerrecht dürfen die demokratischen Rechte nicht (vollumfänglich) wahrnehmen.

Der Kampf für die politische Gleichberechtigung von Frauen auf Länderebene dauerte lange. Nur Neuseeland stellt die Frauen in der Frage der politischen Rechte den Männern noch vor 1900 gleich. Kurz darauf folgten einige skandinavische Länder, und am Ende des Ersten Weltkriegs kam es zu einer ersten grossen Welle, die vor allem von kriegsführenden Ländern ausgelöst wurde. Am Ende des Zweiten Weltkrieges folgten die grossen, katholisch dominierten europäischen Länder Frankreich und Italien. In der Mitte der 1960er Jahren wurden Frauen in den meisten der postkolonialen Staaten in Asien und Afrika den Männern politisch gleichgestellt. Als europäische Schlusslichter fungierten in dieser Frage die Schweiz (1971) und Liechtenstein (1984). Oliver Zimmer stellt die folgende Hypothese über die zeitliche Abfolge der Ausweitung der demokratischen Rechte auf die Frauen auf: Wo Männer das allgemeine Wahlrecht früh erlangten, konnte sich ein Patriarchat als politisch privilegierte Statusgruppe ausbilden. Dieser Effekt war umso stärker, je umfassender die demokratische Teilnahme war – also in der Schweiz und Liechtenstein mit ihren direktdemokratischen Mitteln. Je später das allgemeine Wahlrecht kam, desto weniger konnte sich diese politisch privilegierte Statusgruppe bilden und desto schneller wurde dann die politischen Rechte auf die Frauen ausgeweitet.

Die folgenden Darlegungen zu Nation, Nationalismus, Nationalstaat und demokratischen Bewegungen leiden an fehlenden klaren Definitionen von «Nation» und «Nationalismus». Offensichtlich bedeutete «Nation» z.B. in Frankreich nicht dasselbe wie in Ländern, wo der Begriff völkisch aufgeladen wurde. Es ist klar, dass Demokratie, wie wir sie kennen, an Territorialstaaten gebunden ist – und nur in solchen Staaten lässt sich eine möglichst direkte Demokratie organisieren, auch oder gerade wenn man grenzüberschreitende Zusammenarbeit begünstigen will. Die Verteidigung der Souveränität der stimmberechtigten Bevölkerung eines Territorialstaates hat jedoch nichts mit Nationalbewusstsein oder Nationalismus zu tun. Hier fliesst bei Oliver Zimmer wieder seine Meinung ein, dass Demokratie in einem Territorialstaat nicht ohne «Zugehörigkeitsgefühl» zu haben ist – und ein solches Zugehörigkeitsgefühl, in welcher Abgrenzung auch immer definiert, liegt dann in der Tat nahe bei nationalistischem Gedankengut.

Treffend dann – bis auf die Verwendung des Wortes «Nationalstaat» – seine Darlegung zu den Brexit-Kritikern, welche den traditionellen Territorialstaat als vormodern betrachten: «Die jüngste Inkarnation dieser angeblichen Vormoderne bieten allerdings nicht in ihre Volkstänze vernarrte Bretonen oder patriotische Israelis, sondern die Söhne und Töchter des ehemaligen Kolonialreichs Grossbritannien. Der Brexit hat in Europa derart viel Staub aufgewirbelt, weil nun ein international immer noch einflussreiches Land der Kritik am Nationalstaat eine Absage erteilte. Damit verbunden war ein positives Bekenntnis zur demokratischen Selbstbestimmung.

Der Brexit war das bisher deutlichste Signal, dass sich die Europäische Union, zumindest in ihrer gegenwärtigen Ausprägung, mit demokratischer Mitbestimmung schlecht verträgt. Von ihren Institutionen und ihrer politischen Ethik her handelt es sich bei der Union um eine Epistokratie (Herrschaft durch «Eliten», die sich als wissend betrachten). Um einen gut gemeinten Versuch, die menschlichen Beziehungen in Europa- unter dem Banner von Vernunft und zivilisatorischem Fortschritt - Schritt für Schritt zu depolitisieren.

Woran man das erkennt? An ihrer technokratischen Kultur und an ihrer Bürokratie. An der Bereitschaft, demokratische Referenden in den Mitgliedsländern zu verhindern und – wo sie trotzdem stattfinden und das Resultat nicht befriedigt – zu ignorieren. Von Ralf Dahrendorf stammt die Bemerkung, dass, würde sich die EU heute um Aufnahme in die Europäische Union bewerben, ihr Gesuch an den demokratischen Auflagen scheitern müsste, die sie nach dem Fall des Eisernen Vorhangs an Neumitglieder stellte. Scheitern müsste es nicht nur wegen der Impotenz des EU-Parlaments, sondern wegen der bereits angesprochenen mangelnden Gewaltenteilung. Ein supranationales Gebilde, dessen oberstes Gericht die Rechtssetzung demokratisch legitimierter Parlamente bei Bedarf ausser Kraft setzen darf, liegt näher beim aufgeklärten Absolutismus als bei der modernen Demokratie.» (S. 69).

Im zweiten Teil des Büchleins mit dem Untertitel «Die Demokratie der Zukunft» werden von Bruno S. Frey verschiedene Vorschläge unterbreitet, wie man die Demokratie weiterentwickeln respektive vertiefen könnte. Erneut wir die Idee der FOCJ entwickelt: dezentrale Strukturen, die problemorientiert über die Grenzen bestehender Gebietskörperschaften Zusammenarbeit ermöglichen. Ein weiterer Vorschlag betrifft den Umstand, dass durch einfache Mehrheitsentscheide die Bedürfnisse starker Minderheiten (z.B. 49.99%) nach der Abstimmung vernachlässigt werden können. Er schlägt eine «Flexible Entscheidungsregel» vor. Diese kann angewendet werden, wenn es nicht um ein Ja oder Nein geht, sondern um ein mehr oder weniger. Er schlägt dann vor, dass das Mehr oder das Weniger nach Stimmenanteilen zu realisieren wäre. Wenn z.B. 35% für Stimmrechtalter 16 sind und 65% dagegen, könnte man gemäss Frey den 16- bis 18-Jährigen ein Stimmrecht mit einem Gewicht von 35% gewährt werden. Das Beispiel zeigt, wie schwierig eine allgemeine Formulierung des Vorschlags wäre. Wieso nicht das Stimmrechts-Alter um 0.35*2 Jahre vermindern?

Ein weiterer Vorschlag betrifft die Wahl von Gremien nach Zufallsprinzip. Damit werde garantiert, dass alle Schichten in den Gremien repräsentiert sind. Er weist dann selbst auf ein paar Probleme dieses Verfahrens hin: es werden eventuell Personen gewählt, die sich überhaupt nicht für Politik interessieren, nicht für die Aufgabe geeignet sind und sich auch nicht entsprechend verändern wollen. Entsprechend plädiert er für ein Vorauswahl, wobei sich das Problem stellt, wer diese wie zu treffen hat. Da geloste Personen vermutlich nicht nochmals ausgelost werden, sind sie niemandem verantwortlich: sie müssen ihre Entscheidungen nicht rechtfertigen. Die Lösungsversuche, die er im Buch für diese und weitere Probleme vorschlägt, vermögen kaum zu überzeugen.

Bruno S. Frey, Oliver Zimmer, Mehr Demokratie wagen: Für eine Teilhabe aller, Berlin: Aufbau Verlage.