Ulrich Haltern, Professor für Öffentliches Recht, Europarecht und Rechtsphilosophie an der Ludwig-Maximilians-Universität München liefert mit dem Buch eine Analyse der verwobenen Strukturen der EU und ihrer Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten betrachten sich einerseits als die Herren der Verträge und damit der EU, andererseits geht EU-Recht dem Recht der Mitgliedstaaten vor. Wo dabei genau die Grenzen des EU-Rechts liegen, ist nicht klar umrissen und entsprechend oft umstritten. Zudem analysiert er, wie sich in diesen verwobenen Strukturen Entscheidungen anbahnen und wie sich durch Entscheidungen das strukturelle Geflecht zwischen der EU und den Mitgliedstaaten verändert. Die Ambivalenzen und die Spannungen, die daraus folgen, sind auf absehbare Zeit nicht auflösbar, da die Staaten einerseits nicht auf ihre Restsouveränität verzichten wollen, andererseits die EU wenigstens den Polit-«Eliten» der Mitgliedstaaten und gewissen Wirtschaftskreisen unmittelbare Vorteile bringt.
Wenn Haltern die Beziehungen zwischen der EU und den Mitgliedstaaten allgemein analysiert, ist sein Text oft schwer verständlich. Er verwendet Metaphern, die nicht wirklich einleuchten. Dort wo er aber konkrete Beispiele analysiert, ist sein Text sehr instruktiv. Er zeigt im Grunde genommen, dass sich die EU gewissermassen in einer Sackgasse befindet. Kompetenzen wandern weiterhin zur EU hin und gelangen nie in die Mitgliedstaaten zurück, auch wenn feierlich das Subsidiaritätsprinzip bemüht wird. Andererseits kann sich die EU auch nicht in einen Bundesstaat entwickeln und wird entsprechend immer wieder von einzelnen Staaten blockiert (s. z.B. Massnahmen gegen den Krieg Russlands gegen die Ukraine). In diesem Spannungsfeld zwischen Union und Mitgliedstaaten gibt es keine systematischen oder prinzipienorientierten Ideallösungen. Die Union übersteht keine ihrer Krisen, weil es diesen oder jenen grossen Plan zur inneren Ordnung gibt, sondern weil sich für die beteiligten Akteure aus der konkreten Abwägung der Problemlage politische und ökonomische Anreize in Richtung «Europäisierung» ergeben.
Ausführlich widmet sich Haltern der Rolle des EU-Gerichtshofes und der Gerichte der Mitgliedstaaten. Der EU-Gerichtshof spielte bei der Zentralisierung von Entscheidungen und Kompetenzen eine wesentliche Rolle, wobei Kompetenzausweitungen des EU-Gerichtshofes faktisch durch die Mitgliedstaaten fröhlich oder zähneknirschend gebilligt wurden. Ein erster, wesentlicher Schritt war die in den Verträgen nicht ausdrücklich gegebene Anreicherung des EG-Rechtes mit der unmittelbaren Anwendbarkeit und dem Vorrang des EG-Rechtes in den frühen 1960er Jahren. Den Mitgliedstaaten war damals diese nicht vorgesehene Ausweitung der Rechtsdurchsetzung einerseits nicht besonders wichtig, da sie über das Veto die Kontrolle über die Inhalte der durchzusetzenden Normen besassen. Sie war andererseits auch willkommen, da dadurch die unter den Bedingungen der Einstimmigkeit schwer errungenen Kompromisse stabil gehalten wurden. Gegendruck fehlte auch in den Folgejahrzehnten.
Die Gerichte der Mitgliedstaaten haben bei der Zentralisierung mitgewirkt und selten versucht, ihr Grenzen zu setzten. Eine wichtige Rolle spielte und spielt in diesem Zusammenhang das Vorabentscheidungsverfahren. Die Gerichte unterschiedlicher Hierarchiestufen können dem EU-Gerichtshof EU-rechtliche Fragen zur Auslegung vorlegen, die dieser dann im Urteilsweg beantwortet. Auf der Basis dieses EU-Gerichtshof-Urteils entscheiden dann die Gerichte der Mitgliedstaaten den Fall. Die Gerichte der Mitgliedstaaten können dabei von Bürgerinnen und Bürgern der Mitgliedstaaten mittels Klagen direkt erreicht werden. Es sind dabei die Gerichte der Mitgliedstaaten, die entscheiden, ob sie das Vorabentscheidungsverfahren bemühen und sie sind damit auch verantwortlich dafür, bei Inanspruchnahme faktisch die Kompetenz des EU-Gerichtshofes zu stärken und eventuell zu erweitern.
Die untergeordneten Gerichte der Mitgliedstaaten können direkt an den EU-Gerichtshof gelangen und damit die letzte Stufe – die Verfassungsgerichte der Mitgliedstaaten – umgehen. Die unterinstanzlichen Gerichte sind in der Regel treue Partner des EU-Gerichtshofes. Sie können, müssen aber nicht, vorlegen. Zudem können sie eigenständig staatliche Normen unangewendet lassen, die sie für EU-rechtswidrig halten, und können dogmatische Details oder ganze Rechtssprechungslinien auch gegen den Willen von höher-instanzlichen Gerichten ändern, wenn sie den EU-Gerichtshof auf ihrer Seite haben. Der EU-Gerichtshofs benötigt andererseits die aktive Mitwirkung dieser Gerichte, um möglichst umfassend involviert zu werden. In der Folge legen die Untergerichte trotz fehlender Vorlagepflicht eifrig vor; der EU-Gerichtshof schützt dieses Vorlagerecht zuverlässig, indem willig auf die Vorlage reagiert wird. Dagegen empfinden die Höchst- und vor allem Verfassungsgerichte der Mitgliedstaaten die Interventionen des EU-Gerichtshofes häufig als machtverringernde Einmischung. In der Folge legen diese Gerichte unterrepräsentativ vor und der EU-Gerichtshof arbeitet auf dieser Ebene stärker mit Druck als mit Werbung.
Die EU-Integration wird zwar nicht nur rechtlich vorangetrieben, der rechtliche Aspekt weist aber auf einen Trend hin, der Demokratie zuwiderläuft. Eigentlich politische Entscheidungen werden zu rechtlichen Fragen und damit der Politik entzogen. Dies wird verstärkt durch den Umstand, dass durch die EU-Zentralisierung von Kompetenzen die entsprechenden Entscheidungen den Parlamenten der Mitgliedstaaten entzogen werden. In diesem Umfeld haben Wahlen in den Mitgliedstaaten keinen Einfluss auf EU-Recht mehr. Während im traditionellen parlamentarischen Rechtsstaat Gerichte durch den Erlass neuer Gesetze parlamentarisch und damit indirekt demokratisch gelenkt werden konnten, ist dies auf der EU-Ebene nicht mehr der Fall. Die Verträge sind festgezurrt, können nur durch Einstimmigkeit verändert werden und damit kann man allfälligen Kompetenzüberschreitungen von EU-Gremien, die gerichtlich abgesegnet werden, nichts mehr entgegensetzen.
Haltern weist in diesem Zusammenhang wiederholt auf die mangelnde demokratische Legitimation der EU-Ebene hin. Wegen dieses Mangels ist diese auf eine Legitimation durch Output angewiesen, gemäss Haltern vermutlich eine Schönwetterlegitimation. Bröckelt der Output in Krisenlagen und bei Blockierungen durch Mitgliedstaaten, leidet auch die Legitimation. Durch das Absaugen von Kompetenzen verlieren aber auch die Parlamente der Mitgliedstaaten an Legitimation und Autorität, da sie vor allem im ökonomischen Bereich nicht mehr viel zu entscheiden haben. Angesichts der Legitimationsprobleme versuchte man auf das politische Symbolik-Arsenal der traditionellen Staaten zurückzugreifen: Hymne, Flagge, Europatag, Leitspruch, Jean Monnet-Lehrstühle, Europäische Jahre des Kinos, Münzprägung und Reisepässe, Kulturhauptstädte, etc. Die Mitgliedstaaten haben dies nicht nur zugelassen, sondern auch unterstützt, dass die EU diese Ebene betritt.
Der gescheiterte Versuch, einen Verfassungsvertrag für die EU abzuschliessen, der letztlich wohl am Wort «Verfassung» scheiterte, weist auf die Widerstände hin, die EU zum föderalen Territorialstaat mit Kompetenzkompetenz (die Kompetenz, Kompetenzen sich selbst oder Teilgebietskörperschaften zuzuschanzen) zu entwickeln. Der Versuch, sich auch bezüglich des Begriffes «Verfassung» auf dasselbe symbolische Terrain wie die bisherigen Territorialstaaten zu begeben, setzte durch das Scheitern ein Fragezeichen hinter den Anspruch, eben diese «Nationalstaaten» zu transzendieren. Er stellte sich als unbeholfen und künstlich statt echt heraus und hat selbst in manchen EU-freundlichen Milieus eher befremdet als begeistert. Nirgends wird gemäss Haltern der Unterschied zwischen den dichten Rechts- und Verfassungsvorstellungen in den Mitgliedstaaten und den dünnen Verfassungsvorstellungen auf der EU-Ebene deutlicher als durch die gesellschaftliche Zurückweisung einer EU-Verfassung.
Die Zwiespältigkeit des Verhältnisses von EU und Mitgliedstaaten zeigt sich auch in Halterns Fazit. Solange sich die Menschen der Mitgliedstaaten in erster Linie mit ihrem Land identifizieren, d.h. sich als Einwohner des entsprechen Landes sehen, und nur in diesem Rahmen wirkliche, wenn auch durch die EU eingeschränkte demokratische Mitwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten haben und sehen, bleibt die EU-Integration zu einem guten Teil ein durch die Mitgliedstaaten vermitteltes Projekt. Gemäss Haltern gibt es nicht viele Hinweise darauf, dass sich das in absehbarer Zeit grundlegend verändern wird. Die Zeichen deuten vielmehr in die Gegenrichtung. Das kann sich aber gemäss Haltern auch ändern. Gefahren drohen dem Integrationsprozess etwa dadurch, dass Regierungen den Rat lahmlegen. Gerichte können die Handlungen von Unionsinstitutionen, etwa von EZB und EU-Gerichtshof für kompetenzüberschreitend deklarieren. Parlament können Richtlinien nicht richtig oder verwässernd umsetzen. Die Mitgliedstaaten verlassen den Unionsraum und flüchten sich ins Völkerrecht, um dort Lösungen für Probleme zu finden, die innerhalb des Unionsrahmens nicht lösbar sind – oder es wird die ultimative Lösung gewählt: der Exit. Bislang konnte der Druck Richtung Desintegration immer aufgefangen werden. Das muss in Zukunft nicht so bleiben. Strengere Zentralisierung, Hierarchisierung und Verrechtlichungen verengen die Entscheidungsmöglichkeiten bei Problemen: «Das ist ein Hochrisikospiel: Es kann dazu führen, dass sich die Akteure fügen und leiten lassen, aber es kann auch dazu führen, dass der Rechtsbefehl ins Leere geht und das System noch stärker beschädigt als die Exit-Drohungen.» Haltern sieht bezüglich der Integration aber auch Möglichkeiten.
Das Verhältnis zur Demokratie bleibt bei Haltern so ambivalent wie es in der EU ist. Das «Demokratiedefizit» der EU betrachtet er vor allem als Legitimationsproblem der EU und nicht als Einschränkung grundlegender Menschenrechte der Individuen in den Mitgliedstaaten.
Ulrich Haltern (2025), Verschlungene Staaten: Die paradoxe Mechanik der europäischen Integration, München: C.H.Beck