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Der Europäische Haftbefehl und das Versagen des Deutschen BundestagesDer Europäische Haftbefehl erleichtert die Auslieferung von Verdächtigen in rechtsstaatlich bedenklicher Art und Weise. Bei der Umsetzung in nationales Recht hat der Deutsche Bundestag seine Spielräume nicht genutzt. Das Bundesverfassungsgericht hat jetzt ein Stopp-Signal gesetzt.
Michael Efler, Mehr Demokratie, Berlin
1. Schutz vor Auslieferung vs. Terrorismusbekämpfung
Die Auslieferung eigener Staatsbürger an das Ausland ist in fast allen Staaten der Welt entweder gänzlich untersagt oder lediglich unter sehr starken Einschränkungen möglich. Der Grundgedanke ist, dass kein Staatsbürger aus seiner gewohnten freiheitlich-demokratischen Grundordnung (so es eine solche in dem entsprechenden Staat gibt) ausgeschlossen werden kann. Die Bürger haben grundsätzlich ein Vertrauen in die eigene Rechtsordnung. Dies bedeutet natürlich nicht, dass Staatsbürger nicht für ihr Verhalten im Ausland zur Rechenschaft gezogen werden können. Im Gegenteil: Es gibt zumindest im deutschen Recht keine Strafbarkeitslücke, weil im Ausland straffällig gewordene Deutsche in Deutschland verfolgt werden können.
Mit den Terroranschlägen in den USA vom 11.9.2001 sind so manche Grundsätze ins Wanken geraten. In vielen Ländern der Welt sind Anti-Terrorgesetze beschlossen worden, die u.a. verstärkte Überwachungsmaßnahmen, erleicherte Festnahmen, Ausdehnung von Untersuchungshaftzeiträumen und höhere Strafmaße vorsehen. Auch die Europäische Union hat sich in „Solidarität“ mit den USA geübt und ein Paket zur Terrorismusbekämpfung vorgelegt. Neben diesem Paket, das u.a. das Einfrieren von Bankguthaben ermöglichte, wurde auch ein Vorschlag für die Schaffung eines Europäischen Haftbefehles vorgelegt. Beide Vorschläge wurden von der EU-Kommission lediglich acht Tage nach den Terroranschlägen in den USA vorgelegt (!). Der eigentliche Hintergrund des des Europäischen Haftbefehles ist aber nicht die Bekämpfung von Al Quaida, sondern die erleichterte Auslieferung von ETA-Terroristen von Frankreich nach Spanien.
2. Der Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl
Der Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl wurde bereits im Juni 2002 vom EU-Ministerrat gefasst. Die Zustimmung des Europäischen Parlamentes war nicht erforderlich. Mittlerweile ist er von 24 der 25 EU-Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt worden.
Ein europäischer Haftbefehl bedeutet eine deutliche Beschleunigung und Erleichterung der Auslieferung von potenziellen Straftätern innerhalb der Europäischen Union. Er kann sich auf alle potenziellen Straftaten beziehen, die in dem Staat, der den Haftbefehl ausstellt (Ausstellungsstaat) mit mindestens 12 Monaten Freiheitsentzug versehen sind. Für den Fall, dass eine potenzielle Straftat mit mindestens 3 Jahren Haft vorliegt und einem Katalog von 32 Straftaten zugeordnet werden kann, muss der Haftbefehl vollstreckt werden, d.h. die verdächtige Person ist festzunehmen und auszuliefern. Dabei spielt keine Rolle, ob die Handlung im Land des vollstreckenden Staates (Vollstreckungsstaat) als Straftat angesehen wird. Ein Verdächtiger könnte sich nur wegen formeller Verstöße gegen eine Auslieferung wehren.
Wichtig ist allerdings, dass der Rahmenbeschluss den Mitgliedsstaaten bestimmte Spielräume bei der Umsetzung lässt. Dies hängt mit der besonderen Struktur der sog. dritten Säule in der EU zusammen, euphemistisch „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ genannt. In diesem Bereich gibt es bislang kaum vergemeinschaftete Politikbereiche, wo Mehrheitsentscheidungen getroffen werden und Rechstakte unmittelbar für die Mitliedsstaaten verbindlich sind. Die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls kann u.a. dann verweigert werden, wenn dieser sich auf Straftaten erstreckt, die ganz oder zum Teil im Hoheitsgebiet des Vollstreckungsstaates begangen worden sind (dies wird als „maßgeblicher Inlandsbezug“ bezeichnet). Das Gleiche gilt unter bestimmten Voraussetzungen für Straftaten außerhalb des Hoheitsgebietes des Ausstellungsstaates.
Der allgemeine Rechtsgrundsatz Ne bis in idem (nicht zweimal wegen derselben Tat) kann bei dem Verfahren umgangen werden. Wer in einem Drittstaat (also einem Staat außerhalb der EU) bestraft worden ist, kann wegen derselben Handlung an einen EU-Mitgliedsstaat ausgeliefert und erneut bestraft werden. Außerdem ist die Schutzpflicht eines Staates für seine eigenen Staatsbürger betroffen: „Denn mit dem Europäischen Haftbefehl gelten nun in Deutschland ausländische Rechtsnormen, an deren Entstehung deutsche Volksvertreter nicht mitwirken konnten“.
3. Die Umsetzung in Deutschland
Lange Zeit legte das deutsche Grundgesetz einen absoluten Schutz vor Auslieferung seiner Staatsbürger fest: „Kein Deutscher darf an das Ausland ausgeliefert werden.“ (Art. 16 (2) GG). Im Vorgriff auf internationale und europäische Entwicklungen ist dieser Artikel dann Ende 2000 mit einem Gesetzesvorbehalt für Auslieferungen an Mitgliedsstaaten der EU oder an einen internationalen Gerichtshof versehen worden.
Im Juli 2004 hat der Deutsche Bundestag dann mit sehr großer Mehrheit ein Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl beschlossen. Der Bundestag hat dabei nicht von den Umsetzungsspielräumen des Rahmenbeschlusses Gebrauch gemacht. Er hat weder eine Sonderregelung für Handlungen mit maßgeblichem Inlandsbezug noch für Handlungen, die außerhalb des Hoheitsgebietes des Austellungsstaates getätigt wurden, getroffen.
Ein Beispiel soll die Problematik verdeutlichen: Aufgrund der gesetzlichen Umsetzung des Europäischen Haftbefehls in Deutschland muss ein deutscher Staatsbürger – wenn die beschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind - an Italien ausgeliefert werden, selbst wenn diese Handlung in Deutschland nicht strafbar ist. Die Auslieferung muss erfolgen, wenn die Handlung in Deutschland erfolgt ist und keinerlei Bezug zu Italien hat.
Bis September 2004 sind europaweit 2.603 Haftbefehle ausgestellt, daraufhin 653 Menschen festgenommen und 104 ausgeliefert worden. Bisher wurden 19 Bundesbürger ausgeliefert, wobei es sich keineswegs immer um Kapitalverbrechen handelte. In einem Fall wurde ein Mann wegen Verletzung der Unterhaltspflicht nach Litauen ausgeliefert.
4. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes
Anhand eines konkreten Auslieferungsfalles hat das Bundesverfassungsgericht am 18.7.05 über die Vereinbarkeit des deutschen Umsetzungsgestzes mit dem Grundgesetz entschieden. Schon im Vorfeld hat dieses Verfahren eine große publizistische Beachtung erfahren. Bei der mündlichen Verhandlung stellte sich heraus, dass die parlamentarische Umsetzung des Rahmenbeschlusses in Deutschland unter großem Zeitdruck und unter Verkennung der Rechtslage erfolgte. Es wurde offensichtlich, dass die gewählten deutschen Volksvertreter nicht darüber infomiert waren, dass EU-Rahmenbeschlüsse in der Innen- und Rechtspolitik den nationalen Parlamenten einen relativ großen Umsetzungsspielraum lassen.
Das Bundesverfassungsgericht hat das Umsetzungsgesetz schließlich für grundgesetzwidrig und nichtig erklärt. Es sah vor allem Verstöße gegen Art. 16 (2) und 19 (4) GG – das Rechtsschutzprinzip. Im Kern hat das Gericht die unverhältnismäßige Umsetzung des Rahmenbeschlusses und den Verzicht auf die angesprochenen Sonderregelungen bemängelt. Auch die für den Verdächtigen mangelnde Anfechtbarkeit einer Auslieferungsentscheidung wurde zurückgewiesen. Die Grundphilosophie des Urteiles lässt sich gut durch folgendes Zitat darlegen:
„Für den Verfolgten bedeutet die Überstellung in eine andere, auch in eine durch die europäische Integration näher gerückte, mitgliedstaatliche Rechtsordnung nicht nur eine verfahrensrechtliche Schlechterstellung, die in Sprachhindernissen, kulturellen Unterschieden sowie andersartigem Prozessrecht und Verteidigungsmöglichkeiten liegen kann. Sie bindet ihn auch im Ergebnis an ein materielles Strafrecht, das er demokratisch mitzugestalten nicht in der Lage war, das er - anders als das deutsche Strafrecht - nicht kennen muss und das ihm in vielen Fällen wegen mangelnder Vertrautheit der jeweiligen nationalen öffentlichen Kontexte auch keine hinreichend sichere Parallelwertung in der Laiensphäre erlaubt.“
Die Entscheidung erging gegen eine Gegenstimme. Es gab zwei weitere Minderheitenvoten. Einem Richter ging die Entscheidung nicht weit genug, er sah auch die erleichterte Auslieferung deutscher Staatsbürger bei maßgeblichen Auslandsbezug als verfassungswidrig an. Eine Richterin wiederum konnte weite Teile der Begründung nicht mittragen.
Zu beachten ist, dass dieses Urteil nicht ohne Weiteres auf andere EU-Mitgliedsstaaten zu übertragen ist. In Deutschland hat die Auslieferung eigener Staatsbürger einen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz. Das ist nicht überall der Fall. Wo diese Vorgaben fehlen und die nationalen Parlamente wie in Deutschland ihre Spielräume nicht nutzen (wollen), wird eine Auslieferung auch der eigenen Staatsbürger jetzt einfacher möglich sein.
Wie geht es jetzt weiter? Der Bundestag muss jetzt ein neues grundgesetzkonformes Gesetz erlassen. Bis dahin dürfen keine deutschen Staatsbürger aufgrund des Europäischen Haftbefehles ausgeliefert werden. Es bleibt zu hoffen, dass der Bundestag nun seine Spielräume besser nutzt…
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