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Das Ende der Salami-TaktikMdB Peter Gauweiler, die Linke im Bundestag, der Vorsitzende der ÖDP (Ökologisch-Demokratische Partei) Klaus Buchner sowie eine Gruppe um den ehemaligen MdEP von Stauffenberg haben Verfassungsbeschwerde bzw. Organklage gegen den Vertrag von Lissabon und die sog. Begleitgesetze erhoben, mit denen vor allem die Rechte von Bundestag und Bundesrat in Bezug auf EU-Angelegenheiten gestärkt werden sollten. Das Bundesverfassungsgericht hat den Vertrag von Lissabon zwar für grundgesetzkonform erklärt - allerdings ein Begleitgesetz für verfassungswidrig. Vor einer Neufassung darf Deutschland den Lissabon-Vertrag nicht ratifizieren. Die Urteilsbegründung ist eine schallende Ohrfeige für alle Befürworter einer europäischen Integration, die an den Bürgern und den Parlamenten vorbei erfolgen soll.
von Michael Efler
Das Urteil
Das Urteil enthält fünf Kernaussagen: Erstens ist ein europäischer Bundesstaat innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes nicht möglich, zweitens muss den Mitgliedsstaaten ein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung verbleiben, drittens kommt Bundestag und Bundesrat eine besondere Integrationsverantwortung zu, viertens räumt sich das Gericht selbst wichtige Kontrollrechte ein und fünftens äußert es sich zur Frage der Demokratie auf EU-Ebene.
(1) Kein europäischer Bundesstaat
Art. 38 (Wahlrecht) begründet einen Anspruch auf demokratische Selbstbestimmung und zählt damit zum änderungsfesten Kern des Grundgesetzes. Eine Entleerung der Befugnisse des Bundestages wäre damit nicht vereinbar. Das Grundgesetz garantiert die souveräne Staatlichkeit Deutschlands. Deutschland darf zwar Hoheitsrechte auf die EU (oder andere internationale Organisationen) übertragen, innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes darf aber das Selbstbestimmungsrecht des Volkes in Gestalt der völkerrechtlichen Souveränität Deutschlands nicht durch einen Eintritt in einen (europäischen) Bundesstaat aufgegeben werden. Auch eine „Blankettermächtigung“ zur Ausübung öffentlicher Gewalt darf nicht erteilt werden. Die Einbindung Deutschlands in einen europäischen Bundesstaat ist allein dem unmittelbar erklärten Willen des Deutschen Volkes – des Verfassungsgebers – vorbehalten.
(2) Ausreichender Raum zur politischen Gestaltung in den Mitgliedsstaaten
Die Mitgliedsstaaten dürfen ihre Fähigkeit zu selbstverantwortlicher politischer und sozialer Gestaltung der Lebensverhältnisse nicht verlieren. Das ist dann der Fall, wenn der Deutsche Bundestag eigene Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischem Gewicht behält. Dies gilt insbesondere für Grundrechte, persönliche und sozialen Sicherheit sowie für politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind. Erstmals hat das Gericht auch Politikfelder konkretisiert, bei denen dies gilt und wo es sich in besonderem Maße anbietet, die Grenzlinie für die Übertragung von Hoheitsrechten dort zu ziehen, wo die Koordinierung grenzüberschreitender Sachverhalte sachlich notwendig ist. Dazu zählen u.a. die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme, das Strafrecht, die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen sowie die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse. Allerdings ist es wichtig, zu betonen, dass das Gericht in allen der angesprochenen Bereiche Hoheitsrechtsübertragungen nicht grundsätzlich ausschließt.
(3) Die Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat
Wenn das Vertragsrecht so ausgestaltet wird, dass Vertragsänderungen ohne Ratifikation ermöglicht werden, obliegt Bundestag und Bundesrat eine besondere Integrationsverantwortung. Der Gesetzgeber muss im Rahmen der Begleitgesetze dafür Sorge tragen, dass sich diese Integrationsverantwortung entfalten kann. Konkret bedeutet dies, dass eine ganze Reihe von Entscheidungen der Zustimmung von Bundestag und Bundesrat bedarf, teilweise sogar mit grundgesetzändernder Mehrheit. Dies gilt z.B. bei der Zustimmung Deutschlands zu einer vereinfachten Vertragsänderung, bei der Anwendung der sog. Brückenklauseln (Übergang von Einstimmigkeit zu Mehrheitsentscheidungen bzw. vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren), der Flexibilitätsklausel oder bei der Ausdehnung bestimmter EU-Kompetenzen (z.B. im Straf- und Familienrecht). Das Gericht stellt außerdem klar, dass ohne parlamentarische Zustimmung ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte unter dem Grundgesetz grundsätzlich nicht zulässig ist.
(4) Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht
Hierbei bestätigt das Gericht seine eigene Rechtsprechung aus dem Maastricht-Urteil, wonach sog. ausbrechende Rechtsakte vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden können. Hierbei wird geprüft, ob Rechtsakte der europäischen Organe und Einrichtungen sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten. Darüber hinaus wird eine Identitätskontrolle geschaffen, mit der geprüft wird, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes gewahrt ist.
(5) Kriterien für die Demokratisierung der EU
Einige Beschwerden rügten auch die ihrer Ansicht nach mangelhaften demokratischen Standards der EU selbst. Dazu gibt es nur relativ knappe Ausführungen im Urteil. Demnach unterliege die europäische Ordnung nicht schematisch den innerstaatlich geltenden Anforderungen und dürfe deshalb nicht umstandslos an den konkreten Ausprägungen des Demokratieprinzips in einem Mitgliedsstaat gemessen werden. Außerdem äußere sich das Grundgesetz nicht zur konkreten Gestaltung der EU. Erst wenn die Schwelle zum Bundesstaat überschritten wird, muss dieser auch staatlichen Demokratiekonzeptionen entsprechen.
Die Tatsache, dass es bei den Wahlen zum Europäischen Parlament zu Verletzungen des Gleichheitsprinzips kommt, weil die Stimmen von Bürgern kleinerer Mitgliedsstaaten ein höheres Gewicht haben als die aus größeren Mitgliedsstaaten, hält das Gericht für noch tragbar, da die Kommission nicht die Funktion einer vollständig dem Parlament verantwortlichen Regierung innehat. Die Bildung einer europäischen Regierung wäre bei Festhalten an dem bestehenden Wahlrecht zum Europäischen Parlament folgerichtig grundsätzlichen Einwänden ausgesetzt.
Das Gericht äußert sich an mehreren Stellen mehr oder weniger deutlich zum Thema direkte Demokratie. So könne der unmittelbare Volkswille sowohl durch Wahl von Parlamenten oder Präsidenten „als auch durch die Mehrheitsentscheidung bei Volksabstimmungen in Sachfragen“ artikuliert werden. Die deutlichste Formulierung findet sich in Ziffer 270: „In einer Demokratie muss das Volk Regierung und Gesetzgebung in freier und gleicher Wahl bestimmen können. Dieser Kernbestand kann ergänzt sein durch plebiszitäre Abstimmungen in Sachfragen, die auch in Deutschland durch Änderung des Grundgesetzes ermöglicht werden könnten.“ Dadurch ist klargestellt bzw. ein deutlicher Hinweis darauf gegeben worden, dass die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig ist. Im Umkehrschluss bedeutet dies aber auch, dass eine einfachgesetzliche Einführung der direkten Demokratie auf Bundesebene wahrscheinlich verfassungswidrig wäre.
Interpretation und Bewertung
Das Urteil hat eine glasklare Aussage: Eine weitere Salamitaktik auf dem Weg zu einem europäischen Bundesstaat ist auf der Basis des Grundgesetzes nicht möglich. Der schleichenden Kompetenzverlagerung ohne vertragliche Grundlage soll ein Riegel vorgeschoben werden. Das ist ein herber Rückschlag für alle Befürworter eines europäischen Bundesstaates, die dieses Ziel mit einem elitären top-down-Ansatz über die Köpfe der Bürger hinweg durchsetzen wollen. Es passt ins Bild, dass das Urteil von Politikern wie NRW-Ministerpräsident Jürgen Rüttgers oder Ex-Außenminister Joschka Fischer scharf kritisiert worden ist. Diese hatten dem Gericht u.a. vorgeworfen, im nationalstaatlichen Denken zu verharren.
Dabei wird übersehen, dass Karlsruhe keineswegs die grundsätzliche Idee der Vereinigten Staaten von Europa beerdigt hat. Es macht aber klar, dass dies in Deutschland nur durch eine neue Verfassung, die nur durch den Verfassungsgeber und nicht durch die konstituierte Gewalt beschlossen werden müsste, realisiert werden könnte. Zwar nimmt das Gericht das Wort Volksentscheid oder Volksabstimmung nicht in den Mund, ein anderer Weg ist aber eigentlich - abgesehen von einer direkt gewählten verfassungsgebenden Versammlung - gar nicht vorstellbar, denn er müsste sich ja deutlich von dem Verfahren zur Grundgesetzänderung abheben.
Die großen Gewinner der Karlsruher Entscheidung sind der Bundestag und (in geringerem Ausmaße) der Bundesrat. Sie erhalten zusätzliche Gesetzesvorbehalts-, Zustimmungs- und Weisungsrechte.
Außerdem hat sich das Bundesverfassungsgericht mal wieder selbst gestärkt. Der Vorrang des Unionsrechtes wird nur eingeschränkt anerkannt. Neben der Prüfung ausbrechender Rechtsakte gibt es jetzt auch noch die Kontrolle der Verfassungsidentität. Das ist eine klare Ansage an die EU-Organe, aber auch an die anderen deutschen Verfassungsorgane: Das letzte Wort – zumindest bei zentralen EU-Entscheidungen, die Deutschland betreffen – haben wir.
Das Urteil hat auch Konsequenzen für künftige Vertragsreformen. Der Spielraum Deutschlands, „einer immer engeren Integration“ zuzustimmen, wird deutlich kleiner. Das Gericht hat eine ganze Reihe von „roten Linien“ markiert, die nicht überschritten werden dürfen. So dürfte es z.B. für eine weitere Übertragung von Strafrechtskompetenzen oder für die Ausstattung von Europol mit operativen, hoheitlichen Befugnissen ebenso wenig Spielraum geben wie für die Bildung einer EU-Armee, die losgelöst von nationalen Institutionen operieren könnte. Auch Blütenträume derjenigen, die der EU die (Rahmen-) Kompetenz über die gesamte Steuer- und Sozialgesetzgebung einräumen wollen, sind mit dem Urteil nicht vereinbar. Klar ist aber auch, dass der Vertrag von Lissabon nicht der Endpunkt der europäischen Integration ist. Weitere Kompetenzübertragungen sind möglich, auch in sensiblen Bereichen wie z.B. der Steuerpolitik.
Demokratietheoretisch könnte gegen das Urteil eingewandt werden, dass auch weiterhin – bis zur Grenze des europäischen Bundesstaates - Kompetenzausweitungen ohne Zustimmung des Volkes möglich sind durch Zustimmung von Bundestag und Bundesrat. Dies verstößt gegen das Prinzip der Volkssouveränität. Denn Parlamente haben ja nur Entscheidungskompetenzen von "Volkes" Gnade. Diese dürfen sie ohne die Zustimmung des Volkes nicht abtreten. Andernfalls könnte ein Parlament dem Volk gegenüber bezüglich seiner Entscheidungen nicht verantwortlich sein. Allerdings muss ein solcher demokratietheoretisch richtiger Einwand vor dem Hintergrund des real existierenden Grundgesetzes betrachtet werden. Und dieses kennt zwar wie alle Verfassungen der Welt das Prinzip der Volkssouveränität und spricht auch von Abstimmungen, aber es enthält nun einmal keine konkreten Anwendungsfälle für Volksabstimmungen. Daher war es auch für das Gericht unmöglich, über die Schaffung von Parlamentsvorbehalten hinauszugehen und z.B. obligatorische Volksentscheide bei zukünftigen Vertragsänderungen festzuschreiben. Hier bleibt es Aufgabe der Demokratiebewegung, dies zu erkämpfen.
Im Ergebnis ist das Urteil daher aus meiner Sicht ein erheblicher demokratiepolitischer Schritt nach vorn für Deutschland.
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