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Der Kampf um die LetztentscheidungskompetenzEin Blick auf die Landschaft oberster Gerichte in Europa zeigt, dass diese existieren können oder nicht und dass diese unterschiedliche Rollen einnehmen können. Ein eventuell vorliegendes polnische Problem liegt nicht in den transformierten Justiz-Institutionen als solchen, sondern darin, dass die polnische Regierung sich wohl zu wenig zurückhält. Eine entsprechende Beurteilung ist von aussen her und für Nicht-Spezialisten allerdings schwierig. Auf die Berichterstattung der Pro-EU-Medien ist diesbezüglich jedenfalls kein Verlass. Wie dem auch sei: Gewaltentrennung ist weniger das Resultat von «idealen» Institutionen als vor allem Resultat der politischen Kultur eines Landes.
Bearbeitung durch die Redaktion zweier Artikel von Martin Höpner in Makroskop *
Brauchen gute – demokratische, funktionale, moderne – politische Systeme eine starke, als Vetomacht ausgestaltete Verfassungsgerichtsbarkeit mit dem Recht, Gesetze zu verwerfen, wenn sie nicht im Einklang mit dem inländischen Grundrechtskatalog stehen? Muss, wer Mitglied in der EU sein und bleiben möchte, ein solches Verfassungsgericht vorweisen können? Hiervon scheinen die meisten Kommentare zum Konflikt zwischen der EU und Polen auszugehen. Ganz so einfach ist es aber nicht.
Die Auffassung, dass Demokratien solche zur gerichtlichen Überprüfung befugten Verfassungsgerichte brauchen, um demokratisch zu sein, markiert nämlich nur das eine, liberale, eher demokratieskeptische Ende eines Kontinuums. Dieser Sicht zufolge sollen politische Systeme vor allem den Schutz individueller Rechte gegenüber dem Gesetzgeber gewährleisten, wobei vorausgesetzt wird, dass Gerichte hierzu besser befähigt sind als politische Prozesse. Die Mehrheitsherrschaft ist daher durch umfangreiche checks and balances zu begrenzen. Dem stehen republikanische Auffassungen gegenüber, die von einem Primat des Mehrheitswillens ausgehen. Dem Mehrheitswillen sollen möglichst wenige institutionelle Schranken entgegenstehen.
In diesem Spannungsverhältnis hat die Geschichte der politischen Systeme unterschiedlicher Länder verschiedene Lösungen hervorgebracht hat – auch und gerade auf dem europäischen Kontinent. Die Legitimität der unterschiedlichen Lösungen wurde von EU-rechtlicher Seite bisher nicht bestritten.
Ein kleiner Rundflug über Europa
Der britische Fall illustriert die Heterogenität der innereuropäischen Verfassungsmodelle am deutlichsten, war Großbritannien doch 47 Jahre lang Mitglied von EWG, EG und EU, ohne über ein Verfassungsgericht oder auch nur eine geschriebene Verfassung zu verfügen. Es galt das Prinzip der Parlamentssouveränität, Überprüfung von Gesetzen auf Verfassungsmässigkeit im amerikanischen oder deutschen Sinne hat es nie gegeben und würde in der britischen Tradition als demokratiewidrig empfunden. Das war ein Grund dafür, warum Großbritannien mit der starken Stellung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) im politischen System der EU ein größeres Problem hatte als viele kontinentaleuropäische Länder.
Auch die Finnen haben nichts, das man als Verfassungsgericht bezeichnen würden. Um die Verfassungskontrolle von Gesetzen kümmern sich nicht Gerichte, sondern ein parlamentarischer Verfassungsausschuss, also: Politiker. Und selbst dieser Ausschuss war bis 1995 nicht in der Verfassung kodifiziert. Ganz ebenso halten es die Schweden.
Ähnlich interessant sind die Niederlande, in denen ein Artikel der Verfassung der Judikative ausdrücklich verbietet, Gesetze auf ihre Grundrechtskonformität zu überprüfen (sehen Sie selbst: Artikel 120). Auch hier obliegt die Aufgabe der Verfassungskontrolle dem Parlament, genauer: der Ersten Kammer. Außerhalb der EU, aber ebenfalls auf dem europäischen Kontinent stoßen wir auf den ähnlich gelagerten schweizerischen Fall: Artikel 190 der schweizerischen Bundesverfassung sieht ausdrücklich vor, dass Bundesgesetze für die Judikative verbindlich sind. Eine Aufhebung von Gesetzen durch das schweizerische Höchstgericht ist bis heute nicht vorgesehen, obwohl diese Möglichkeit immer wieder diskutiert wurde.
Darüber hinaus gibt es Länder, die die Modalitäten ihrer Verfassungsgerichtsbarkeiten während ihrer EU-Mitgliedschaft gewechselt haben. Das gilt für die Gründungsmitglieder Frankreich und Belgien. Seit Gründung der Fünften Republik im Jahr 1958 verfügt Frankreich mit dem Verfassungsrat über ein Verfassungsgericht, aber erst seit 1975 kann die Opposition die Prüfung der Grundrechtskonformität von Gesetzen durch den Conseil Constitutionnel beantragen. In Belgien erfolgte die Gründung eines mit der Kontrolle von Gesetzen beauftragten Verfassungsgerichtshofs noch später, im Jahr 1985. Ein Grenzfall ist Luxemburg, wo – wiederum etwa zehn Jahre später – und zwar 1996 ein Cour Constitutionnelle eingeführt wurde, der im internationalen Vergleich von Verfassungsgerichtsbarkeiten aber so schwach ist, dass vergleichende Verfassungsrechtler und Politikwissenschaftler den Fall nicht als Instanz gerichtlicher Überprüfung klassifizieren.
Die Beobachtungen veranschaulichen, dass – und warum – das EU-Primärrecht keine spezielle Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit gebietet, weder hinsichtlich der Existenz solcher Gerichte noch ihrer Befugnis zur Kontrolle von Gesetzesinhalten und ganz zu schweigen von den Modalitäten der Richterbestellung. Daher enthält das EU-Primärrecht auch keine Vorgaben zu den Fachgerichten unterhalb der Verfassungsgerichte. Ganz im Gegenteil sind EU-Organe angesichts der gegebenen Heterogenität gehalten, die mitgliedstaatlichen verfassungsmäßigen Strukturen zu achten (Artikel 4(2) EUV und Artikel 72 AEUV).
Auf diese Umstände verweist die PiS-Regierung, wenn sie Angriffe der EU-Institutionen abzuwehren versucht. Und ob einem nun die polnische Regierung gefällt oder nicht: Der polnische Einwand hat Gewicht. Die EU-Kommission und der EU-Gerichtshof beharren gleichwohl auf Eingriffsmöglichkeiten. Dabei beruft man sich u. a. auf den Artikel 7 des EU-Vertrages.
Das Artikel-7-Verfahren
Unumstritten ist, dass die EU-Verträge trotz Abwesenheit einer EU-Kompetenz zur Koordination oder Harmonisierung der Gerichtsbarkeiten der Mitgliedstaaten seit den Amsterdamer Vertragsreformen von 1997 eine Eingriffsmöglichkeit bei schwerwiegender Verletzung der Grundwerte der EU vorsehen: das Artikel-7-Verfahren. Mitgliedstaaten können gemäß Artikel 7 EUV sanktioniert werden, wenn sie die Grundwerte der EU in schwerwiegender Weise verletzten. Zur Spezifikation dieser Grundwerte verweist Artikel 7 auf Artikel 2 EUV, in dem explizit auch die Rechtsstaatlichkeit aufgerufen wird.
Das Verfahren ist zweistufig. In einer ersten Stufe geht es um die Feststellung der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Grundwerte. Dafür ist im Rat eine Mehrheit von vier Fünfteln der Mitglieder notwendig. Diese Stufe wurde 2017 gegen Polen eingeleitet und ein Jahr später auch gegen Ungarn. Sie zielt auf Benennung und Beschämung sowie Dialog im Rat. Zu Auflagen oder Strafen kommt es hier nicht.
Anders in der zweiten Stufe des Verfahrens: Wenn der Rat darüber hinaus eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der Grundwerte festgestellt hat, kann er den Entzug der Stimmrechte des betroffenen EU-Mitglieds beschließen. Dieser Ratsbeschluss muss aber einstimmig fallen, unter Ausnahme des betroffenen Mitgliedstaats. Wegen der Partnerschaft zwischen Polen und Ungarn ist diese Einstimmigkeit im vorliegenden Fall nicht erreichbar. Das Artikel-7-Verfahren befindet sich also in der Sackgasse. Daher die aktuelle Suche nach alternativen Instrumenten. Sie alle dienen dem Ziel, das vetoanfällige Verfahren zur Feststellung und Sanktionierung der Verletzung fundamentaler EU-Grundsätze nach Artikel 7 EUV strategisch zu umgehen.
Vertragswidrige Richterbestellung?
Vor diesem Hintergrund hat die Kommission im Jahr 2018 begonnen, Polen wegen Vertragsverstößen vor dem EU-Gerichtshof zu verklagen (des Weiteren erreichten den EuGH entsprechende Fälle über das so genannte Vorabentscheidungsverfahren). Damit erhoffte sich die Kommission, die politisch blockierte Problemlösung durch richterliche Vorgaben im Namen des EU-Rechts ersetzen zu können. Dieser Schritt war durchaus gewagt, fehlen den Verträgen doch – wie wir oben sahen – Ansagen zur Ausgestaltung der mitgliedstaatlichen Justizsysteme. Dass der EuGH der Kommission in mehreren Urteilen gleichwohl gefolgt ist, sollte Kenner des EuGHs nicht verwundern.
Der EuGH stützt sich dabei neben Artikel 2 EUV auf Artikel 19 EUV, der in der Tat vom Gerichtswesen handelt. Adressiert wird hier aber vor allem die EU, nicht die Mitgliedstaaten: Artikel 19 beschreibt die Aufgaben und die Zusammensetzung des Europäischen Gerichtshofs sowie die Klagebefugnisse bzw. -wege. Die Mitgliedstaaten sind lediglich insofern angesprochen, dass sie die erforderlichen Rechtsbehelfe zur Gewährleistung von Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen schaffen sollen. In einer Serie von seit 2019 ergangenen Urteilen nutzte der EuGH die genannten Vertragsbestimmungen gleichwohl, um gegen die polnischen Regelungen zur Richterauswahl (C-824/18), zum Ruhestand von Richtern (C-192/18, C-619/18), zu Richterversetzungen (C-487/19) und zur Disziplinarkammer (C-791/19, C-204/21) vorzugehen. Das Urteil des polnischen Verfassungstribunals vom 7. Oktober 2021 spricht diesen Entscheidungen die Legitimität und die Anwendbarkeit auf Polen ab.
Dass der EuGH seine Befugnis zur Rüge von Justizreformen wie den polnischen mutig in das EU-Primärrecht und namentlich in Artikel 19 EUV hineingelesen hat, sollte offenkundig sein. Diese Feststellung entscheidet gemäss manchen Kommentatoren nicht darüber, ob der EuGH die Vertragsbestimmungen nun aufs Äußerste gedehnt oder vertragswidrig überspannt hat. Allgemein sind proaktive Ausdeutungen von Verfassungsbestimmungen für Verfassungsgerichte, nicht nur für den EuGH, nichts Ungewöhnliches, aber von einem demokratischen Standpunkt aus sicher kritisierbar. Und ein über dem EuGH stehendes Appellationsgericht, vor dem sich solche Entscheidungen anfechten ließen, gibt es nun einmal nicht.
Das Ganze hat aber einen Preis, gezahlt in der Währung „Legitimität“: Der EuGH ist darauf angewiesen, dass seine Entscheidungen als begründet und gerecht wahrgenommen werden. Es kann nicht verwundern, dass der EuGH von den betroffenen Ländern und anderen Beobachtern als politischer Akteur wahrgenommen wird, der zudem als „Richter in eigener Sache“ fungiert, indem er seine eigenen Eingriffsmöglichkeiten ausweitet.
Der Weg über das Portemonnaie
Das Artikel-7-Verfahren entfaltet politischen Druck, die Vertragsverletzungsverfahren üben Druck über rechtliche Vorgaben aus. Beides soll in naher Zukunft durch finanziellen Druck ergänzt werden können. Zwar haben schon jetzt auch Vertragsverletzungsverfahren eine finanzielle Komponente, können Vertragsverletzungen doch durch Zwangsgelder sanktioniert werden. Im September 2021 hat die Kommission beim EuGH die Verhängung finanzieller Sanktionen gegen Polen beantragt, wegen Nichtumsetzung einer einstweiligen Anordnung des EuGHs zur Disziplinarkammer.
Die Wirkung dieses Hebels ist aber überschaubar. Am 27. Oktober 2021 hat der EuGH dem Antrag der Kommission stattgegeben und gegen Polen ein Zwangsgeld in Höhe von einer Million Euro für jeden weiteren Tag verhängt, an dem die Disziplinarkammer fortexistiert. Pro Jahr wären das 365 Millionen Euro. Das klingt nach viel. Im Vergleich zu den Summen, die über die Strukturfonds und den Aufbaufonds bewegt werden, ist es aber wenig. Aus dem Aufbaufonds stehen Polen – wenn die Kommission die Mittel auf Grundlage des polnischen Aufbau- und Resilienzplans freigibt – rund 24 Milliarden Euro an Zuschüssen (plus Kredite) zu. Der von den Zwangsgeldern ausgehende Druck dürfte dem polnischen Finanzminister daher keine schlaflosen Nächte bereiten.
Das soll sich bald ändern. Verstöße gegen Rechtsstaatsprinzipien sollen dann nämlich auch durch Einbehalt von EU-Mitteln geahndet werden können. Die Rede ist vom neuen Rechtsstaatsmechanismus, aufs Gleis gebracht durch die EU-Verordnung 2020/2092. Er ist das Ergebnis zäher Verhandlungen zwischen unterschiedlichen im Rat vertretenen Ländergruppen, der Kommission und dem Europäischen Parlament (EP), die zwischen Mai 2018 und Dezember 2019 stattfanden.
Der Mechanismus sieht vor, dass Verstöße gegen Rechtsstaatlichkeit auf Antrag der Kommission durch qualifizierten Mehrheitsbeschluss des Rats zum Anlass genommen werden können, Mittel aus den EU-Fonds – inklusive des Aufbaufonds – einzubehalten. Die Verordnung ist seit Januar 2021 in Kraft. Ein Bestandteil der Einigung war im Dezember 2020 aber eine Zusicherung der Kommission, den Mechanismus nicht auszulösen, bevor auf Antrag Polens und Ungarns eine Klärung der Primärrechtskonformität durch den EuGH vorliegt.
Die Prüfung durch den EuGH ist in Gang. Die zweitägigen Anhörungen fanden am 11. und 12. Oktober 2021 statt. Das Votum des Generalanwalts ist für den 2. Dezember 2021 angekündigt, mit dem Urteil ist daher im späten ersten oder im zweiten Quartal 2022 zu rechnen.
Auslösung vor Klärung durch den EuGH?
Bis vor kurzem galt als ausgemacht, dass der Mechanismus bis dahin tatsächlich unangewendet bleibt. Das erregte den Unmut des EP, das die Kommission mit Entschließungen vom März, Juni und Juli 2021 aufgefordert hat, die Zusicherung an Polen und Ungarn zu ignorieren und den Mechanismus schon jetzt, im Kontext der Entscheidungen über die Aufbaupläne zur Vergabe der Mittel aus dem Aufbaufonds, anzuwenden. Mehr noch: Am 20. Oktober haben sich die Fraktionsvorsitzenden darauf verständigt, die Kommission wegen Untätigkeit vor dem EuGH zu verklagen. Gewiss, das ist rechtlich möglich (Art. 265 AEUV). Die politische Klugheit steht auf einem anderen Blatt. Ein Bruch der politischen Absprache würde kaum dazu beitragen, den EU-Einwänden in Polen mehr Gehör zu verschaffen.
So oder so, die EP-Parlamentarier scheinen von dem Mechanismus zu viel zu erwarten. Denn es ist alles andere als klar, ob er auf die polnische Konstellation überhaupt passt. Auch wenn es elendig oft anders suggeriert wird: Der neue Rechtsstaatsmechanismus ist kein Artikel-7-Verfahren zum Quadrat, soll heißen: kein Verfahren, das den Artikel-7-Mechanismus aus seiner Vetoanfälligkeit herauslöst, ihn stattdessen einem Mehrheitsentscheid im Rat unterstellt und die Sanktionsmöglichkeiten zudem auf die Einbehaltung von Finanzmitteln erweitert. Es muss nämlich eine tatsächliche – nicht lediglich hypothetische – Auswirkung der beanstandeten Defizite auf den EU-Haushalt geben, um Mittel einbehalten zu können. Das steht in Artikel 5(1) der Verordnung.
Solche Auswirkungen sind denkbar, wenn EU-Mittel in Korruptionssümpfen zu versickern drohen, die sich mangels Rechtsstaatlichkeit nicht ahnden lassen. In Polen ist nichts dergleichen in Sicht. Nach Angaben der EU-Antikorruptionsbehörde OLAF ist Polen hinsichtlich beanstandeter Verwendungen von EU-Mitteln ein absolut unauffälliges Land. Zahlreiche andere Länder müssten sanktioniert werden, bevor Polen an der Reihe wäre. Der Mechanismus wird im polnischen Fall also wohl nicht zuschnappen.
In der Kommission weiß man das (während die OLAF-Berichte im EP offenbar nicht gelesen werden). Laut FAZ vom 22. Oktober 2021 erwägt die Kommission nun tatsächlich, den Mechanismus entgegen der früheren Zusicherung vorzeitig auszulösen – gegen Ungarn, nicht aber gegen Polen, weil es für letzteres keine Hinweise auf Korruption gibt.
Verständigung statt Daumenschrauben und Eskalation?
Die Berechtigung der EU, den polnischen Justizreformen mit Vertragsverletzungsverfahren und dem Einbehalt von EU-Mitteln zu begegnen, steht auf dünnem Eis. Zahlreiche EU-phorische Beobachter ermuntern die Kommission und den EuGH gleichwohl, die Daumenschrauben fester zu drehen. Gewiss, das geht. Niemand kann den EuGH daran hindern, Vorgaben zu den mitgliedstaatlichen Justizordnungen proaktiv in das EU-Primärrecht hineinzulesen. Und niemand kann die EU daran hindern, sich die rechtliche Rückendeckung für den Einbehalt von Polen zustehenden EU-Mitteln gegen Wortlaut und Sinn des neuen Rechtsstaatsmechanismus beim EuGH zu beschaffen. Es geht, weil laut EuGH niemand befugt ist, dem EuGH zu widersprechen.
Das alles hat aber Kosten, zu begleichen in Legitimität. Mit den Zweifeln, dass es im EU-Recht mit rechten Dingen zugeht, wachsen die Widerstände. Dass die EU-Organe ihre eigene Rechtstaatlichkeit beim vermeintlichen Schutz von Rechtstaatlichkeit hintanzustellen drohen, scheint kaum einen medialen Beobachter zu stören – solange es damit durch die Hintertür mehr Kompetenzen für die EU gibt.
Im Hintergrund der Probleme zwischen der EU und Polen steht ein Problem, das die Politik wohl noch länger ignorieren möchte, aber womöglich nicht länger kann: die gewachsene Unterschiedlichkeit der mitgliedstaatlichen Vorstellungen über Sinn, Ziel und Grenzen – die Finalität – der EU-Integration. Das beinhaltet auch die Grenzen der stillschweigenden Akzeptanz der Kompetenzverschiebungen, also der schleichenden Usurpation mitgliedstaatlicher Befugnisse durch die Organe der EU.
• Bearbeitung zweier Artikel von Martin Höpner in Makroskop. Die Artikel sind ziemlich umfangreicher und damit auch differenzierter als der vorliegende Text.
https://makroskop.eu/38-2021/der-konflikt-um-die-rechtsstaatlichkeit-in-polen-1/
https://makroskop.eu/39-2021/der-konflikt-um-die-rechtsstaatlichkeit-in-polen-2/
Wahl des EU-Gerichtshofes
Der Europäische Gerichtshof (EU-Gerichtshof, EuGH) hat weitreichende Kompetenzen. Er überprüft (1) die EU-Richtlinien und EU-Verordnungen, (2) die Gesetze und Verordnungen der Mitgliedstaaten auf ihre Überein-stimmung mit den EU-Verträgen (https://www.europarl. europa.eu/factsheets/de/sheet/12/die-zustandigkeiten-des-gerichtshofs-der-europaischen-union). Der EuGH hat sich als eigentlicher Treiber der EU-Integration heraus-gestellt und ist damit ein äusserst politisches Gericht, das sich übrigens auch oft gegen Gewerkschaftsrechte und Lohnschutz-Regelungen stellte.
Wie sieht es mit dessen formaler Unabhängigkeit aus? «Das Gericht besteht aus mindestens einem Richter je Mitgliedstaat. Als Richter und Generalanwälte des Gerichtshofs und als Richter des Gerichts sind Persön-lichkeiten auszuwählen, die jede Gewähr für Unabhängig-keit bieten und die Voraussetzungen der Artikel 253 und 254 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union erfüllen. Sie werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen für eine Amtszeit von sechs Jahren ernannt. Die Wiederernennung ausscheidender Richter und Generalanwälte ist zulässig.» (Vertrag über die Europäische Union, Artikel 19). Die Richter werden also von den Regierungen ernannt, wobei in Polen die Richter durch ein von der Regierung ernanntes Richter-Gremium gewählt werden. Wenigstens formal ist das polnische Verfassungsgericht damit unabhängiger als der EuGH.
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