»Weltgeltung« und die »Bewahrung des Wohlstands« sind erklärte Ziele der Europäischen Union im Zeichen erhöhter globaler Wirtschaftskonkurrenz nach dem Kalten Krieg. Diesen Ambitionen ist auch die Nord-Süd-Politik der EU untergeordnet. Die Entwicklungspolitik fungiert als Feigenblatt. Nur selten tritt sie aus ihrem Schattendasein heraus.
Von Jochen Müller
Im Maastrichter Vertrag wurde erstmals in der Geschichte der Europäischen Union ein 1991 gemeinsames entwicklungspolitisches Mandat formuliert. Dort heißt es in den Artikeln 130u bis 130y: »Die Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit, die eine Ergänzung der entsprechenden Politik der Mitgliedstaaten darstellt, fördert:
- die nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Entwicklungsländer, insbesondere der am meisten benachteiligten Länder;
- die harmonische, schrittweise Eingliederung der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft;
- die Bekämpfung der Armut in den Entwicklungsländern.« Gleichzeitig sollen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit gestärkt sowie für die Einhaltung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten eingetreten werden.
Was sich im Maastrichter Vertrag auf den ersten Blick als politischer Rahmen der europäischen Entwicklungszusammenarbeit fortschrittlich darstellt, erweist sich als wirkungslose Artikulation hehrer Ziele, wenn man sie im Kontext des gesamten Vertrags betrachtet. Der Entwicklungszusammenarbeit wird kein eigenständiger Stellenwert zugebilligt und sie bleibt Ergänzung der bilateralen Dritte-Welt-Politik der EU-Mitgliedstaaten (s. Kasten). Mit dem bloßen Appell an die Mitgliedsländer versehen, ihre bilateralen Initiativen zu koordinieren, fügt die europäische Entwicklungspolitik den bisher 15 »Entwicklungspolitiken« der einzelnen Staaten lediglich eine 16. hinzu.
Und was noch gravierender ist: Die EU-Entwicklungszusammenarbeit wird der Gesamtpolitik, das heißt der gemeinsamen Außen-, Sicherheits-, Wirtschafts- und Handelspolitik der EU quantitativ und qualitativ weit untergeordnet. Unverblümt setzt die Kommission in einer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zu den Konsequenzen des Vertrages für die Entwicklungspolitik bis zum Jahr 2000 ihre Prioritäten: »Jedoch darf über diesen ideellen Werten nicht vergessen werden, daß die Politik der Entwicklungszusammenarbeit im größeren Rahmen der Außenbeziehungen der Gemeinschaft steht... Nicht zuletzt muß eine Gemeinschaftspolitik der Entwicklungszusammenarbeit auch die Präsenz der Gemeinschaft in der Welt stärken und damit zur Anerkennung der europäischen Identität durch Drittländer und in den internationalen Organisationen beitragen.«
Die Entwicklungszusammenarbeit wird zu einem funktionalen Bestandteil für die Neubestimmung der Rolle Europas in der Welt - vor allem neben den anderen beiden Triadenmächten, den USA und Japan. Sie ist quasi Teil einer Außen- und Sicherheitspolitik, zu der es in einem Entwurf zur Revision des Maastricht-I-Vertrages hieß, daß »durch eine effiziente und kohärente Außenpolitik der politische Einfluß der EU bei Drittländern entsprechend ihrer wirtschaftlichen Macht als größte Handelsmacht der Welt« ausgebaut werden solle, um »die Interessen ihrer Mitgliedsstaaten, ihrer Unternehmen und ihrer Arbeitnehmer im heutigen stark wettbewerbsorientierten internationalen Handelsumfeld zu verteidigen«.
Auch die Entwicklungszusammenarbeit der Union erhält die Aufgabe, Wohlstand und Wachstum in Europa zu fördern (Titel II, Art. 3a). Nicht ein globaler Entwicklungsansatz steht also hinter der europäischen Entwicklungszusammenarbeit, sondern ökonomische Interessen. Selbst wenn es im Titel XVII, Art. 130v heißt: »Die Gemeinschaft berücksichtigt die Ziele des Artikels 130u bei den von ihr verfolgten Politiken, welche die Entwicklungsländer berühren können«, hat der Vertrag von Maastricht die Beziehungen zur Dritten Welt noch stärker als zuvor den außenpolitischen, geostrategischen und ökonomisch-kommerziellen Interessen der EU-Staaten unterworfen.
»Harmonische, schrittweise Eingliederung«...
Das vielbeschworene Kohärenzprinzip, wonach die Maßnahmen der verschiedenen Politikfelder sich nicht widersprechen, sondern einander ergänzen sollen, ist demgegenüber nichts als wohlfeiles Wortgeklingel. Allenfalls können eine handvoll kritische EU-Parlamentarier ab und zu eklatante Verstöße aufdecken - wie etwa in der EU-Fischereipolitik, wo subventionierte europäische Flotten Westafrikas Fischgründe leerangeln und dabei die Existenz der dortigen Fischer gefährden, welche gleichzeitig mit europäischer Entwicklungspolitik gefördert werden sollen. Schon der im Parlament von einer großen Mehrheit getragene Beitritt der EU zur WTO, jenem Instrument zur weltweiten Durchsetzung von unbegrenztem Freihandel und »Kapitalismus pur«, stellt für sich allein einen Verstoß gegen das Kohärenz-Gebot dar. Kleine Produzenten, auf regionale Märkte ausgerichtet, wie sie etwa im Fall von Milchpulver oder Rindfleisch vom Exportweltmeister EU zerstört werden, haben dem freien Weltmarkt nichts entgegenzusetzen. Dieser gefährdet ihre Existenz. Als WTO-Gründungsmitglied (1995) bleibt der EU bzw. den besagten kritischen Parlamentariern nun lediglich, soziale und ökologische Reformen der WTO einzuklagen. (Siehe dazu die Broschüre der 'Grünen im Europäischen Parlament' »Die WTO - Gefahr für Umwelt, Entwicklung und Demokratie?«, zu bestellen gegen 2.- in Briefmarken bei: Büro Wolfgang Kreissl-Dörfler, Krüner Str. 51, 81373 München.)
Nicht nur der WTO-Beitritt ist »inkohärent«. Bereits die im eingangs zitierten Artikel 130 des Vertrags von Maastricht formulierte »harmonische, schrittweise Eingliederung der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft« stellt vor dem Hintergrund der bestehenden Funktionsweise eben dieser »freien« Weltwirtschaft an sich eine entwicklungspolitisch widersprüchliche Zielvorstellung dar. Vollends unglaubwürdig wird sie in Anbetracht der europäischen Handels- und Außenwirtschaftspolitik, die immer weniger von den postulierten partnerschaftlichen Beziehungen inspiriert ist. Vielmehr sind die neuen Strategien für die Beziehungen mit Asien, Lateinamerika und dem Mittelmeerraum in erster Linie traditionelle Handelsstrategien, die darauf abzielen, die Interessen der EU weltweit durchzusetzen. Gegenüber den Bedürfnissen und Interessen der sog. Dritten Welt verhalten sie sich weitgehend gleichgültig.
Das läßt sich anhand einiger Zahlen nachvollziehen: Während der Anteil des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF, s. Kasten) an den gesamten Entwicklungsleistungen der EU - also die Kooperation mit den AKP-Staaten, zu denen heute nach UN-Kriterien 37 der 50 am wenigsten entwickelten Ländern der Welt (LLDC) zählen - von 1994-1996 von 50,6% auf 23,3% fiel, stieg der von Asien und Lateinamerika von 10,7% auf 16,2%, der des Mittelmeerraums von 8,9% auf 15,8% und die Kooperation mit Osteuropa und der ehemaligen UdSSR von 29,9% auf 44,8% (Quelle: epd). Die gleichen Tendenzen lassen sich für das Importvolumen der EU aus den vier Ländergruppen feststellen. Acht der zehn Länder, die jeweils die Liste der Entwicklungsländer im Im- und Exportgeschäft mit der EU anführen, sind ost- und südostasiatische Staaten. Der Kampf um neue Märkte findet in Südostasien, in Mittel- und Osteuropa sowie in Südamerika statt. Er entscheidet über die »Zuwendung« der EU.
Statt einer Entwicklungspolitik, die den Ursachen von Armut und Unfreiheit zu begegnen sucht, fallen die ärmsten der sogenannten Dritte-Welt-Staaten gerade noch unter die 'internationale Sozialhilfe', was sich an der steigenden Ausstattung und Bedeutung von Nahrungsmittelhilfe und humanitärer Hilfe ablesen läßt. Deren Höhepunkt bilden militärische Kriseninterventionsszenarien. Nicht zuletzt dazu soll in ferner Zukunft die WEU (Westeuropäische Union - ein kollektiver militärischer Beistandspakt) zum »militärischen Arm« der EU avancieren - vor allem wenn es nach dem Willen der deutschen Regierung geht. Schon jetzt wurden im Amsterdamer Vertrag »humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen« der WEU im Namen der EU einbezogen.
... für die Ex-Kolonien?
Eine gemeinsame europäische Entwicklungspolitik, die ihren Namen auch verdient, gibt es dagegen nicht. Selbst in der »Kooperation« mit den AKP-Ländern bleiben die bisher entwickelten Ansätze einer europäischen Afrikapolitik marginal. Diese ist aus kolonialen Verhältnissen in ein post-koloniales Kooperationsmodell übergeleitet worden. Der Lomé-Vertrag, der u.a. Erlössysteme zur Abfederung des Preisverfalls von landwirtschaftlichen Produkten enthält, wurde in den 70-er Jahren noch als vorbildlich angesehen. Inzwischen befindet er sich in einer Umstrukturierung, weil sich das internationale Umfeld seit 1989 gravierend geändert hat.
Was von dieser Umstrukturierung zu erwarten ist, läßt das Grünbuch der Kommission zu den anstehenden Verhandlungen zu Lomé V erahnen. Die - quelle surprise - Marktmechanismen sollen's richten. Privatisierung, Liberalisierung, die Integration in die Weltwirtschaft und exportinduziertes Wachstum werden gegen die Armut ins Feld geführt - als ob die meisten armen Länder und große Teile ihrer Bevölkerung nicht längst integriert wären, zu den schlechtesten Bedingungen des freien Marktes allerdings. Verteilungs- und geschlechtsspezifische Fragen bleiben bei aller sozialer Rhetorik in dieser Konzeption von Entwicklungspolitik ausgeblendet.
Widersprüchlich bleibt im Verhältnis zu den AKP-Staaten auch die ohnehin problematische Konditionalisierung von Entwicklungszuammenarbeit. Menschenrechtsstandards wurden 1990 auf Druck des EP in die Lomé-IV-Konvention aufgenommen. Bis heute ist die Frage der Menschenrechte aber von einer Doppelmoral geprägt. Während die Leistungen an den Sudan seit 1990 zurückgehalten wurden, nimmt die EU die Menschenrechtsverletzungen in Nigeria, dem aufgrund der Ölexporte wirtschaftlich bedeutendsten AKP-Staat, weitgehend hin. Parlamentarische Initiativen bewirkten nichts. Menschenrechtsfragen werden in der EU zudem häufig mit Rücksicht auf Frankreichs strategische Ambitionen im frankophonen Afrika zurückgestellt. (vgl. Robert Kappel, Europäische Entwicklungspolitik im Wandel, Perspektiven der Kooperation zwischen der EU und den AKP-Ländern, in: INEF Report Nr. 17, Gerhard-Mercator-Universität Duisburg, 1996.)
So ist denn die AKP-Staatengemeinschaft auch letztlich höchstens für Frankreich und dessen weltpolitisches Engagement von Interesse. Vor allem Frankreichs Weltmachtanspruch, der sich aus der Vorherrschaft in West- und Zentralafrika ableitet, bestimmt die AKP-Politik. Diese Vorherrschaft, die Frankreich gegen zunehmend engagierte Konkurrenz seitens der USA und neuerdings sogar Japans verteidigen will, wird von den anderen Mitgliedsstaaten respektiert, die teilweise selbst Interventionen und das Festhalten an verschlissenen Machthabern dulden. Dennoch werden ab und an die Interessendifferenzen deutlich. So wird das deutsche Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) seine Zahlungen in den EEF demnächst soweit zurückfahren, daß nun Frankreich größter Einzahler ist. Und im Streit um die EU-Bananenmarktordnung favorisierte Deutschland den Import billiger »Dollarbananen« von Plantagen aus Südamerika, während Frankreich - allerdings weniger entwicklungspolitisch motiviert denn aus strategischen Gesichtspunkten - für höhere Importquoten von Bananen aus den Kolonien und Ex-Kolonien eintritt, die meist in kleinbäuerlich strukturierter Produktionsweise angebaut werden. Bezeichnenderweise spielte die von NGOs erhobene Forderung nach Förderung einer sozial und ökologisch verträglichen Bananenproduktion auf beiden Seiten keine Rolle.
Keine Mitesser bitte
Damit sind die zwei Hauptstrukturmerkmale der EU-Entwicklungspolitik genannt. Zum ersten steht sie als untergeordneter Bestandteil der gemeinsamen Außen-, und Wirtschaftspolitik im Rahmen der Globalisierung und ist damit ökonomischen Interessen, die in Konkurrenz mit den USA und Japan verfolgt werden, untergeordnet. Zum zweiten wird die EU-Entwicklungspolitik durch die nationalen Interessen und Strategien ihrer einzelnen Mitglieder bestimmt. Die Folge sind Kompromisse auf niedrigstem Niveau. Beide Momente, die Konkurrenz in der Globalisierung und die Unverbindlichkeit der Kompromisse zwischen den EU-Mitgliedsstaaten, schlagen sich im Artikel 130u-y des Maastrichter Vertrages nieder.
Von dem amerikanischen Publizisten William Pfaff wurde Anfang 1995 in der Zeitschrift »Foreign Affairs« eine Re-Kolonisierung Afrikas durch die ehemaligen Kolonialländer und die EU gefordert. Die Europäer hätten ihre historische Mission nicht erfüllt und müßten nun für den Krisenkontinent Afrika in die Verantwortung genommen werden. Nun sind »die Europäer« - wenn auch nicht unbedingt aus Einsichten, die sie aus der Geschichte der Kolonisation gewonnen haben - weder willens noch in der Lage, ihre Mission in Afrika zu wiederholen. Im Gegenteil: Durch die Umorientierung der EU auf andere Regionen und die stärkere Verknüpfung von außenwirtschaftlichen, strategischen und entwicklungspolitischen Interessen wird mehr sogenannte »Entwicklungshilfe« nach Asien, Lateinamerika und Osteuropa fließen; Entwicklungshilfe allerdings, die - immer offener - den »Standort Europa« entwickeln und die »Festung Europa« vor unliebsamen Mitessern schützen soll.
Anmerkungen:
Jochen Müller ist Mitarbeiter im iz3w. Der Beitrag beruht in Teilen auf Textauszügen von Christine Parsdorfer (iz3w) und Robert Kappel (Universität Leipzig). Vielen Dank.
Entwicklungspolitik in der EU
Die Entwicklungshilfe-Programme der EU basieren auf zwei Abkommen - dem Maastrichter Vertrag und der Lomé-Konvention - und sind institutionell in den Generaldirektionen I und VIII der EU-Kommission verankert. Der Aufgabenbereich der Generaldirektion I umfaßt laut Maastrichter Vertrag, nach Regionen unterteilt, alle auswärtigen Angelegenheiten der EU mit Ausnahme der AKP-Staaten. Die Entwicklungspolitik ist hier lediglich Querschnittsaufgabe und die für entwicklungspolitische Maßnahmen bewilligten Mittel entstammen dem Gesamthaushalt. Sie beliefen sich 1996 auf ca. 10,4 Mrd. DM. Sie verteilen sich u.a. auf die Regionalprogramme für den Mittelmeerraum (MEDA), für Asien und Lateinamerika (ALA) und für Osteuropa und ehemalige SU (PHARE/TACIS) sowie auf Maßnahmen zur NGO-Unterstützung, zum Umweltschutz oder zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten. Steigendes Gewicht erhält die »humanitäre Hilfe«, die mit ca. 1,3 Mrd. in 1996 den größten Einzelposten einnimmt und im Amt für humanitäre Hilfe (ECHO-European Community Humanitarian Aid Office) behandelt wird.
Die Lomé-Konvention regelt die Entwicklungszusammenarbeit mit den 71 AKP-Staaten (zu ihnen gehören alle 48 afrikanischen Länder südlich der Sahara, sowie 15 karibische und 8 pazifische Staaten). Zuständig ist hier die Generaldirektion VIII der Kommission, die ausschließliches Initiativrecht innehat. Ihr untersteht mit dem EEF (Europäischer Entwicklungsfond) ein gesonderter Finanztopf, in den die Mitgliedsländer direkt einzahlen und der ausschließlich der Kooperation mit den AKP-Staaten dient. Er unterliegt nicht der Kontrolle des Europäischen Parlaments. Aus den vom EEF 1996 bewilligten ca. 1,9 Mrd.DM werden die Entwicklungsprogramme - also Projekthilfe etc. - gezahlt (ca. 50%), Mittel zu Strukturanpassungsprogrammen und zur finanziellen Zusammenarbeit abgestellt sowie die Kompensationsfonds SYSMIN zur Aufrechterhaltung der Bergbaukapazitäten und STABEX zur Stabilisierung der Rohstoffexporte finanziert. Die Höhe des EEF wird in Fünf-Jahres-Plänen bestimmt. Für die Jahre 1995-2000 sind EEF-Einzahlungen von 13 Mrd. ECU (knapp 25 Mrd. DM) vorgesehen, was trotz neuer EU-Mitglieder (Österreich, Finland, Schweden) keine Erhöhung darstellt (alle Angaben abgeleitet aus: InfoFinance 1996 Development, EU-Kommission 6/1997). Ebenfalls der DG VIII unterstellt, aber aus dem Gesamthaushalt finanziert, ist u.a. ein ca. 1 Mrd. DM umfassendes Sonderprogramm zur Nahrungsmittelhilfe.
Die im EEF und im Gesamthaushalt 1996 für die gemeinsame Entwicklungspolitik ausgezeichneten Mittel betragen zusammen ca. 12,3 Mrd.DM (z.Vgl.: BMZ ca. 8 Mrd). Die Summe enthält allerdings vollständig die ca. 3,5 Mrd. DM für die Programme in Osteuropa und der ehemaligen SU (PHARE/TACIS).
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