Im Hintergrund der folgenden Ausführungen steht eine Bejahung der europäischen Idee, trotz gravierender demokratischer, ökologischer und verwaltungstechnischer Defizite, die der Europäischen Union in den letzten Jahren zu recht immer wieder Kritik eingetragen haben. Ein Europa der Regionen kann dem Anspruch einer zukunftsfähigen Entwicklung gerecht werden. Auch schließt diese europäische Idee die globale Perspektive und Verantwortung nicht aus.
von Stefan Rostock (Internationale Umweltpolitik, Friends of the Earth, z.Zt. Heinrich Böll Stiftung Washington, strostock@aol.com)
Um allerdings die Chancen der zukünftigen Entwicklung mitzugestalten und gegen andere starke Interessengruppen zu verteidigen, ist eine engagierte Beteiligung der sog. Zivilgesellschaft gefordert. Die Ergebnisse und Forderungen eines Projektes von Friends of the Earth Europe und dem Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland werden hier gekürzt vorgestellt.
Regionalpolitik - dahinter steckt die Erkenntnis, dass die EU nicht nur eine politische und wirtschaftliche Union, sondern auch eine soziale Gemeinschaft ist. Mittels der Regionalpolitik fließen Gelder von den reicheren in die 'ärmeren' Regionen Europas. Erklärtes Ziel ist Harmonisierung und Wohlstand in allen Regionen. Maßstab dafür: Arbeitslosenquote und Bruttosozialprodukt - Kriterien, in denen soziale und ökologische Belange, sowie kulturelle Eigenheiten nicht adäquat gemessen werden können. Nun kann man aber nach den im Amsterdamer Vertrag festgehaltenen Artikeln 2 und 6, in denen 'sustainable development' als EU -Entwicklungsweg festgeschrieben wurde, hoffen, dass sich einige Entwicklungsparadigmen ändern werden. Der Weg der nachhaltigen Entwicklung ist damit aber als Entwicklungsperspektive bei weitem nicht gesichert. Es gibt Widerstände. Die Tür ist jedoch geöffnet. Jetzt heißt es, am Verhandlungstisch und am Bauzaun mit Kreativität eine lebenswerte Zukunft einzufordern und mitzugestalten.
Warum ist Geld ein Umweltthema?
Die Umweltauswirkungen der EU-Strukturpolitik sind erwiesenermaßen enorm. Viele Beispiele zeigen, dass diese Politik sowohl Anfänge nachhaltiger Entwickung als auch großflächige Zerstörungen unterstützen kann. Werfen wir jedoch zuerst einen Blick auf den EU-Gesamthaushalt, um die Bedeutung der Regionalpolitik zu untermauern. Mehr als ein Drittel des EU-Budgets fließt in die Regionalpolitik: Gelder der Strukturfonds, der Kohäsionsfonds und der (Vor-) Beitrittshilfen für die beitrittswilligen Länder Mittel- und Osteuropas. Für die Regionalpolitik werden in der kommenden Förderperiode 213 Milliarden DM ausgegeben. Diese Gelder werden durch Gelder von multilateralen Entwicklungsbanken und durch nationale, regionale und private Quellen um das doppelte bis das dreifache aufgestock. Damit handelt es sich beim kommenden EU Regionalpolitik-Förderprogramm um das weltgrößte Strukturanpassungsprogramm. In der Förder-periode 1994 - 1999 kamen 60% aller EU Umweltausgaben aus dem Topf der Regionalpolitik. 50% des EU Budgets hält u.a. die Hochleistungslandwirtschaft künstlich am Leben, etwa 12% verteilt sich auf andere Aufgaben und auf die EU-Verwaltung.
Von den Fehlern vergangener Strukturanpassungsprogrammen gelernt?
Die Kritik an den Strukturanpassungsprogrammen der Weltbank ist mit der, die an der EU-Regionalförderung zu üben ist, oft erschreckend vergleichbar. Es fehlt über weite Strecken an einer Beteiligung der betroffenen Bevölkerung, es fehlt die Einbeziehung von Fachverbänden. Die Projekte passen oft nur ungenügend in bestehende wirtschaftliche und soziale Strukturen hinein. Die Mittelvergabe führt teilweise zu einer Privatisierung ehemals kommunaler Aufgaben. Verändert werden dadurch die rechtlich abgesicherten Ansprüche an Zuverlässigkeit und Haftbarkeit. Einige Projekte sind sogenannte 'Weißen Elephanten': sie werden viel zu groß dimensioniert und sterben nach Auslaufen der Zuschußfinanzierung wieder ab. So gibt es in vielen Randgebieten Europas Kläranlagenruinen, Kraftwerksruinen, Ruinen von Einzelbrücken, die ohne erkennbaren Zusammenhang in der Landschaft stehen. Sie alle legen ein trauriges Zeugnis von dieser unsinnigen Finanzierungspolitik ab.
Oft werden auch die erklärten Ziele der Regionalpolitik unterlaufen. Die negativen Folgen von Straßenbauprojekten werden, obwohl vorausgesagt, kaum ernstgenommen. Eine angepaßte regionale Entwicklung wird damit unterlaufen. Die neuen Straßen ermöglichen es, billiger produzierte Ware über weite Strecken kostengünstiger heranzutransportieren. Das wirkt dem Aufbau einer regionalen Wirtschaft entgegen und zerstört bisweilen lokale Produktionszweige mit dem einhergehenden Verlust von Arbeitsplätzen: Fernstraßenbau zerstört langfristig Arbeitsplätze. Dass es die EU Regionalpolitik mit Vorgaben zum Umweltschutz nicht genau genommen hat, ist an vielen Beispielen erkennbar, darauf geht die Friends of the Earth Studie in vielen Einzelbeispielen näher ein. Ein letzter und wichtiger Fehler der EU-Regionalpolitik - auch dieser ein Characteristikum der Weltbankstrukturanpassungsprogramme - ist die Vernachlässigung des Aspektes der Gleichstellungspolitik.
Weitere Fehler der 'alten' EU Regionalpolitik
Etliche Mängel der alten EU-Regionalpolitik lassen sich durch die Geschichte der EU erklären. Seit Ihrer Gründung im Jahre 1952 als Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, und in ihren verschiedenen Gewändern als Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, und ab 1970 als Zollunion war für die EU immer wirtschaftliches Wachstum unter ausschließlicher Betrachtung der Indikatoren Bruttosozialprodukt und Arbeitslosenrate maßgeblich. Erst langsam löst sich die Gemeinschaft verbal vom doktrinären Ziel des Wirtschaftswachstums im alten Sinne. Vom Bruttosozialprodukt als alleinseligmachendem Indikator wird zumindest in Sonntagsredenabstand genommen.
Eine wirkliche Politikänderung ist jedoch nicht zu beobachten und auch nicht leicht zu erreichen, da die ursprünglichen Ziele sich in den Aufbau und den Abläufen der EU-Verwaltungsstrukturen eingelagert haben. Hinzu kommen verwaltungs- und finanztechnische Probleme, die jede Großorganisation kennt. Um nach außen den Anschein der Effektivität zu wecken, ist ein ständiger hoher Mittelabfluß nachzuweisen. Verwaltungstechnisch ist es viel einfacher, 50 Projekte mit Millionenbudgets durchzuführen, als 1000 Projekte zwischen 50.000 - 500.000 Euros zu finanzieren.
Für solche Probleme kann man die Schuld nicht allein den Brüsselbürokraten geben. Für den zu leistenden Verwaltungsaufwand ist die EU mit relativ wenig Personal ausgestattet. Der Druck der Staaten und Regionen, möglichst viele Mittel zu einfachen Konditionen einzufahren, ist enorm. Aber auch viele Privatfirmen wittern im `Verfahrensdschungel´ Chancen auf schnellen Gewinn.
Die neue Förderperiode
Mit der kommenden Förderperiode 2000 bis 2006 eröffnet die EU aber auch für die Antragssteller auf nationaler und regional Ebene die Möglichkeit einer konzeptionellen Weiterentwicklung. Die alten 6 Kategorien von Zielregionen sind auf 3 zusammengeschrumpft:
Zielgebiet 1: Regionen, die im Bruttosozialprodukt unter 75% des EU Durchschnittes liegen. Etwa 20% der EU Bevölkerung liegen in Regionen des Zielgebietes 1. Rund 2/3 der Fördergelder fließen in diesen Bereich.
Zielgebiet 2: Regionen im Übergang, etwa monostrukturierte Regionen, deren Industrie einen starken Rückgang erfährt. <br< Zielgebiet 3: Regionen, die mit starker Langzeitarbeitslosigkeit zu kämpfen haben. Die Mittel dienen hauptsächlich dazu, Jugendlichen und Langzeitarbeitslosen einen Wiedereinstieg in die Erwerbsarbeit zu ermöglichen.
Chancen und Gefahren europäischer Regionalpolitik
Für die künftige EU-Regionalpolitik lassen sich verschiedene Szenarien ausdenken: Eine leider realistische Variante besteht in der Fortführung der bisherigen Politik. Die EU hört weiterhin einseitig auf Lobbyisten bestimmter Partikularinteressen, wie dies bei den Transeuropäischen Netzen geschehen ist. In diesem Falle wurde eine Vorlage vom European Roundtable of Indutrialists teilweise wörtlich übernommen. Die TENs sollten `missing links´ - Lücken in der europäischen Infrastruktur beheben. Dies bezog sich auf die gesammte Bandbreite europäischen Transports: Straßen, Schiffahrtswege, nationale und internationale Flughäfen, Öl- und Gaspipelines, Hochspannungsleitungen.
Die Idee hinter TENs steht in direktem Gegensatz zum Nachhaltigkeitsgedanken. TENs arbeitet gegen lokale Produktion und Verbrauch, erleichtert Transport in allen denkbaren Formen und zerstört die Umwelt in den zu erschließenden Gebieten beträchtlich. Eine weitere Merkwürdigkeit des TEN-Projektes bestand in der Planung der Infrastrukturentwicklung des baltischen Ostseeraumes und von Teilen Mittel- und Osteuropas, bevor diese zum EU-Gebiet gehörten oder Beitrittsanträge gestellt hatten. Viele Projekte, die im Rahmen von TEN durchgeführt wurden, sind durch Strukturfondsmittel bezahlt worden.
Die Fortführung der bisheringe Politik würde somit beinhalten, dass weiterhin fast immer auf Großprojekte gesetzt würde, die ohne ausreichende Evaluierung fernab der betroffenen Bevölkerung geplant werden. Die Verwendung nicht aussagekräftiger Indikatoren wird fortgeführt - um scheinbare Erfolge zu dokumentieren. Probleme werden durch falsche Indikatoren falsch oder gar nicht erst wahrgenommen.
Der zukunftsfähige Weg
Ein mögliches Szenario wäre allerdings auch die Verfolgung einer wirklich nachhaltigen Entwicklung. Europa hätte die materiellen Mittel, um den Weg ins Solarzeitalter einzuschlagen. Wir könnten anfangen, mit der Energie, die zur Zeit verschwendet wird, sparsam umzugehen. Der öffentliche Nahverkehr wird wieder belebt und zur angenehmsten Art der Fortbewegung weiterentwickelt. Der Natur werden einige ihrer verlorengegangenen Gebiete zurückgegeben. Aus Europa wird die modernste Wirtschaft mit dem niedrigsten Ressourcenverbrauch pro Produktions- und Serviceeinheit.
Im Bereich der EU-Osterweiterung könnten wir einen noch kaum geahnten Verlust an biologischer Vielfalt und ungestörter Natur verhindern. All diese Maßnahmen schaffen mindestens soviele Arbeitsplätze wie die herkömmlichen Methoden und sichern die Ressourcen. Durch den technologischen Fortschritt in Niedrigenergietechniken ressourcensparender Produktion und intergrierten Produktkreisläufen wird Europa eine positive, exportierbare Vorreiterrolle in der Welt übernehmen können.
Die untersuchten Fallbeispiele weisen in die einzuschlagende Richtung. So würden aus Regionalpolitikgeldern Nationalparke, Tourismusprojekte, Schilfkläranlagen, Windkraftanlagen und vieles mehr gefördert. Alles, was eine wirklich nachhaltige Politik fördern würde. Das Ökodorf Bobbe in Sachsen-Anhalt/Deutschland ist ein Wohn- und Arbeitsprojekt, in dem viele gute Ideen mit EU Geldern verwirklicht werden konnten. Um diese Entwicklungsrichtung einzuschlagen, müssten folgende Forderungen erfüllt sein:
Information und Partizipation
Eine umfassende Beteiligung der Bevölkerung ist unabdingbar. Es müssen Regelungen eingeführt werden, um den NGOs den gesetzlichen Zugang zur Mitgestaltung zu ermöglichen. Oft findet auf der lokalen und regionalen Ebene bei EU-Projekten keine Partizipation statt. Die EU müsste solche Projektanträge, die ohne Beteiligung der Bevölkerung eingereicht werden, ablehnen. Die Erfahrungen der Zivilgesellschaft müssten in die Entscheidungsprozesse stärker einfließen. Die Expertenarbeit von Sozial- und Umweltverbänden dürfte dabei aber nicht zum Nulltarif erwartet werden. Diese ist durch eine institutionalisierte Förderung der Partizipation der beteiligten Sozialpartner zu erreichen. Deshalb muß in jedem Programmbudget ein gewisser Anteil für die Zuarbeit durch Organisationen eingeplant werden.
Evaluierung: Vorgängige, begleitende und nachträgliche Evaluierungen von EU-Projekten müssen zum verpflichtenden Bestandteil der Förderrichtlinien werden. Pläne und Programme müssen, bevor sie bei der Europäischen Kommission eingereicht werden, auf ihre Umwelt- und Sozialverträglichkeit hin untersucht werden. Hier könnten die Bedenken von Betroffenen und NGOs einfliessen. Desweiteren ist eine Zwischen- und Endevaluierung nötig, deren Ergebnisse projekt- und finanzierungsrelevant sind. Zur Durchführung der Evaluierungen sind Nachhaltigkeitsindikatoren zu verwenden.
Indikatoren: Die Evaluation müsste auf der Basis von sinnvollen und verbindlichen Indikatoren geschehen. Sowohl von der EU, wie von NGO Seite werden zur Zeit Indikatoren entwickelt, die eine Evaluation auf lokaler, regionaler, nationaler und EU-Ebene ermöglichen. Diese Indikatoren müssen sich an den Grundindikatoren für Nachhaltige Entwicklung orientieren: Materialverbrauch, Energieverbrauch und Landverbrauch. Die Kennziffern dieser Indikatoren müssen um ein Vielfaches gesenkt werden, um langfristig die Lebensqualität zu sichern. Eine verantwortliche Senkung des Ressourcenverbrauchs hat keine Einbußen an Lebensqualität zur Folge.
Umweltprofile: Umweltprofile müssen an den Nachhaltig-keitszielen der Region, des Staates und der EU ausgerichtet sein und partizipativ entwickelt werden, bevor sie in den Gemeinschaftsrahmenplan aufgenommen werden.
Partnerschaft innerhalb der Regionen: Wie in den EU Regulatorien vorgegeben, muß sich die Regionalpolitik in einer regionalen Partnerschaft zwischen Umweltverbänden, Umweltbehörden und der Gesellschaft entwickeln. Dafür müssen regionale Strukturen zur Partizipation entwickelt werden.
Schulungen und Netzwerkbildung: Es müssen Maßnahmen ergriffen werden, die das Potential der Zivilgesellschaft für einen strategischen und politischen Dialog nutzen. Dabei müssen die Ansprüche und die Grenzen an personnellen und materiellen Mitteln aller NGOs, besonders aber solcher aus Mittel- und Osteuropa und den Mittelmeerländern berücksichtigt werden. Institutionelle Unterstützung durch Mittel der Strukturfonds muß für Engagement und die Expertise von Umweltorganisationen geleistet werden. Fortbildung und Vernetzung sind eine Vorraussetzung für die geforderte Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Regionalpolitik. Nur durch gesicherte, finanzielle Bezahlung der geleisteten Beiträge an der Gesellschaft kann dem Partizipations-Overkill entgegengewirkt werden.
Kontinuität und Dialog: Um die Partnerschaft und die Beteiligung der verschiedenen Gruppen zu optimieren, ist es erforderlich, einen kontinuierlichen Umweltdialog zu initiieren. Die Kommunikation zwischen den verschiedenen Akteuren umfasst Umweltbehörden, Umweltverbände, ausführende Firmen und engagierte Bürger. Regelmässige Treffen, Fortbildungen, Handbücher, Newsletters und Webseiten können Elemente sein, den Dialog zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zu verbessern.
Mitarbeit in Begleitausschüssen: Der Dialog in den Begleitausschüssen über Inhalt und Ziele einer Nachhaltigen Entwicklung muß verbessert werden. Die enge Ausrichtung auf den jeweiligen Projektinhalt muß einer breiten Diskussion über die Ziele der regionalen Entwicklung Platz machen. Dieser sektorenübergreifende Dialog ist nicht nur in den Vorschriften zur Regionalpolitik gefordert, sondern ist eine Vorraussetzung zum gegenseitigen Verständnis und eine Verbesserung der gemeinsamen Zielentwicklung.
Alle diese Forderungen finden sich schon in der einen oder anderen Form in den Verordnungen der EU zur Regionalpolitik, doch bleibt zu ihrer konsequenten Umsetzung noch ein weiter Weg. Manche Forderungen sind näherliegend. Andere werden von Gegnern aus Lobbygruppen, aus den Regionen und Nationen und aus der EU stärker bekämpft und bedürfen größerer Kraftanstrengung zu Umsetzung. Jede dieser Forderungen ist jedoch ein Meilenstein auf dem Weg in eine mitgestaltete, lebenswerte Zukunft.
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Eine ausführliche Studie (in englisch) zur europäischen Regionalpolitik mit 30 Fallbeispielen kann beim Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Im Rheingarten 7, D - 53225 Bonn, Tel: +49-(0)228-40097-90, fax: -40, info@bund.net, www.bund.net oder bei Friends of the Earth Europe: 29, rue Blanche, B - 1060 Brussels, Tel: +32-2-5420180, fax: -5375596, info@foeeurope.org, www.foeeurope.org bestellt werden. Eine Kurzfassung der Studie gibt es in neun europäischen Sprachen bei den nationalen Organisationen von Friends of the Earth.
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Wir werden bei Gelegenheit dem Thema "Europa der Regionen" und der EU-Regionalpolitik ein eigenes Heft widmen. Der vorangehende Beitrag ist unter zwei Gesichtspunkten interessant: er ist einerseits kritisch, anderseits hört er sich wie ein Wunschkonzert an, wobei der Übergang von einem zum anderen recht unvermittel daher kommt - offenbar ein bezüglich der EU recht verbreitetes Phänomen. pr.
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