Der Historiker Oliver Zimmer, ehemaliger Professor in Oxford und seit 2021 Gastprofessor an der Uni St. Gallen sowie Forschungsdirektor bei CREMA, einer liberalen Forschungsplattform, liefert 10 Essays zum Verhältnis Schweiz-EU. Das erste, aktuellste und umfangreichste wurde 2025 verfasst, die anderen bis auf eines früher und diese stellen Überlegungen vor der Veröffentlichung des Vertragspaketes CH-EU an.
Zimmer startet mit einem Zitat aus den Abkommen: «Die Rechtsakte der Union, auf die im Abkommen Bezug genommen wird, und die Bestimmungen des Abkommens, soweit ihre Anwendung unionsrechtliche Begriffe implizieret, werden gemäss der vor oder nach der Unterzeichnung des Abkommens ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ausgelegt und angewandt». (Institutionelles Protokoll zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft andererseits über die Freizügigkeit, Artikel 7, Absatz 2. S. 11.) Gemäss Zimmer handelt es sich um den wichtigsten Satz im über tausend Seiten langen Vertragspaket. Er kommt in den meisten übrigen Teilverträgen vor: Binnenmarktabkommen, Luftverkehr, Güter- und Personenverkehr, Anerkennung von Konformitätsbewertungen, Elektrizitätsabkommen, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit. Nur im Abkommen über die Landwirtschaft fehlt der Hinweis auf die Obergerichtsbarkeit der EU.
Der Artikel 7, Absatz 2 autorisiert die Richter des Europäischen Gerichtshofes (EU-Gerichtshof), im Streitfall die Verträge verbindlich auszulegen und anzuwenden. Das vorgesehene Schiedsgericht ist dazu verpflichtet, jeden Streitfall, bei dem unionsrechtliche Begriffe impliziert sind, dem EU-Gericht weiterzuleiten. Gemäss Zimmer auch dort, wo im Vertragstext Ausnahmen ausgehandelt wurden. Es heisst nämlich in den Verträgen: «Wirft die Streitigkeit eine Frage betreffend die Auslegung oder Anwendung einer Bestimmung auf, die in den Anwendungsbereich einer Ausnahme von der Verpflichtung zur dynamischen Anpassung gemäss Artikel 5 Absatz 7 fällt, und impliziert die Streitigkeit nicht die Auslegung oder Anwendung von unionsrechtlichen Begriffen, so entscheidet das Schiedsgericht die Streitigkeit, ohne den Gerichtshof der Europäischen Union anzurufen». Das bedeutet: impliziert die Streitigkeit die Auslegung oder Anwendung von unionsrechtlichen Begriffen, so ist das Schiedsgericht auch bei den Ausnahmen verpflichtet, an den EU-Gerichtshof zu gelangen.
Im Eidgenössischen Departement des Äussern (EDA) hat man sich offenbar entschieden, die staatspolitische Tragweite des Abkommens herunterzuspielen, obwohl der Bundesrat gemäss Artikel 10A des Bundesgesetztes über die politischen Rechte verpflichtet wäre, objektiv und ausgewogen zu informieren. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass das Bundesgericht (II. öffentlich-rechtliche Abteilung) nach der Annahme der sogenannten Masseneinwanderungsinitiative am 9. Februar 2014 deutlich gemacht hat, dass es die Autonomie des EU-Rechts beim Freizügigkeitsabkommen höher gewichtet als von der Bundesverfassung garantierte demokratische Volksentscheide. Es erteilte der Schubert-Praxis eine dezidierte Absage und anerkannte unter expliziter Bezugnahme auf grundlegende Urteile des EU-Gerichtshofes aus den 1960er Jahren (Costa/E.N.E.L. und van Gend en Loos) den Vorrang des EU-Rechts und seine direkte Anwendbarkeit auch in einem Drittstaat wie der Schweiz. Das Bundesgericht hat zwar wiederholt betont, dass es in begründeten Fällen von einem Urteil des EU-Gerichtshofes abweichen könne, hat es aber nie getan. Dies Übersteuerung der Politik durch Gerichte würde durch die Annahme des Vertragspaketes stark zunehmen.
Mit dem beiläufigen «Diese Rechtsakte werden von der Schweiz grundsätzlich direkt angewendet, ohne dass sie in das Landesrecht überführt werden müssen» lässt der Bundesrat trotz gegenteiliger, propagandistischer Behauptungen durchschimmern, worum es geht: Es wird eine separater, der demokratischen Kontrolle entzogener Rechtsbereich geschaffen.
In der Folge analysiert Zimmer noch einige, oft vorgebrachte Argumente für die Verträge: die angeblichen wesentlichen ökonomischen Vorteile, die, wie bekannt, unbedeutend sind. Ein weiteres Argument ist die angebliche Rechtssicherheit. Dabei wird Rechtssicherheit, obwohl der Begriff in den begleitenden Dokumenten des Bundes 40-mal vorkommt, nirgends definiert. Zimmer fragt, worin für die Schweizer Bevölkerung Rechtssicherheit bestehen soll, wenn einfach EU-Recht übernommen wird (Wettbewerbsrecht, öffentlicher Verkehr, Energie, Gesundheit und Nahrungsmittel). Recht entwickelt sich und damit entsteht automatisch eine rechtliche Unsicherheit bezüglich Zukunft. Man muss sich gemäss Zimmer aber die Frage stellen, wer in modernen Gesellschaften das Recht besitzen soll, durch Einspruch ein gewisses Mass an Unberechenbarkeit zu erzeugen. Eine Gruppe von Richtern und hohen Beamten, die auf der Grundlage ihrer freizügigen Interpretation der EU-Verträge unablässig neues Recht setzen und anwenden? Oder ein demokratisch gewähltes Parlament und die Stimmberechtigten?
*Oliver Zimmer (2025), Brüssel einfach? 10 Essays zum Verhältnis Schweiz – EU, Hamburg: BoD.*