Kurzinfos April 04

EU-Referendum in GB

Zur EU-Verfassung soll das britische Volk das letzte Wort haben. Wann das Referendum stattfinden wird, bleibt offen. Klar ist aber, dass die Labourregierung dem Parlament Gelegenheit zu einer ausführlichen Ratifikationsdebatte geben und sich danach die Zeit zu einer eingehenden Kampagne nehmen will, um die Mehrheit der Stimmberechtigten davon zu überzeugen, dass die Neuordnung der Union im Interesse des Landes ist. Das wird eine schwere Aufgabe sein, denn drei Viertel der Briten sind zurzeit der EU-Verfassung gegenüber skeptisch oder ablehnend eingestellt. Der Beschluss, den Blair offenbar im engsten Beraterkreis während seiner Osterferien 04 auf Bermuda gefasst hat, stellt eine Kehrtwende dar, die kurzfristig peinlich ist, aber auf langfristigen Nutzen kalkuliert. Bis vor kurzem hatte der Premierminister ein Referendum kategorisch abgelehnt mit der Begründung, das Verhältnis zwischen der EU und den Mitgliedstaaten werde durch die Verfassung nicht wesentlich verändert und über die weit einschneidenderen Maastricht-Verträge von 1991 habe die konservative Regierung Major das Volk auch nicht befragt. Nur einmal, 1975 unter dem Labourkabinett Wilson, konnte die britische Bevölkerung sich zur Europapolitik äussem. Es ging um die Bestätigung des Beitritts zur Gemeinschaft, und auch damals hatte die Regierung in der Referendumskampagne eine ablehnende Stimmung zu überwinden.

Zweifellos haben taktische Erwägungen für Blair eine ausschlaggebende Rolle gespielt. Kritik an seiner Haltung kam nicht nur von der konservativen und liberaldemokratischen Opposition, sondern immer mehr aus der Regierungspartei selbst, und auch im Kabinett wurden Zweifel laut. Die Untersuchungen zum Irak-Krieg haben das Vertrauen der Bevölkerung in den Premierminister nachhaltig erschüttert, und die Verweigerung eines Referendums in einer so wichtigen Frage drohte es weiter zu untergraben. NZZ, 21. April 04, S. 1

Ende März 04 hat die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) ihr europapolitisches Strategiepapier veröffentlicht (NZZ 26. 3. 04). Verwundert war man ob der Stellungnahme der Kantone. Zwölf Kantonsregierungen sollen im Rahmen der Konsultation zum Schluss gekommen sein, dass ein EU-Beitritt grundsätzlich die richtige Option darstelle. Zu ihnen zählten keineswegs nur die Westschweizer und die Grenzkantone. Neben der Waadt, Genf, Jura, Neuenburg und Freiburg gehörten auch Zürich, Luzern, Zug, Obwalden, Aargau, Basel-Stadt und St. Gallen dazu. Freilich ist für die meisten der Beitritt zur Union dabei als strategisches Fernziel zu verstehen. Zürich und St. Gallen räumten ein, noch keine abschliessende Beurteilung vornehmen zu können.

Acht Kantone wandten sich gegen einen Beitritt zur EU. Unter ihnen als einziger Kanton aus der Westschweiz das Wallis. Ausserdem sprachen sich Bern, Baselland, Thurgau, die beiden Appenzell, Nidwalden und Glarus dagegen aus. Ganz strikt kein Thema ist der EU-Beitritt aber nur für die Thurgauer Regierung, für andere ist ein solcher Schritt derzeit oder mittelfristig keine Option. Unbestimmt auf die Frage nach einem EU-Beitritt äusserten sich Schwyz, Solothurn, Tessin, Graubünden und Schaffhausen. Sie sagen derzeit eher Nein, erachten einen Beitritt als nicht opportun oder wollen zuerst Erfahrungen sammeln. Die Frage, ob denn aber der bilaterale Weg mittel- oder langfristig eine Zukunft habe, verneinten 17 Kantone. Eine Zukunft im Bilateralismus ohne Einschränkung sahen nur sechs Kantone: das Tessin, die beiden Appenzell, Graubünden, Thurgau sowie Obwalden, das zuvor allerdings zu einem EU-Beitritt grundsätzlich Ja gesagt hatte. Wie der Sekretär der Konferenz der Kantonsregierungen, Canisius Braun, gegenüber der NZZ sagte, sollen es sich die Kantonsregierungen mit der Behandlung des europapolitischen Strategiepapiers nicht leicht gemacht haben. Selbstverständlich haben jeweils die Fachleute in den Verwaltungen das Geschäft zuhanden der Regierung vorbereitet. Danach sei das Papier aber vom Kollegium beraten worden, manche Regierungen hätten sich gar zu einer Klausur zurückgezogen. Das Papier sei sodann in einem Regierungsbeschluss zuhanden der KdK verabschiedet worden. NZZ, 3./4. April 04, S. 13

Der irische Ratspräsident Ahern hat die EU-Regierungschefs auf ihr Ja zur Verfassung verpflichtet, obwohl sie nicht genau wissen, was darin stehen wird. Lob und Dank für die halbjährlich wechselnden EU-Ratspräsidenten aus dem Kreis der europäischen Staatenlenker würden ja, so Gerhard Schröder, zu den Ritualen der Gipfeltreffen gehören. Beim vorigen Ratspräsidenten habe er sich da etwas zurückgehalten, "aber der jetzige macht es wirklich gut".

Dem cleveren irischen Premierminister Bertie Ahem gelang, woran sein Vorgänger Silvio Berlusconi gescheitert war: Die Staats- und Regierungschefs der bald auf 25 Länder erweiterten Union verständigten sich quasi blanko auf eine europäische Verfassung. Es war die bisher größte Nummer des "Teflon-Bertie", wie der glatte Verhandlungskünstler bei seinen Landsleuten heißt.

Die Kollegen Regierungschefs, die im Dezember noch im Krach auseinander gegangen waren, ließen sich von Ahern beim jüngsten Gipfel in Brüssel auf generelle Kompromissbereitschaft verpflichten, ohne dass sie genau wussten, worauf sie sich im Einzelnen einließen. Sie verabredeten verbindlich per Kommunique, spätestens beim nächsten Gipfel am 17. Juni die Verständigung zu erreichen. Wer jetzt noch querschießt, bricht sein Wort.

Die Staatenlenker vertrauen auf die Belastbarkeit eines Geflechts von Leistungen und Gegenleistungen, das der Ire bei seinen Einzelgesprächen in den Hauptstädten der EU geknüpft hat. Damit die gute Stimmung nur ja nicht wieder in Streit umschlägt, hält Ratspräsident Ahern auch weiterhin alles in der Schwebe. Schriftlich fixieren will er seinen Verfassungsvorschlag erst ganz zum Schluss. Und auch nur dann, wenn er "die tragende Gewissheit hat, dass es wirklich läuft".

Der Ire möchte sein Papier nicht der Gefahr aussetzen, von Fachministern oder gar von Beamten in einer neuen Regierungskonferenz wieder zerpflückt zu werden. Allenfalls zwei Sitzungen des Rates der Außenminister zur Verfassung soll es kurz vor dem Finale der Chefs noch geben. Ahern will sich lieber selbst an den Feinschliff machen, wie bisher in bilateralen Kontakten. Begünstigt von dem Regierungswechsel in Spanien, bei dem Verfassungsgegner Jose Maria Aznar auf der Strecke blieb, hat der Ire das schwierigste Problem wohl im Griff: das künftige Abstimmungsverfahren mit der so genannten doppelten Mehrheit im Ministerrat. Im zentralen Gesetzgebungs- und Steuerungsorgan der EU-Länder müssen gemäß dem Vorschlag des Verfassungskonvents 50 Prozent der Mitgliedstaaten, die vom kleinen Malta bis zum großen Deutschland über jeweils nur eine Stimme verfügen, und 60 Prozent der von ihnen vertretenen EU-Bevölkerung hinter einem Beschluss stehen.

Schröder ist nicht bereit, den Bevölketungsanteil wesentlich höher steigen zu lassen. Sonst könnte es einer Gruppe kleinerer Staaten allzu leicht fallen, Beschlüsse zu blockieren oder über ihre Veto-Drohungen der Mehrheit der anderen ihren Willen aufzuzwingen (Deutscher Redensarten!!!! Anmerkung Europa-Magzin). Ahern hat dem Deutschen zugesagt, den Bevölkerungsanteil "in der Nähe der 60 Prozent" zu halten. Der neue spanische Regierungschef Jose Luis Rodriguez Zapatero wäre mit rund 62 Prozent zufrieden, ließ er Schröder signalisieren. Nach der komplizierten Ratsarithmetik würde damit Spaniens Gewicht bei Beschlüssen steigen.

Weit gediehen ist auch die Verständigung über die künftige Größe der EU- Kommission. Den kleineren EU-Staaten soll der Wunsch erfüllt werden, in der mächtigen Brüsseler Behörde mit je einem Kommissar vertreten zu sein - allerdings nur in der nächsten und der übernächsten Kommission. Von 2014 an soll es dann im Interesse größerer Effizienz ein verkleinertes Kollegium geben, in dem sich die Mitgliedstaaten über ein Rotationsverfahren mit zwei Drittel der Posten begnügen müssen.

Heikel ist die Frage, auf welchen Politikfeldern der EU-Ministerrat künftig bei seinen Beschlüssen von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit übergehen kann. Aus Angst vor dem Brüsseler Superstaat mögen insbesondere die Briten die Waffe des Vetorechts nicht aus der Hand geben. Nachgeben muss Tony Blair, das hat ihm Ahern klar gemacht, wenn schon nicht bei der Steuer- oder Sozialpolitik, so doch in den Bereichen Inneres und Justiz. Brüssel müsse handlungsfähiger werden im Kampf gegen Terror und Organisiertes Verbrechen. Der Spiegel,15/2004 S. 127 (5. April)

Im neuen, erweiterten Europa wird Norwegen zu einem der grössten Nettozahler an die zehn Beitrittsländer. Obwohl kein EU-Mitglied, hat sich der reiche Erdölstaat verpflichtet, während fünf Jahren je 226,9 Millionen Euro oder umgerechnet rund 351 Millionen Franken zu zahlen. Diese Gelder fliessen fast ausschliesslich nach Mittelosteuropa und ins Baltikum. Die finanzielle Zusage Norwegens erfolgte im vergangenen Sommer im Rahmen der Ausdehnung des EWR- Vertrages auf die zehn neuen Mitgliedsstaaten. Die EU machte Norwegen, Island und Liechtenstein gleich zu Beginn der äusserst schleppenden Verhandlungen klar, dass der Marktzutritt zu den neuen EU-Ländern etwas kosten werde. Die geforderten Zahlungen von jährlich 600 Millionen Euro waren für Norwegen jedoch inakzeptabel - das Land unterbreitete demgegenüber zu Beginn ein Angebot von 50 Millionen Euro. Mit dem nun gefundenen Kompromiss von 227 Millionen Euro ist man zufrieden, wie ein Sprecher der norwegischen Botschaft bei der EU in Brüssel erklärt. Die Handelsbeziehungen mit den neuen EU-Mitgliedländern machen gegenwärtig zwar nur 2 Prozent aus. In einer dynamischen Betrachtungsweise aber besteht gemäss dem Sprecher ein grosses Wachstumspotenzial, so dass die neuen EU-Länder zu wichtigen Handelspartnern heranwachsen könnten. Im Jahr 2001 setzte Norwegen in Osteuropa Fischereiprodukte für umgerechnet 530 Millionen Franken ab, knapp ein Drittel davon in Polen, dem wichtigsten Exportmarkt in der erweiterten Union. Norwegens Zahlungen erfolgen über zwei Schienen. Einerseits zahlen die EWR-Länder jährlich 120 Millionen Euro in den Kohäsionsfonds der EU. Mit 95 Prozent oder 113,5 Millionen Euro trägt Norwegen die Hauptlast. Zum Zweiten hat sich das Land zu separaten bilateralen Zahlungen verpflichtet: Die sogenannte «norwegische Fmanzierungsordnung» sieht weitere Leistungen von 113,4 Millionen Euro pro Jahr vor. Beide Instrumente sind für eine Zeitdauer von fünf Jahren vereinbart worden. Norwegen wird bis zum 30. April 2009 somit einen Gesamtbetrag von 1,13 Milliarden Euro entrichten. Die Gelder werden nicht pauschal an Brüssel überwiesen, sondern fliessen hauptsächlich an die zehn neuen Mitgliedsstaaten (nur ein Fünftel des Beitrags an den EU-Kohäsionsfonds wird Spanien, Portugal und Griechenland zugute kommen). Die Mittel werden gemäss einem im Voraus festgelegten Schlüssel verteilt: Polen als weitaus grösster Beitrittsstaat soll fast die Hälfte der norwegischen Gelder erhalten, gefolgt von Ungarn (13 Prozent), der Tschechischen Republik (11), Litauen (7), der Slowakei (7), Lettland (6) und Estland (4). NZZ, 30. April, 1./2. Mai, 2004, S. 15

Auf Basis der neuen Haushaltdaten in ihrer Frühjahrsprognose hat die Kommission am 7. April 04 in drei Fällen formelle Schritte wegen Defizitproblemen angekündigt. Politisch heikel - und aus Rom bereits scharf kritisiert - ist vor allem die Aktivierung des Frühwarnmechanismus («gelbe Karte») im Falle Italiens, weil dessen Haushaltsdefizit ohne wirtschaftspolitische Korrekturen 2004 auf 3,2 (2,4)% und 2005 gar auf 4,0% des Bruttoinlandproduktes (BIP) zu steigen droht und damit den «Maastricht-Grenzwert» von 3% klar überschreiten würde. EU- Wirtschaftskommissar Solbes wies vor den Medien warnend darauf hin, dass dem Land die einmaligen Massnahmen zum Stopfen der Haushaltslöcher allmählich ausgingen. Erschwerend käme die mit 106% des BIP höchste Staatsverschuldung der Euro-Zone hinzu. Ob schliesslich tatsächlich eine Frühwarnung ausgesprochen wird, muss auf Empfehlung der Kommission der EU-Finanzministerrat (Ecofin) entscheiden. Auch Griechenland wäre eigentlich reif für ein Eingreifen, da das Defizit laut korrigierten Daten der neuen Regierung 2003 fast 3% des BIP erreicht hat und im laufenden Jahr den Grenzwert laut EU-Prognose überschreiten dürfte. Ende April wird aber eine Mission des EU-Statistikamtes Eurostat die Situation vor Ort abklären, bevor die Kommission auf Basis ihres Berichtes über weitere Schritte befinden will. Bei zwei Staaten, den Niederlanden und Grossbritannien, hat die Kommission die Erstellung eines Berichts nach Art. 104/3 EG-Vertrag angekündigt, weil sie den Grenzwert bereits überschritten haben. Während ihr Defizit im Kalenderjahr 2003 je 3,2% des BIP erreichte, dürfte London auch im Ende März abgelaufenen Haushaltjahr den Referenzwert überschritten haben. Ein solcher Bericht ist der Auftakt zu einem Defizitverfahren («rote Karte»). In Grossbritannien dürfte der Fehlbetrag aber im Haushalt- und Kalenderjahr 2004 bzw. 2004/05 wieder unter 3% sinken, weshalb der Kommissionsbericht auch zur Einschätzung kommen könnte, dass nur eine vorübergehende Abweichung, nicht ein «übermässiges Defizit» im Sinne des EG- Vertrages bestehe und das Verfahren gleich wieder eingestellt werden könne. Obwohl Grossbritannien nicht Mitglied der Euro-Zone ist, untersteht es der 3%-Grenze und den ersten Schritten des Verfahrens, nicht aber den späteren wie etwa Sanktionen. Die Niederlande hingegen drohen laut der EU-Prognose auch 2004 und 2005 über 3% zu bleiben, doch hat Finanzminister Zalm bereits Korrekturen angekündigt. Über die nachfolgenden Schritte soll deshalb auf grund dieser Massnahmen entschieden werden.

Zum dritten Mal in Folge über 3% dürften 2004 Deutschland und Frankreich bleiben, gegen die bereits ein - im letzten November von Ecofm ausgesetztes - Defizitverfahren läuft. Deutschland dürfte aber laut Kommissionsprognose 2005 mit einem Fehlbetrag von 2,8% des BIP unter die Schwelle kommen und damit die Zusagen vom letzten November einhalten. Frankreich hingegen sagen die Auguren ohne weitere Korrekturen auch für 2005 einen Fehlbetrag von 3,6% des BIP voraus. Gleichwohl sah die Kommission noch keinen Anlass zur eine Initiative, zumal der neue Finanzminister Sarkozy am jüngsten Ecofin-Treffen die Zusage zur Einhaltung der Schallgrenze 2005 bestätigt habe. Dunkelrote Zahlen vieler Neumitglieder Weil das portugiesische Defizit 2002 und 2003 unter 3% geblieben ist, hat Lissabon die 2002 im EU-Defizitverfahren gemachten Empfehlungen umgesetzt. Deshalb hat die Kommission am Mittwoch die Vorbereitungen für eine Entlassung aus dem Verfahren eingeleitet. Allerdings äusserte Solbes mit Blick auf den prognostizierten erneuten Defizitanstieg 2004 und 2005 warnend, die Situation bleibe fragil. Auch hier verwies er auf die Zusagen zur Vermeidung neuer Überschreitungen. In einer speziellen Situation befinden sich schliesslich jene zehn Staaten, die am 1. Mai der EU beitreten. Sechs von ihnen (Malta, Polen, Slowakei, Tschechien, Ungarn, Zypern) dürften 2004 einen Fehlbetrag von mehr als 3% des BIP ausweisen. Doch Solbes deutete an, dass besondere Umstände vorliegen und ihnen deshalb eine mehrjährige Periode zur Reduktion zugestanden. NZZ, 8. April, 04, S. 21

Replik auf eine Studie von Avenir Suisse

Von Georg Lutz*

Unlängst wurde in diesen Spalten eine Studie von Avenir Suisse vorgestellt (vgl. NZZ vom 6. 3. 04). Diese analysierte die Ursachen für die Wachstumsschwäche der Schweizer Wirtschaft. Die Autoren bezeichneten einige Eigenheiten des hiesigen politischen Systems als Bremsfaktoren und mithin reformbedürftig. Der Verfasser des folgenden Beitrags zweifelt an der Notwendigkeit politischer Reformen. (Red.)

Die Studie von Avenir Suisse schlägt den Umbau verschiedener politischer Institutionen vor, um die Zahl einflussreicher politischer Akteure zu verringern und den Weg für mehr Wirtschaftswachstum freizumachen. Die Vorschläge zur Steigerung des Wirtschaftswachstums sind erstaunlich; zahlreiche empirische Befunde der sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen Forschung weisen genau auf umgekehrte Zusammenhänge hin.

Die Macht des Vetos

Laut der Studie ist die Schwächung der Vetokräfte in der Politik die «vielleicht grösste Herausforderung» für die Schweiz. Damit liesse sich der Reformstau überwinden, was zu mehr Wirtschaftswachstum führe, heisst es. Der Übergang zu einem Konkurrenzsystem in der Regierung wird gefordert, eine Reduktion der direkten Demokratie und eine Reform des Föderalismus.

Die Autoren verweisen auf George Tsebelis und seine Befunde in der politisch-institutionellen Forschung. Tsebelis analysiert Institutionen anhand der Zahl der Akteure, die politische Entscheide blockieren können, d. h. die Einspruch erheben können. Vetoberechtigt sind etwa Regierung und Parlament, aber - in einer direkten Demokratie oder in einem föderalistischen System - auch das Volk. Laut Tsebelis reduziert eine hohe Zahl von «veto players» insgesamt die Reformfreudigkeit eines politischen Systems. Wer hingegen Tsebelis ausführlicher liest, erfährt, dass viele «Vetospiele» keineswegs ungünstig für die Wirtschaftsleistung eines Landes sind. Die geringe Zahl von Reformen ist, positiv ausgedrückt, ein Indikator für eine ausgeprägte politische Stabilität. Da Wirtschaftstätigkeit auf eine hohe Erwartungssicherheit bezüglich der politisch-ökonomischen Rahmenbedingungen angewiesen ist, begünstigt politische Stabilität zunächst einmal die wirtschaftliche Entwicklung. Eine Vielzahl von «Vetospielern» begrenzt zudem die Expansion der Staatstätigkeit, weil jede Ausdehnung ausführlich begründet und breit abgestützt werden muss.

Effiziente direkte Demokratie

Auch bei den drei einzelnen Reformvorschlägen zeigen empirische Befunde andere Zusammenhänge, als dies die Studie von Avenir Suisse suggeriert. Ein Konkurrenzsystem mit alterierenden Regierungen mag zwar für jene attraktiv klingen, die bereits auf das Wort «Wettbewerb» positiv reagieren. Die Überlegenheit von Konkurrenzsystemen in Bezug auf makroökonomische Leistungen ist hingegen nicht erwiesen. Empirische Studien (z. B. des Politologen Arend Lijphart) finden keinen signifikanten Zusammenhang zwischen Konkurrenzdemokratie und Wirtschaftswachstum. Konsensdemokratien wie die Schweiz weisen aber geringere Arbeitslosenraten und eine kleinere Anzahl gewalttätiger Auseinandersetzungen auf als Konkurrenzdemokratien. Die direkte Demokratie wirkt sich ebenfalls vorteilhaft auf verschiedene makroökonomische Indikatoren aus, wie dies unter anderem die Ökonomen Gebhard Kirchgässner, Lars P. Feld und Marcel R Savioz belegen. Wo es viel direkte Demokratie gibt, sind die Sozialausgaben niedriger, die Wirtschattsleistung ist höher und die Steuerbelastung geringer. In der direkten Demokratie müssen politische Eliten neue Abgaben jedes Mal einzeln begründen, was zu einer starken Zurückhaltung bei neuen Belastungen führt. Schliesslich bleibt auch die mögliche Ausgestaltung der Föderalismusreform im Dunkeln. Hier gilt ebenfalls, dass föderalistische Staaten insgesamt eine bessere Wirtschaftsleistung aufweisen als zentralistische Staaten, und nicht umgekehrt.

Reformen gut überlegen

Die Studie erweckt den Eindruck, dass der Wunsch nach einer Veränderung bestimmter Politiken mit der Reform politischer Institutionen verwechselt wurde. Dies kann aber kontraproduktiv sein. Politische Reformen bringen in jedem Fall zuerst einmal Instabilität und eine Reduktion der Erwartungssicherheit. Ziele und Konsequenzen müssen deshalb klar sein, Reformen müssen notwendig und gut begründet sein; auch müssen sie gegenüber möglichen Nachteilen sorgfältig abgewogen werden. Die konkreten Reformvorschläge der «Avenir Suisse» sind hingegen diffus und hätten in der allgemeinen Tendenz kaum einen positiven Effekt auf das Wirtschaftswachstum. So wirkt nach der Lektüre ein anderer Befund geradezu beruhigend: Reformen des politischen Systems sind in der Schweiz fast unmöglich. NZZ, 8. April, 2004, S. 29

Georg Lutz ist Oberassistent am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bem.

Die Bundesregierung hat ein Referendum über die neue EU-Verfassung abgelehnt. Der Regierungssprecher Anda sagte am 23. April in Berlin, das Grundgesetz sehe Volksbefragungen auf Bundesebene nicht vor. Die Verfassung könne auch nicht schnell genug geändert werden, um noch ein Referendum über die EU-Verfassung abzuhalten. In Regierungskreisen hiess es, auch ein EU-weites Referendum sei rechtlich problematisch. Ein Sprecher des Finanzministeriums relativierte Aussagen von Minister Eichel, der ein EU-weites Referendum am Donnerstagabend befürwortet hatte. Der Sprecher sagte, dies sei ein philosophischer Exkurs allgemeiner Art gewesen, der nicht direkt mit der Abstimmung über die EU- Verfassung in Verbindung gebracht werden könne. NZZ, 24./25. April 04, S. 5