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Das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts zur EZB-GeldpolitikMit dem am 5. Mai 2020 verkündetem Urteil hat der Zweite Senat des deutschen Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) mehreren Verfassungsbeschwerden gegen das EZB-Staatsanleihekaufprogramm (Public Sector Purchase Programme – PSPP) stattgegeben. Danach haben Bundesregierung und Deutscher Bundestag die Beschwerdeführer in ihrem Recht verletzt, indem sie es unterlassen haben, dagegen vorzugehen, dass die Europäische Zentralbank (EZB) in den für die Einführung und Durchführung des PSPP erlassenen Beschlüssen weder geprüft noch dargelegt hat, dass die hierbei getroffenen Massnahmen verhältnismässig sind. Dem steht gemäss BVerfG das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vom 11. Dezember 2018 nicht entgegen, da es im Hinblick auf die Kontrolle der Verhältnismässigkeit der zur Durchführung des PSPP erlassenen Beschlüsse «schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar» und damit ebenfalls ultra vires (jenseits seiner Kompetenzen) ergangen sei. Einen Verstoss gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung konnte das BVerfG dagegen nicht feststellen. Aktuelle finanzielle Hilfsmassnahmen der Europäischen Union oder der EZB im Zusammenhang mit der gegenwärtigen Corona-Krise waren nicht Gegenstand der Entscheidung.
die Redaktion
Der Sachverhalt gemäss BVerfG 1)
Das Public Sector Purchase Programme (PSPP) ist Teil des Expanded Asset Purchase Programme (EAPP), eines Rahmenprogramms des Eurosystems zum Ankauf von Vermögenswerten. Gemäss dessen Begründung zielt das EAPP auf eine Ausweitung der Geldmenge; hierdurch sollen Konsum und Investitionen gefördert und die Inflationsrate in der Eurozone auf knapp unter 2 % erhöht werden. Das PSPP wurde durch Beschluss der EZB vom 4. März 2015 aufgelegt, der in der Folgezeit durch fünf weitere Beschlüsse geändert wurde. Mit dem PSPP werden – unter im Einzelnen in den Beschlüssen der EZB festgelegten Rahmenbedingungen – Staatsanleihen und ähnliche marktfähige Schuldtitel erworben, die von der Zentralregierung eines Euro-Mitgliedstaats, „anerkannten Organen“, internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken mit Sitz im Euro-Währungsgebiet ausgegeben werden. Das PSPP macht den weitaus grössten Teil des EAPP aus. Zum 8. November 2019 hatte das Eurosystem im Rahmen des EAPP Wertpapiere im Gesamtwert von 2'557’800 Millionen Euro erworben, wovon 2'088’100 Millionen Euro auf das PSPP entfielen.
Die Beschwerdeführer machen mit ihren Verfassungsbeschwerden geltend, dass das PSPP gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung (Art. 123 AEUV) und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 119, 127 ff. AEUV) verstosse. Mit Beschluss vom 18. Juli 2017 hatte das Bundesverfassungsgericht dem EU-Gerichtshof (EuGH) mehrere Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt; diese betrafen insbesondere das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung, das Mandat der EZB für die Währungspolitik und einen möglichen Übergriff in die Zuständigkeit und Haushaltshoheit der Mitgliedstaaten. Mit Urteil vom 11. Dezember 2018 hat der EuGH entschieden, dass das PSPP nicht über das Mandat der EZB hinausgehe und auch nicht gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung verstosse.
Die Überlegungen des BVerfGs
Der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2015 (EU) 2015/774 sowie die hierauf folgenden Beschlüsse (EU) 2015/2101, (EU) 2015/2464, (EU) 2016/702 und (EU) 2017/100 werden – trotz des anderslautenden Urteils des EU-Gerichtshofs –vom BVerfG als Ultra-vires-Massnahmen qualifiziert.
Der BVerfG betrachtet es als seine Pflicht, begründeten Rügen eines Ultra-vires-Handelns der europäischen Organe und Einrichtungen nachzugehen, mit der vertraglich dem EU-Gerichtshof übertragenen Aufgabe zu koordinieren, die EU-Verträge auszulegen und anzuwenden und dabei die Einheit und Kohärenz des Unionsrechts zu wahren. Das Bundesverfassungsgericht setzt also keineswegs auf Konflikt, sondert führt aus «Wenn jeder Mitgliedstaat ohne weiteres für sich in Anspruch nähme, durch eigene Gerichte über die Gültigkeit von Rechtsakten der Union zu entscheiden, könnte der Anwendungsvorrang praktisch unterlaufen werden, und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts wäre gefährdet. Würden aber andererseits die Mitgliedstaaten vollständig auf die Ultra-vires-Kontrolle verzichten, so wäre die Disposition über die vertragliche Grundlage allein auf die Unionsorgane verlagert, und zwar auch dann, wenn deren Rechtsverständnis im Ergebnis auf eine Vertragsänderung oder Kompetenzausweitung hinausliefe».
Dass in den Grenzfällen möglicher Kompetenzüberschreitung seitens der Unionsorgane die deutsch- verfassungsrechtliche und die EU-rechtliche Perspektive nicht vollständig harmonieren, ist gemäss BVerfG dem Umstand geschuldet, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Herren der Verträge bleiben und die Schwelle zum Bundesstaat nicht überschritten wurde. «Die nach dieser Konstruktion im Grundsatz unvermeidlichen Spannungslagen sind im Einklang mit der europäischen Integrationsidee kooperativ auszugleichen und durch wechselseitige Rücksichtnahme zu entschärfen». Die vom EU-Gerichtshof entwickelten Methoden richterlicher Rechtskonkretisierung haben auf den gemeinsamen (Verfassungs-)Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten (vgl. auch Art. 6 Abs. 3 EUV, Art. 340 Abs. 2 AEUV) zu beruhen, wie sie sich nicht zuletzt in der Rechtsprechung ihrer Verfassungs- und Höchstgerichte sowie des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte niedergeschlagen haben. «Die Handhabung dieser Methoden und Grundsätze kann - und muss - derjenigen durch innerstaatliche Gerichte nicht vollständig entsprechen, sie kann sich über diese aber auch nicht ohne weiteres hinwegsetzen».
Die Auffassung des EU-Gerichtshofs, der Beschluss des EZB-Rates über das PSPP und seine Änderungen seien noch kompetenzgemäss, verkennt gemäss BVerfG «in offensichtlicher Weise Bedeutung und Tragweite des auch bei der Kompetenzverteilung zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV) und ist wegen der vollständigen Ausklammerung der tatsächlichen Auswirkungen des Programms auf die Wirtschaftspolitik methodisch schlechterdings nicht mehr vertretbar.»
Der Ansatz des EU-Gerichtshofs, bei der Verhältnismässigkeitsprüfung die tatsächlichen Wirkungen ausser Acht zu lassen und auf eine wertende Gesamtbetrachtung zu verzichten, verfehlt die Anforderungen an eine nachvollziehbare Überprüfung der Einhaltung des währungspolitischen Mandats des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) und der EZB. Bei dieser Handhabung kann der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV) die ihm zukommende Korrektivfunktion zum Schutz mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten nicht erfüllen, was das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV) im Grunde leerlaufen lässt. (Anmerkung: Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung dürfen die am Gesetzgebungsprozess beteiligten Organe der EU nur dann Gesetze erlassen, wenn sie durch die EU-Verträge hierzu ausdrücklich ermächtigt sind. Da die EU also nicht eigenmächtig Kompetenzen an sich ziehen kann, besitzt sie keine sogenannte Kompetenz-Kompetenz. Der Europäische Gerichtshof hat das Prinzip in seiner Rechtsprechung ausdrücklich bestätigt. Allerdings legen die EU-Richter die rechtlichen Grundlagen, wie sie in den Verträgen für ein Tätigwerden der EU enthalten sind, meist weit aus und verschaffen so der EU ein breites Betätigungsfeld.)
Das völlige Ausblenden aller wirtschaftspolitischen Auswirkungen widerspricht auch der methodischen Herangehensweise des Gerichtshofs in nahezu sämtlichen sonstigen Bereichen der Unionsrechtsordnung. Das wird der Schnittstellenfunktion des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und den Rückwirkungen, die dieses auf die methodische Kontrolle seiner Einhaltung haben muss, gemäss BVerfG nicht gerecht.
Die vom EU-Gerichtshof vorgenommene Auslegung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und die darauf gestützte Bestimmung des Mandats des ESZB überschreiten deshalb gemäss BVerfG das ihm in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV erteilte Mandat. Die Selbstbeschränkung seiner gerichtlichen Prüfung darauf, ob ein „offensichtlicher“ Beurteilungsfehler der EZB vorliegt, ob eine Massnahme „offensichtlich“ über das zur Erreichung des Ziels Erforderliche hinausgeht oder ob deren Nachteile „offensichtlich“ ausser Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen, vermag die auf die Währungspolitik begrenzte Zuständigkeit der EZB nicht einzuhegen. Sie gesteht ihr vielmehr selbstbestimmte, schleichende Kompetenzerweiterungen zu oder erklärt diese jedenfalls für gerichtlich nicht oder nur sehr eingeschränkt überprüfbar.
Die Wahrung der kompetenziellen Grundlagen der Europäischen Union hat gemäss BVerfG jedoch entscheidende Bedeutung für die Gewährleistung des demokratischen Prinzips und die rechtliche Verfasstheit der Europäischen Union.
Da der BVerfG sich somit nicht an die Entscheidung des EU-Gerichtshofs gebunden sieht, hat er gemäss Sicht auf die eigenen Pflichten eigenständig zu beurteilen, ob das Eurosystem mit den Beschlüssen zur Errichtung und Durchführung des PSPP noch innerhalb der ihm primärrechtlich eingeräumten Kompetenzen gehandelt hat. Das ist mangels hinreichender Erwägungen zur Verhältnismässigkeit gemäss BVerfG nicht der Fall. Ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen wie das PSPP, das erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen hat, setzt insbesondere voraus, dass das währungspolitische Ziel und die wirtschaftspolitischen Auswirkungen jeweils benannt, gewichtet und gegeneinander abgewogen werden. Die unbedingte Verfolgung des mit dem PSPP angestrebten währungspolitischen Ziels, eine Inflationsrate von unter, aber nahe 2 % zu erreichen, unter Ausblendung der mit dem Programm verbundenen wirtschaftspolitischen Auswirkungen missachtet daher offensichtlich den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Die erforderliche Abwägung des währungspolitischen Ziels mit den mit dem eingesetzten Mittel verbundenen wirtschaftspolitischen Auswirkungen ergibt sich nicht aus den verfahrensgegenständlichen Beschlüssen. Sie verstossen deshalb gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV und sind von der währungspolitischen Kompetenz der EZB nicht gedeckt.
Die Beschlüsse der EZB beschränken sich auf die Feststellung, dass das angestrebte Inflationsziel nicht erreicht sei und weniger belastende Mittel nicht zur Verfügung stünden. Sie enthalten keine Prognose zu den wirtschaftspolitischen Auswirkungen des Programms sowie dazu, ob sie in einem angemessenen Verhältnis zu den erstrebten währungspolitischen Vorteilen stehen. Es ist nicht ersichtlich, dass der EZB-Rat die im PSPP angelegten und mit ihm unmittelbar verbundenen Folgen erfasst und abgewogen hätte, die dieses aufgrund seines Volumens von über zwei Billionen Euro und einer Laufzeit von mittlerweile mehr als drei Jahren zwangsläufig verursacht. Die negativen Auswirkungen des PSPP nehmen mit wachsendem Umfang und fortschreitender Dauer zu, sodass sich mit der Dauer auch die Anforderungen an eine solche Abwägung erhöhen.
Das PSPP verbessert gemäss BVerfG die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten, weil sich diese zu deutlich günstigeren Konditionen Kredite am Kapitalmarkt verschaffen können; es wirkt sich daher erheblich auf die fiskalpolitischen Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten aus. Es kann insbesondere dieselbe Wirkung haben wie Finanzhilfen nach Art. 12 ff. des ESM-Vertrags. Umfang und Dauer des PSPP können dazu führen, dass selbst primärrechtskonforme Wirkungen unverhältnismässig werden. Das PSPP wirkt sich auch auf den Bankensektor aus, indem es risikobehaftete Staatsanleihen in grossem Umfang in die Bilanzen des Eurosystems übernimmt, dadurch die wirtschaftliche Situation der Banken verbessert und ihre Bonität erhöht. Zu den Folgen des PSPP gehören gemäss BVerfG zudem ökonomische und soziale Auswirkungen auf nahezu alle Bürgerinnen und Bürger, die etwa als Aktionäre, Mieter, Eigentümer von Immobilien, Sparer und Versicherungsnehmer jedenfalls mittelbar betroffen sind. So ergeben sich etwa für Sparvermögen deutliche Verlustrisiken. Wirtschaftlich an sich nicht mehr lebensfähige Unternehmen bleiben aufgrund des auch durch das PSPP abgesenkten allgemeinen Zinsniveaus weiterhin am Markt. Schliesslich begibt sich das Eurosystem mit zunehmender Laufzeit des Programms und steigendem Gesamtvolumen in eine erhöhte Abhängigkeit von der Politik der Mitgliedstaaten, weil es das PSPP immer weniger ohne Gefährdung der Stabilität der Währungsunion beenden und rückabwickeln kann.
Diese und andere erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen hätte gemäss BVerfG die EZB gewichten, mit den prognostizierten Vorteilen für die Erreichung des von ihr definierten währungspolitischen Ziels in Beziehung setzen und nach Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten abwägen müssen. Eine solche Abwägung ist gemäss BVerfG weder zu Beginn des Programms noch zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt. Ohne die Dokumentation, dass und wie diese Abwägung stattgefunden hat, lässt sich die rechtliche Einhaltung des Mandats der EZB gerichtlich nicht effektiv kontrollieren.
Forderungen des BVerfG an die Politik
Bundesregierung und Deutscher Bundestag sind gemäss BVerfG aufgrund der ihnen obliegenden EU-Integrationsverantwortung verpflichtet, der bisherigen Handhabung des PSPP entgegenzutreten. Im Falle offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Kompetenzüberschreitungen durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union sind sie verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen und mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln aktiv auf die Einhaltung des EU-Integrationsprogramms und die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Massnahmen hinzuwirken sowie – solange die Massnahmen fortwirken – geeignete Vorkehrungen zu treffen, damit die innerstaatlichen Auswirkungen der Massnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben.
Konkret bedeutet dies, dass die Bundesregierung und der Bundestag gemäss BVerfG aufgrund ihrer Integrationsverantwortung verpflichtet sind, auf eine Verhältnismässigkeitsprüfung durch die EZB hinzuwirken. Entsprechendes gilt für die am 1. Januar 2019 begonnene Reinvestitionsphase des PSPP und seine Wiederaufnahme zum 1. November 2019. Insoweit dauert gemäss BVerfG auch die Pflicht, die Entscheidungen des Eurosystems über Ankäufe von Staatsanleihen unter dem PSPP zu beobachten und mit den ihnen zu Gebote stehenden Mitteln auf die Einhaltung des dem ESZB zugewiesenen Mandats hinzuwirken, fort.
Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen gemäss BVerfG weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von Ultra-vires-Akten mitwirken. Der Bundesbank ist es daher untersagt, nach einer für die Abstimmung im Eurosystem notwendigen Übergangsfrist von höchstens drei Monaten an Umsetzung und Vollzug der verfahrensgegenständlichen Beschlüsse mitzuwirken, wenn nicht der EZB-Rat in einem neuen Beschluss nachvollziehbar darlegt, dass die mit dem PSPP angestrebten währungspolitischen Ziele nicht ausser Verhältnis zu den damit verbundenen wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen stehen. Unter derselben Voraussetzung ist die Bundesbank verpflichtet, für eine im Rahmen des Eurosystems abgestimmte – auch langfristig angelegte – Rückführung der Bestände an Staatsanleihen Sorge zu tragen.
Reaktionen auf das Urteil
Sven Giegold, Sprecher der deutschen Grünen-EU-Abgeordneten und Obmann der Grünen im Währungsausschuss des EU-Parlaments forderte die EU-Kommission auf, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland einzuleiten. Von der Leyen bekräftigte in ihrer Antwort an den EU-Abgeordneten, das deutsche Urteil werde derzeit genau analysiert, fügte aber bereits an: "Auf der Basis dieser Erkenntnisse prüfen wir mögliche nächste Schritte bis hin zu einem Vertragsverletzungsverfahren." Das Urteil des Verfassungsgerichts werfe Fragen auf, die den Kern der europäischen Souveränität berührten, hiess es in dem Schreiben. (Anmerkung: diese Bemerkung ist interessant. Von der Leyen bemüht hier eine «europäischer Souveränität». Wenn die EU souverän ist, sind es vermutlich die Mitgliedstaaten nicht mehr, wobei die Souveränität der Mitgliedstaaten traditionell auf der «Volkssouveränität» gründet. Das wäre dann das Ende der Demokratie, die ja auf der «Volkssouveränität» ruht.) Die Währungspolitik der Union sei eine ausschliessliche Zuständigkeit der EU. EU-Recht habe Vorrang vor nationalem Recht, und Urteile des EuGH seien für alle nationalen Gerichte bindend. "Das letzte Wort zum EU-Recht hat immer der Europäische Gerichtshof in Luxemburg", schrieb Von der Leyen. Die EU sei eine Werte- und Rechtsgemeinschaft, die die EU-Kommission jederzeit wahren und verteidigen werde.
Bundeskanzlerin Angela Merkel sieht in dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur EZB eine Möglichkeit, die politische Integration der Währungsunion voranzutreiben. Dies sei von Anfang an Ziel der Euro-Zone gewesen, „aber wir sind nicht ausreichend vorangekommen“, sagte Merkel im Deutschen Bundestag. Bundeskanzlerin Angela Merkel hat der Europäischen Zentralbank nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu den EZB-Anleihenkäufen demonstrativ den Rücken gestärkt. Die EZB stehe in einem „Spannungsfeld“, sagte Merkel im Bundestag und deutete damit Verständnis für das Vorgehen der Zentralbank an: Auf der einen Seite stünden die europäischen Verträge, auf der anderen Seite müsse sich die EZB im Konzert mit anderen Notenbanken bewähren. https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/merkel-euro-muss-international-mehr-gewicht-haben-16768202.html. Merkel sagte, sie respektiere das Urteil aus Karlsruhe, habe aber ein Interesse daran, dass der Euro „auch global Gewicht haben soll – eher mehr Gewicht (...) als weniger“. Dazu müsse die EZB ihre internationale Rolle spielen können. Es gehe jetzt darum, mit einem „klaren politischen Kompass“ auf das Urteil der Karlsruher Richter zu reagieren mit dem Ziel, dass der Euro als starke Währung Bestand habe. Änderungen der europäischen Verträge dürften dabei kein Tabu sein. Es müsse auch gewährleistet sein, dass die Bundesbank weiter an Beschlüssen der Europäischen Zentralbank teilnehme. https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/euro-zone-merkel-sieht-im-ezb-urteil-eine-chance-fuer-eine-groessere-integration-der-euro-zone/25826280.html?ticket=ST-1290144-WJnedIMiifNacc2GctYN-ap2
Neben Politikern äusserte sich selbst in der Schweiz etwa auch die Wissenschaft: Gemäss Astrid Epiney, Professorin und Direktorin am Institut für Europarecht der Universität Freiburg i. Ü. sowie Rektorin der Universität, strapaziert das deutsche Bundesverfassungsgericht die EU-Rechtsgemeinschaft. (Anmerkung zur «EU-Rechtsgemeinschaft»: politischen Gefangene in Spanien (Katalonienkonflikt), Flüchtlingsdrama im Mittelmeer, Fehlen von Demokratie und fehlende Rechtsstaatlichkeit von EU-Entscheiden; Finanzierung von Korruption z.B. in Bulgarien, etc.). Durch diese Infragestellung der dem EuGH durch die EU-Verträge eingeräumten Kompetenz zur letztverbindlichen Auslegung des Unionsrechts würden Akzeptanz und Verbindlichkeit des Unionsrechts und die Rolle der obligatorischen Gerichtsbarkeit in ihren Grundfesten erschüttert. Eine Rechtsgemeinschaft vertrage es nicht, wenn die Mitglieder den Anspruch erheben, die eigenen Vorstellungen bei Bedarf und unter Missachtung der vorgesehenen Verfahren zum Massstab für alle und die gemeinsamen Organe zu erklären, seien doch objektivierbare Schranken eines solchen Anspruchs nicht ersichtlich. Frau Epiney schreibt dann weiter «Ist der Gesetzgeber oder sind (in der Union) die Mitgliedstaaten mit gewissen Rechtsprechungsentwicklungen nicht einverstanden, können die gesetzlichen Grundlagen nach den dafür vorgesehenen Verfahren modifiziert werden.» Da liegt der Hase im Pfeffer. Faktisch gibt es keine Verfahren, schon gar nicht demokratisch legitimierte, welche die gesetzlichen Grundlagen auf absehbare Zeit modifizieren könnten. Frau Epiney kommentiert zudem die Äusserung des BVerfG, dass die EU den Schritt zum Bundesstaat nicht gemacht habe und die entsprechenden rechtlichen Konsequenzen mit keinem Wort. Frau Epiney schreibt weiter: «Infrage gestellt werden können damit auch die Grundwerte der Union wie Rechtsstaatlichkeit und Demokratie.» Ja welche Demokratie denn? Und das Urteil des BVerfG setzt ja ein Fragezeichen hinter die Rechtsstaatlichkeit. https://www.nzz.ch/meinung/das-deutsche-bundesverfassungsgericht-strapaziert-die-rechtsgemeinschaft-ld.1556364. Etwas differenzierter als Epiney äusserte sich Christa Tobler, Professorin für Europarecht in Basel und Leiden, in der NZZ vom 18. Mai 2020 (S. 6).
Recht heftig waren die Reaktionen der Journalisten, auch in Deutschland. Sie sehen durch das Urteil die Einheitlichkeit der Geldpolitik in der Euro-Zone sowie die Unabhängigkeit der EZB in Gefahr. Sie fassen offenbar Unabhängigkeit so auf, dass auch Agieren jenseits vertraglich geregelter Kompetenzen erlaubt ist. Die deutschen «Eliten» sind sich darüber im Klaren, dass die Währungsunion den exportstarken Ländern und damit vor allem der deutschen Exportindustrie nützt. Entsprechend entrüstet reagieren sie auf das Urteil. Zwar sperrten sich die deutschen «Eliten» immer gegen eine «Transferunion» - sie wollen profitieren aber möglichst wenig zahlen. Sobald die Währungsunion aber in Gefahr ist, muss diese unter allem Umständen gerettet werden. (https://www.zeit.de/wirtschaft/2020-05/anleihekaeufe-ezb-bundesverfassungsgericht-waehrungsunion-coronahilfen). (Anmerkung: Die Währungsunion ist bekanntlich für die wenig exportstarken Länder von Nachteil. Es entwickelt und verstärkt sich in diesen eine klassisch periphere Wirtschaft: Entindustrialisierung, starke Abhängigkeit vom Tourismus und Tourismus-Baugewerbe sowie Spezialitätenlandwirtschaft (Wein, Olivenöl, «Südfrüchte», Gemüse). Zudem erfolgt eine massive Abwanderung von qualifizierten Leuten, die man selber ausgebildet hat, in die exportstarken Zentren – samt kulturellen und politischen Auswirkungen dieser Abwanderung. In einer Währungsunion sind Ausgleichszahlungen nötig, sie bedeuten aber auch die Zementierung der ungleichen Entwicklung durch Einbindung von sozio-ökonomischen Schichten, vor allem der Staatsbürokratien).
Darüber hinaus befürchten viele Kommentatoren, dass das Urteil vor allem von Regierungen mit Wohlgefallen aufgenommen werde, die derzeit in ihren Staaten den Rechtsstaat demontieren würden.
Fazit
Wie weitreichend das Urteil des BVerfGs ist, ist schwierig zu beurteilen. Die Verfassungsrichter räumten dem Rat der EZB drei Monate Zeit ein, um in einem neuen Beschluss nachvollziehbar darzulegen, dass die mit dem PSPP angestrebten währungspolitischen Ziele nicht ausser Verhältnis stehen zu den damit verbundenen wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen. Sollte dies nicht geschehen, ist es der Deutschen Bundesbank ab dem 6. August untersagt, weiter am PSPP teilzunehmen; sie müsste also den Kauf deutscher Staatsanleihen einstellen.
Die EZB stellt sich bis jetzt auf den Standpunkt, dass das deutsche Verfassungsgericht ihr gegenüber keine Weisungsbefugnis habe. Die EZB-Präsidentin Christine Lagarde sagte gegenüber europäischen Zeitungen, die EZB unterliege europäischem Recht, lege den Mitgliedern des EU-Parlaments Rechenschaft über ihre Tätigkeit ab und sei letztlich dem Gerichtshof der EU verantwortlich. Dieser habe im Dezember 2018 entschieden, das PSPP stehe im Einklang mit dem Mandat der EZB und dem europäischen Recht. Darüber hinaus betonte Lagarde, laut EU-Vertrag müssten alle nationalen Zentralbanken in vollem Umfang an den Entscheidungen und der Durchführung der Geldpolitik teilnehmen. Die Präsidentin verlangt also Gefolgschaft von der Bundesbank. Ob der EZB-Rat noch, wie von den Richtern gefordert, eine Verhältnismässigkeitsprüfung vornimmt, dazu äusserte sie sich nicht.
Die Bundesbank will den EZB-Rat unter Beachtung von dessen Unabhängigkeit darin unterstützen, die Abwägungen der Verhältnismässigkeit des Programms darzulegen. Sie weist darauf hin, dass das Bundesverfassungsgericht festgestellt habe, dass eine weitere vollumfängliche Beteiligung der Bundesbank am PSPP davon abhänge, dass der EZB-Rat innerhalb von drei Monaten seine Abwägungen der Verhältnismässigkeit des Programms darlege. Damit sieht die Bundesbank – dem Wortlaut des Urteils folgend – den Handlungsbedarf also beim EZB-Rat und nicht bei sich selbst.
In dieser Patt-Situation wird vermutlich ein Kompromiss gefunden werden. Die EZB könnte – ohne das Gesicht zu verlieren - den am 23. Januar lancierten Prozess der Strategieüberprüfung nutzen, um die «Verhältnismässigkeit» der Massnahmen zu diskutieren. Im Rahmen dieses Ansinnens hatte die EZB angekündigt, nicht nur mit Ökonomen und Parlamentsmitgliedern, sondern auch mit Vertretern der Zivilgesellschaft zu diskutieren. Es wird dem durchaus EU-freundlichen deutschen BVerfG vermutlich genügen, wenn die EZB ihre Entscheide umfassender rechtfertigt, womit das Patt überwunden wäre.
1) Die Abschnitte «Der Sachverhalt gemäss BVerfG», «Die Überlegungen des BVerfGs» und «Forderungen des BVerfG an die Politik» folgen der Pressemitteilung Nr. 32/2020 vom 5. Mai 2020 des BVerfGs: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2020/bvg20-032.html. Das gesamte Urteil findet man unter https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Downloads/DE/2020/05/rs20200505_2bvr085915.pdf?__blob=publicationFile&v=8
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