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Ohne Demokratie geht es nichtDie Diskussion um das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zeigt die Folgen einer Europäischen Integration, die sich schon zu lange auf das Handeln unabhängiger Institutionen statt auf politische Mehrheiten stützt.
Von Susanne K. Schmidt und Philip Manow
Mit seinem stark kritisierten Urteil von Anfang Mai hat Karlsruhe den Vorrang des Europarechts – und das Interpretationsmonopol des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) – nicht akzeptiert. Verschiedene Ideen existieren, wie die vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) geforderte Verhältnismäßigkeitsprüfung von der Europäischen Zentralbank (EZB) erbracht werden kann, ohne den Anschein zu erwecken, sich einem nationalen Gericht zu beugen.
Mindestens ebenso kritisch wie die Folgen für die EZB wird der Schaden für die europäische Rechtsgemeinschaft gesehen: Das BVerfG biete den Rechtspopulisten in Polen und Ungarn eine Steilvorlage, ihre politisch weitgehend unter Kontrolle genommenen Verfassungsgerichte nun ebenfalls gegen den EuGH in Stellung zu bringen. Selbst aus Reihen der deutschen Politik wird daher ein Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gefordert, um das BVerfG wieder auf Linie zu bringen – die fehlende Unabhängigkeit der Verfassungsgerichte in Polen und Ungarn soll also nun möglichst auf Kosten der Unabhängigkeit des BVerfG gehen.
Voraussetzungen erfolgreich agierender Institutionen aus dem Blick geraten
Der ganze Konflikt offenbart, dass die Voraussetzungen erfolgreich agierender unabhängiger Institutionen völlig aus dem Blick geraten sind. Zu lange hat man sich der Illusion hingegeben, man könne den Europäischen Integrationsprozess mangels mehrheitsfähigem politischem Modell für die EU einfach dem Europäischen Gerichtshof und der EZB überantworten.
Die „Integration durch Recht“, die die EU prägt, ist vor allem eine Integration durch den Europäischen Gerichtshof. Die Phase der Eurosklerose bis in die 1980er Jahre konnte erfolgreich mit dem Binnenmarktprojekt der 90er Jahre überwundern werden, weil der EuGH die vier Freiheiten der Verträge so auslegte, dass er sich selbst zur Kontrollinstanz über die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten machte. Was das für Folgen für Arbeitnehmerrechte hatte, darüber hat Martin Höpner des öfteren auf MAKROSKOP geschrieben.
Grundlegend für die Rolle des EuGH ist seine Erfindung der Direktwirkung und des Vorrangs von Europarecht. Durch diesen folgenreichen Akt der Selbstermächtigung bietet das Europarecht Akteuren vielfältige Möglichkeiten, sich der Fesseln nationaler Wirtschaftsregulierung zu entziehen, für die national keine politischen Mehrheiten bestünden – und die auf europäischer Ebene deshalb verzichtbar sind. Die EZB hat mit ihrem „whatever it takes“ eine ähnliche Selbstermächtigung betreiben müssen, da politische Mehrheiten zur Bewältigung der Eurokrise fehlten.
Stellvertretend für die ausbleibende politische Selbstverständigung Europas müssen sich nun diese zwei nicht-majoritären Institutionenkomplexe, denen man das „ever-closer“ mangels eines politischen Konsenses stillschweigend überlassen hat, gegenseitig stützen. Dass es nicht gut gehen kann, wenn man das, was die Politik nicht zustande bringt, allein den abstrakten Steuerungsmedien Recht und Geld überantwortet, könnte man wissen. Es ist eben ideologisch zu denken, die Politik ließe sich in dem rein Ökonomischen oder rein Juristischen völlig zum Verschwinden bringen.
EuGH gegenüber jeglicher Kritik sakrosankt?
Das Beispiel des Bundesverfassungsgerichts zeigt, wie voraussetzungsvoll unabhängige Gerichte und eine anerkannte Verfassungsgerichtsbarkeit sind. Will man nun mit Verweis auf die Entwicklungen in Ungarn und Polen den EuGH gegenüber jeglicher Kritik sakrosankt stellen, mag man sich in Erinnerung rufen, welche Kritik am BVerfG in der bundesdeutschen Politik gängig waren – und inwiefern eine solche Einbettung in einen kritischen gesellschaftlichen Diskurs von Bedeutung für die wechselseitige Autolimitation von Politik und Recht im demokratischen Rechtsstaat ist.
So reagierte der damalige Bundesinnenminister Schäuble im März 2009 auf den Eilbeschluss des BVerfG zur Einschränkung der Vorratsdatenspeicherung für schwere Kriminalität mit dem Hinweis: „Wer Gesetze gestalten will, sollte sich bemühen, Mitglied des Deutschen Bundestags zu werden.“ Bundesinnenminister Friedrich wiederholte diese Kritik vier Jahre später und Bundestagspräsident Lammert plädierte 2015 sogar für eine Grundgesetzänderung, um den Gestaltungsanspruch des BVerfG zu begegnen.
Die Politik kann unliebsame Urteile auch einfach ignorieren – das Kruzifix-Urteil konnte die Kreuze aus bayrischen Schulzimmern nicht verbannen, und auch das sandte eine klare Botschaft. Die bundesdeutsche Praxis der Richterwahl zum BVerfG ist weiteres Beispiel für das etablierte Verhältnis wechselseitiger Rücksichtnahme zwischen Politik und Recht.
Bekanntlich geht die Unabhängigkeit der EZB stark auf deutsches Betreiben zurück und auf die Tradition der unabhängigen Deutschen Bundesbank. Deren Unabhängigkeit war aber lediglich einfachgesetzlich verankert. Man kann davon ausgehen, dass sich die Bundesbank dessen ähnlich gewahr war, wie das BVerfG die Grenzen seines Tuns kennt.
Jedes Recht stellt immer einen unvollständigen Vertrag dar, der den interpretierenden Gerichten erheblichen Gestaltungsspielraum lässt. Dabei entstehen Verteilungseffekte wie bei anderen politischen Entscheidungen auch. Diese „Positivierung“ von Gesetzen und Verfassungen legitimiert die Rechtsprechung indirekt, wenn Änderungen eben nicht ausbleiben. Beim EuGH verfügt die Politik jedoch kaum über Interventionsmöglichkeiten.
Politische Eliten verteidigen über Konstitutionalisierung ihre politischen Präferenzen
Der heute in Göttingen lehrende Verfassungsrechtler Ran Hirschl hat in seinem breit rezipierten Buch Towards Juristocracy dargelegt, dass der Bedeutungsgewinn von Verfassungsgerichten auf die Interessenskonvergenz verschiedener Eliten zurückgeführt werden kann. Politische Eliten verteidigen über Konstitutionalisierung ihre politischen Präferenzen gegenüber sich ändernden Mehrheiten und ökonomische Eliten erwehren sich eines möglichen politischen Zugriffs auf Eigentumsrechte. Gerichte gewinnen sowieso.
Die massiven Versuche zur politischen Einflussnahme auf die Verfassungsgerichtsbarkeit in Ländern wie Polen oder Ungarn sind wohl ohne die gesteigerten Möglichkeit für die dortigen Verfassungsrichter, sich über das europäische Verfahren den nationalen politischen Mehrheiten entgegen zu stellen, nicht vollständig zu verstehen.[1] Die Krise der Rechtsstaatlichkeit in Europa ist somit auch „hausgemacht“.
Die Erwartung, nun über den Europäischen Gerichtshof diese Krise der Rechtsstaatlichkeit zu bearbeiten, zeugt vom mangelnden Verständnis, was nicht-majoritäre Institutionen zu leisten vermögen. In der Geldpolitik kommt die EZB schon lange, auch ohne Kritik des BVerfG, an ihre Grenzen. Der Druck des Euro-Regimes vermag es auch nicht, Reformen mitgliedstaatlicher Sozialsysteme zu legitimieren.
Für den EuGH ist das BVerfG einer der wenigen relevanten Gegenspieler, denn hauptsächlich ist es von Unterstützern umgeben: Klägern, die potentiell profitieren; Mitgliedstaaten, die über Europarecht nationalen politischen Konflikten ausweichen; die Europäische Kommission und andere EU Institutionen, die Integration durch Recht der mühsamen Integration über politische Mehrheiten vorziehen und sich ja ohnehin einer ever-closer-Mission stark verpflichtet fühlen, die ihnen nebenbei und wie zufällig erhebliche Macht-, Einfluss- und Reputationsgewinne beschert.
Man riskiert auf Dauer das Funktionieren der Rechtsstaatlichkeit
Die Kritik am BVerfG bedeutet auch den problematischen Vorstoß, den EuGH vollends von Kritik zu isolieren. Man fragt sich allerdings, wie der EuGH überhaupt erfolgreich agieren können soll, wenn ihm jegliches politisches Korrektiv fehlt. Spricht die Literatur von einer wirtschaftlichen Überlegenheit liberaler Demokratien, ist das auf jene inklusiven institutionellen Sicherungen zurückzuführen, die den Interessensausgleich fördern, neue Sichtweisen in den politischen Prozess einspeisen und soziale und ökonomische Ungleichheit reduzieren.
Einer freischwebenden unabhängigen Gerichtsbarkeit, die – siehe Hirschl – eingesetzt wurde, um bestimmte Privilegien zu verteidigen, kann dies nicht gelingen. Fordert man zudem mit Hinweis auf autokratische Entwicklungen nun jegliche kritische Diskussion an Gerichtsurteilen einzustellen, riskiert man auf Dauer das Funktionieren der Rechtsstaatlichkeit auch in anderen Mitgliedstaaten.
Die Entwicklung in einigen östlichen Mitgliedstaaten könnte uns lehren, wie voraussetzungsvoll funktionierende Institutionen liberaler Demokratien sind. Als Produkt jahrhundertelanger Entwicklungen in den westlichen Staaten lassen sie sich offenbar nicht durch das Kopieren von „best practice“ und starken Verfassungsgerichten aufbauen wie einen Ikea-Schrank. Es sind gelebte Institutionen, die nur im gegenseitigen Austausch und im Ringen um gesellschaftliche Akzeptanz ihre Funktionen erbringen können. Ohne politische Mehrheiten geht es nicht. Das gilt nicht zuletzt für die Europäische Union.
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[1] Hirschl schreibt auf S. 202: „recurrent manifestations of unsolicited judicial intervention in the political sphere in general, and unwelcome judgements concerning contentious political issues in particular, have brought about popular political backlashes and more important, have triggered legislative override of controversial court rulings and ‚court packing‘ attempts by political power holders.“
https://makroskop.eu/2020/06/ohne-demokratie-geht-es-nicht/
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