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Die engen Grenzen einer europäischen Beschäftigungspolitik



Die Beschäftigungslage in der EU ist im Vergleich zu anderen Wirtschaftsregionen unbefriedigend. Eine Verbesserung dieser Situation müsste durch eine sinnvolle Wirtschaftspolitik an die Hand genommen werden, die das Phänomen sowohl auf der Ebene der gesamten EU als auch auf regionalem Niveau anpackt. Die Chancen, die Arbeitslosigkeit auf EU-Ebene zu reduzieren, stehen jedoch nicht besonders günstig. Einerseits können politische Defizite dafür verantwortlich gemacht werden, andererseits stehen selbst auferlegte Hindernisse im Weg. Beschäftigungsimpulse können dementsprechend nicht von wirtschaftspolitischer Seite erwartet werden, sondern müssen anderweitig erfolgen.

Von Beat Achermann, Assistent an der Universität Freiburg (CH) und Gemeinderat von Brünisried

Wenn man den wirtschaftlichen Entwicklungsstand auf globaler Ebene betrachtet, so zeigen sich grosse Entwicklungsunterschiede. Die heute ökonomisch führenden Staaten werden als Triade bezeichnet, worunter die Wirtschaftskerngebiete Nordamerika, Westeuropa und Ostasien zu verstehen sind. Die übrigen Gebiete der Welt weisen gegenüber der Triade einen mehr oder weniger ausgeprägten Entwicklungsrückstand auf, der sich insgesamt in den vergangenen Jahren akzentuiert hat. Die ökonomische Entwicklungstheorie beschäftigt sich zur Hauptsache mit der Erforschung und der Behebung dieser wirtschaftlichen Rückständigkeit.

Neben diesem globalen Wirtschaftsgefälle, das sich in unterschiedlichen Pro-Kopf-Einkommen und Beschäftigungsmöglichkeiten ausdrückt, kann dieses Phänomen auch in kleinräumigeren Dimensionen angetroffen werden. Markante Entwicklungsdifferenzen lassen sich ebenfalls für einzelne Regionen (z.B. EU) oder Staaten nachweisen.

Um das wirtschaftliche Gefälle auf nationaler Ebene zu bekämpfen, haben sich in der Regel finanzpolitische Massnahmen etabliert, welche hauptsächlich auf einen Einkommenstransfer abzielen. Dadurch soll vermieden werden, dass Menschen aus Randregionen Beschäftigung und Einkommen in den Wirtschaftszentren suchen müssen und sich die Peripherien damit entvölkern. Am Beispiel der Schweiz zeigt sich, dass verschiedenste Massnahmen diesem Zweck dienen, etwa der Finanzausgleich, einzelne Massnahmen in der Landwirtschaftspolitik, die Förderung von Bergregionen oder die Wirtschaftsförderung verschiedener Kantone.

Auf internationaler Ebene sind keine derartigen Instrumente entwickelt worden. Eine Ausnahme bildet die Entwicklungshilfe, die den ärmsten Ländern unter die Arme greifen soll. Lange Zeit waren deshalb flexible Wechselkurse allein dafür besorgt, Entwicklungsgefälle zwischen Ländern auszugleichen. Länder, welche international an Konkurrenzfähigkeit verlieren, werden eine Abwertung ihrer Währung erfahren, so dass weniger ausländische Produkte importiert werden können. Die einheimischen Güter werden andererseits international günstiger, so dass der Absatz vermehrt werden kann. Umgekehrt werden die erfolgreichen Länder mit einer Aufwertung ihrer Währung konfrontiert, was ihre Exporte senkt und die Importe stimuliert.

Fällt nun die Korrekturmassnahme flexibler Wechselkurse wie im Falle der EU weg, so müssen andere Ausgleichsmechanismen an ihre Stelle treten. Die Wissenschaft ist sich bereits seit langem darüber einig, dass eine wichtige Voraussetzung für das Funktionieren einer Währungsunion, wie dies die EU ist, darin besteht, dass die Arbeitskräfte ausreichend mobil sind, d.h. dass diese aus den sich langsamer entwickelnden Regionen der Währungsunion in die hochentwickelten Gebiete abwandern. Für die EU zeigen Studien, dass diese Wanderungsbewegungen äusserst bescheiden sind, was wohl auf grosse kulturelle und sprachliche Barrieren zurückgeführt werden kann. Aus diesem Grund müssen Begleitmassnahmen dafür sorgen, dass die Entwicklung der einzelnen Regionen nicht allzu stark divergieren. Hauptsächlich muss dabei an Finanztransfers aus den Industriezentren an die peripheren Regionen gedacht werden. In dieser Beziehung steckt die EU-Politik noch in den Kinderschuhen, wobei einige derartige Instrumente bereits existieren (verschiedene Strukturfonds wie der Europäische Fonds für regionale Entwicklung oder der Kohäsionsfonds, gewisse Bereiche der Landwirtschaftspolitik). Zukünftige Spannungen innerhalb der EU im Bereich von Finanztransfers sind bereits vorprogrammiert, denkt man etwa an die Osterweiterung. Gegenwärtige Nettoempfänger-Länder müssten sich möglicherweise daran gewöhnen, zu Gunsten der osteuropäischen Mitglieder auf ihre Einnahmen zu verzichten und sich sogar an Transfers zu beteiligen.

Die regionale Verteilung der wirtschaftlichen Aktivitäten ist ein Aspekt der Beschäftigungsproblematik, der andere besteht in der Betrachtung von Produktion und Beschäftigung auf der gesamten EU-Ebene. Mobilität macht für einen Arbeitnehmer nämlich wenig Sinn, wenn er von einer Region mit hoher Arbeitslosigkeit auswandern kann, die sich bietenden Alternativen aber aus anderen Regionen bestehen, wo ebenfalls ein tiefer Beschäftigungsgrad herrscht.

Aus diesem Grund muss auf der Ebene der gesamten EU eine Politik verfolgt werden, die auf eine Erhöhung der Beschäftigung abzielt. Die sich dafür bietenden Möglichkeiten bestehen einerseits in der Finanzpolitik der Mitgliedsländer und andererseits in der Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB). Auf die Finanzpolitik kann jedoch nicht gezählt werden, und zwar aus folgenden Gründen:

· Die Maastricht-Kriterien beschränken die Entscheidungsfreiheit der einzelnen Mitgliedsländer. Beschäftigungsprogramme können nur insoweit realisiert werden, als die damit verbundenen Mehrausgaben die Neuverschuldung oder die nationale Gesamtschuld nicht die verankerten Werte übersteigen lassen. Die damit festgeschriebene Budgetdisziplin setzt für die meisten Mitglieder damit enge wirtschaftspolitische Spielräume.

· Mit dem Antritt von sozialdemokratischen Regierungen in wichtigen Mitgliedsstaaten wie Deutschland, England und Frankreich wurde die Hoffnung auf eine aktive Beschäftigungspolitik auf Basis keynesianischer Wirtschaftskonzepte geweckt. Diese Hoffnung ist allerdings nur von kurzer Dauer gewesen. Wie es sich im Fall von Deutschland und England bereits im Wahlkampf angedeutet hat, haben die sozialdemokratischen Sieger in diesen beiden Ländern die wirtschaftlichen Konzepte ihrer konservativen Widersacher übernommen und zu den ihrigen gemacht. Das kürzlich erschienene Blair-Schröder-Papier, welches die wirtschaftspolitischen Leitplanken der "Neuen Mitte" festlegt, bestätigt dies eindrücklich.

Neben der Finanzpolitik kann theoretisch auch die Geldpolitik zur Verbesserung der Beschäftigungslage dienen. Der seit kurzer Zeit dafür verantwortlichen Europäischen Zentralbank (EZB) stehen die entsprechenden Instrumente zur Verfügung. Durch eine Senkung des europäischen Zinsniveaus könnten die Investitionen stimuliert und die Beschäftigung angekurbelt werden. Es darf jedoch stark bezweifelt werden, dass die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit das primäre Ziel der EZB ist:

· Entgegen allen Erkenntnissen wissenschaftlicher Studien fühlt sich die EZB nicht verantwortlich für die momentane Beschäftigungslage. Die Arbeitslosigkeit ist gemäss EZB-Präsident Wim Duisenberg keine Folge einer restriktiven Geldpolitik im EU-Raum. Vielmehr sieht er die Gründe in verstaubten, rigiden Regulierungen des Arbeitsmarkts, welche zu beseitigen sind.

· Das Ziel der EZB als Hüter des Euro besteht hauptsächlich in der Schaffung einer vertrauenstiftenden Währung, die in zunehmendem Masse in Konkurrenz zum amerikanischen Dollar als Verrechnungs- und Reservewährung treten soll. Um dieses Vertrauen zu schaffen, bedarf es einer restriktiven Geldpolitik, die dafür sorgt, dass der Wert des Euro gegenüber dem Dollar konstant bleibt oder sogar steigt und für eine tiefe Inflationsrate im EU-Raum - Zielwert unter 2% - sorgt. Die gegenwärtige Wechselkursschwäche des Euro gegenüber dem Dollar deutet darauf hin, dass die Geldpolitik der EZB eine Straffung erfahren wird. Dies umso mehr, als die steigenden Zinsen in den USA die EZB zum Nachziehen zwingen werden. Für die Beschäftigung im EU-Raum stellt dies genau das falsche Rezept dar.

Das Fazit ist, dass weder von finanz- noch von geldpolitischer Seite Impulse für die Beschäftigung zu erwarten sind. Vielmehr muss mit einer gegenteiligen Wirkung gerechnet werden.

Die Arbeitslosen müssen deshalb darauf hoffen, dass sich auch ohne eine aktive Wirtschaftspolitik ein konjunktureller Aufschwung einstellt. Dieser Fall könnte eintreten, wenn sich den Unternehmungen trotz vergleichsweise hohem Zinsniveau lukrative Investitionsmöglichkeiten bieten würden. Die wichtigste Voraussetzung dafür wäre jedoch, dass die Konsumgüternachfrage aufgrund einer verbesserten Konsumentenstimmung steigen würde. Die erhöhte Produktion würde über eine Steigerung der Nachfrage nach Arbeitskräften die Arbeitsmarktsituation direkt entspannen; ausserdem würden durch erhöhte Steuereinnahmen zusätzliche Spielräume geschaffen, um durch aktive Arbeitsmarktmassnahmen die Probleme der strukturellen Arbeitslosigkeit anzugehen.

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