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EWR-Diskussionen in NorwegenAm 7. Januear 2010 rief die norwegische Regierung ein breit abgestützes Komitee ins Leben (1), hier „EWR-Überprüfungs-Komitee“ genannt, das eine gründliche und umfassende Analyse der politischen, gesetzlichen, adiministrativen wirtschaftlichen und anderen Folgen des EWR-Abkommens vornehmen sollte(2) Die norwegische EU- und EWR-kritische Bewegung Nei til EU (Nein zur EU) diskutierte in diesem Zusammenhang mit anderen gesellschaftlichen Kräften Alternativen zum EWR und erstellte einen entsprechenden Bericht(3), hier „Alternativbericht“ genannt. Er wurde im März 2012 publiziert – 188 Seiten über Alternativen zum EWR. Für mehr Informationen, s. www.alternativer.no.
von Sigbjørn Gjelsvik, Projekt Manager “Alternativen zum gegenwärtigen EWR-Vertrag” in Norwegen
Es gibt etliche Alternativen zum EWR. Die Alternativen reichen vom Verzicht auf ein Handelsabkommen mit der EU über Variationen bilateraler und regionaler Handelsakommen, um bei einen Verzicht auf den EWR manche negative Folgen abzufedern. Weitere Möglichkeiten bestehen in Änderungen des EWR, so dass das Abkommen eine weniger wichtige Rolle in Norwegen spielt, als es dies heute tut. Weiterhin könnten die verbleibenden Handlungsmöglichkeiten im heutigen EWR besser genutzt werden. Zuletzt könnte man eine engere Zusammenarbeit mit der EU ins Auge fassen.
Mehr norwegische Handlungsfreiheit und weniger Kontrolle durch die EU
Über die letzten 20 Jahre wurde der EWR zunehmend ausgedehnt und berührt nun Politikfelder, welche die damalige parlamentarische Befürwortermehrtheit als ausserhalb des EWR stehend deklarierte. Beispiele sind die norwegische Regionalpolitik, die Erdölpolitik, die Verwaltung natürlicher Ressourcen sowie die Alkoholpolitik. Seit einigen Jahren wurden Rechte und Massnahmen, um Sozialdumping zu verhindern, von den Aufsichtsbehörden des EWR, der EFTA und vom EFTA-Gerichtshof in Frage gestellt. Ziemlich viele Norweger denken deshalb, die EU habe zu viel Macht in Norwegen. Gleichzeitig weisen Umfragen eine grosse Unterstützung für ein Handelsabkommen mit der EU als Alternative zum EWR nach (4). Die wenigsten Norweger wünschen eine EU-Mitgliedschaft als Alternative zum gegenwärtigen EWR-Abkommen.
Die Erwartungen an ein Handlungsabkommen werden variieren, aber es besteht ein breiter gemeinsamer Konsens, dass der EWR einen zu grossen Einfluss auf Norwegen hat und dass eine Alternative erwünscht ist, welche die Möglichkeiten einer eigenständigen norwegische Politik erweitert. Mit unserem Bericht wollten wir mögliche Alternativen ausleuchten und die Diskussion von Alternativen fördern.
EU-Mitgliedschaft
Die Alternative, welche in Norwegen Anlass zu den meisten zu Debatten bot, ist die EU-Mitgliedschaft. Sie ist vertieft von vielen politischen Akteuren diskutiert worden. Auch aus diesem Grund wurde im unserem Bericht diese Alternative nicht ausgiebig dargestellt, analysiert und evaluiert. Die meistverbreitete und umfassenste Kritik des EWR rührt von den tiefgreifenden Folgen des EWR für die Demokratie in Norwegen her. Diese Probleme könnten – so meinen manche – durch Vertretung und Stimmrechte in den Gremien, welche Entscheidungen für die EU und den EWR fällen, gelöst werden. Eine EU-Mitgliedschaft würde aber zu weniger Unabhängigkeit in etlichen Gebieten führen, in denen Norwegen im Augenblick nicht der EU-Politik unterworfen ist.
Durch EU offerierte Alternative
Die EU signalisierte (5), dass sie ein neues und umfassendes Abkommen ins Auge fasst, um ihre Interessen besser als im EWR durchsetzen zu können. Diese Ankündigung ist durchaus ernst zu nehmen.
Als das EWR-Überprüfungs-Komitee (s. Anmerkung xx) diese von der EU angedeutete Alternative spezifizierte und diskutierte, nahmen die Autoren eine Debatte auf, von der sie sich gemäss Auftrag des Aussenministers hätten fernhalten sollen. 3) s. Alternativreport, Kapitel 3. Andererseits haben sie damit eine Alternative ins Gespräch gebracht, mit der sich die Regierung, das Parlement und die anderen Akteure der öffentlichen Debatte in Norwegen auseinandersetzen werden müssen.
Bei der Diskussion weiterer Möglichkeiten der Organisation der Zuammenarbeit mit der EU bewies das EWR-Überprüfungs-Komitee wenig Objektivität: es wurde nicht eine seriöse Auslegeordnung der verschiednenen Möglichkeiten vorgenommen, um eine breite, informationsgestützte Diskussion zu ermöglichen. So wurde das EWR-Abkommen z.B. mit dem Freihandelsabkommen von 1973 oder mit “einer anderen lockereren Form von bilateraler Struktur mit der EU” verglichen (6). Diese lockereren Formen wurden aber nicht detailliert, sondern nur erwähnt. Ihre Schlussfolgerungen, dass der EWR die beste Option sei, erscheint als vorgefasste Meinung, die nicht durch methodische Informationsbeschaffung begründet wurde.
Das EWR-Überprüfungs-Komitee schlägt – offenbar in vorauseilendem Gehorsam – einen umfassenden Rahmen für alle Verträge Norwegens mit der EU unter Stärkung der supranationalen Gremien vor: "Die einfachste Methode wäre vermutlich, das EWR-Abkommen zu erweitern, so dass alles Gebiete erfasst wären, in denen Norwegen Verträge mit der EU hat. Die politische Ebene an der Spitze wäre zu stärken. Allerdings sind auch andere Modelle möglich [...] man könnte weitere Felder einschliessen, in denen Zusammenarbeit mit der EU nötig wäre." (7)
Eine solche Alternative, in der die EFTA-Überwachungsbehörde und der EFTA-Gerichtshof in ihrer Macht und die dynamischen Bereiche des EWR-Abkommens bewahrt und auf weitere Bereiche ausgeweitet würden, brächte einen dramatischen Wechsel Norwegens vertraglicher Beziehungen mit der EU mit sich. In der Praxis würde dies ein völlig neues Abkommen mit der EU nötig machen. Die demokratiepolitischen Probleme mit dem EWR würden vergrössert und würden noch mehr Bereiche der norwegischen Politik betreffen. Es ist schwierig für einen solchen Weg zu plädieren, ausser man möchte ihn als Sprungbrett für eine volle Mitgliedschaft nutzen.
Inner- oder ausserhalb des EWR – ein wichtiger Unterschied
Unser Bericht diskutiert den Verbleib im EWR und den Ersatz des EWR durch andere vertragliche Beziehungen zur EU. Der wichtigste Unterschied zwischen diesen Alternativen ist, dass jene, die auf dem EWR beruhen, den institutionellen Rahmen des Vertragswerks beibehalten, einschliesslich der Dynamik bezüglich neuer EU-Richtlinien und Verhandlungen, die auf eine weitere Liberalisierung und immer weitergehende Interpretationen des Abkommens zielen. Es stellt sich die Frage, ob es möglich wäre, im Rahmen des EWR den Geltungsbereich neu zu verhandeln, indem zum Beispiel gewisse Gebiete vom Abkommen ausgenommen würde. Wäre es allenfalls möglich, den vom Vertrag gewährten Spielraum in einem weit grösseren Ausmass als bisher zu nutzen, sofern die norwegische Regierung diesbezüglich aktiv werden würde?
Die andere Hauptgruppe von Alternativen beinhaltet die Ersetzung des EWR durch bilaterale oder regionale Handels- und Kooperationsabkommen mit der EU – eventuell nur auf multilaterale Handelsregulierungen gestützt, die umfassende gemeinsame internationale Regeln festlegen. Es ist bei internationalen Handelsabkommen üblich, diese mit bilateralen oder regionalen Handelsabkommen zu ergänzen - mit klar definiertem Inhalt. Änderungen der Verträge sind politisch mittels Verhandlungen zwischen den beteiligten Parteien zu lösen.
Der Alternativreport spezifiert folgende Alternativen der Handelszusammenarbeit mit der EU:
1) Ein schlankerer EWR
Auf die gleiche Weise, wie die EU versucht, ihre Interessen innerhalb des Rahmens des EWR zu durchzusetzen, sollte Norwegen systematisch dasselbe tun. Wenn die EU vorschlägt eine neue und weitergehende Zusammenarbeit ins Auge zu fassen, was in der Praxis ein neues Abkommen bedeuten würde, so sollte Norwegen ebenfalls Initiativen ergreifen – hin zu einem schlankeren EWR.
Ein wichtiges Ziel eines schlankeren EWR wäre die Rückgewinnung nationaler Handlungsfähigkeit in wichtigen politischen Bereichen. Regionalpolitik sollte unabhängig von EU-Regulierungen betrieben werden können, so dass Norwegen, z.B. regional differenzierte Arbeitgebersteuern erheben könnte. Norwegen sollte zudem fähig sein, den Kapitalfluss in Krisensituationen wie der Islands auf eigene Initiative hin zu kontrollieren. Der private Dienstleistungssektor sollte vor EU-Deregulierungspolitiken geschützt werden können – etwa Regeln bezüglich des Gütertransports. Norwegen sollte die volle Souveränität über Bewilligungen haben, solange Ausländer nicht diskriminiert werden.
2) Multilaterale Handelsabkommen
So wie der EWR, kann das Abkommen von 1973 von beiden Parteien gekündigt werden. Zwar wird im EWR festgehalten, dass im Falle einer Kündigung die bisherigen Abkommen gelten würden und damit auch das Abkommen von 1973. Aber die EU hätte trotzdem das Recht, den Vertrag von 1973 zu kündigen. In diesem Falle hätte Norwegen keine bilaterales oder regionales Handelsabkommen mit der EU und müsste auf die internationalen Handelsregulierungen zurückgreifen. Die Regeln der WTO sind diesbezüglich die fundamentalsten. Die WTO-Regelungen würden auch einen Rahmen für die Aushandlung von Handelsabkommen mit der EU und mit den verbleibenden EWR-Ländern liefern.
Die WTO bietet umfassende Regulierungen in vielen Gebieten, welche durch den EWR abgedeckt werden, und welche das Freihandelsabkommen von 1973 noch nicht abdeckte. Auf gewissen Gebieten hat Norwegen via WTO beinahe dieselben Regulierungen mit der EU wie im EWR, wie etwa bei den neulich revidierten Regelungen bezüglich der öffentlichen Auschreibungen. Auf anderen Gebieten der WTO-Zusammenarbeit sind die Unterschiede zum EWR beträchtlich und würden es Norwegen erlauben, nationale Handlungsfähigkeit auf Gebieten wie der Alkoholpolitik wiederzuerlangen.
Bezüglich industriellen Gütern sind die WTO-Zollsenkungen weit vorangekommen. Die durchschnittlichen Zölle betragen ungefähr 3.5 % – ungefähr 40 % tiefer als zur Zeit, als das EWR-Abkommen in Kraft trat. Sollte die EU – was eher unwahrscheinlich ist – das Freihandelsabkommen von 1973, das den vollen, zollfreien Zugang zum EU-Markt für alle Industriegüter erlaubt, nach einem Austritt aus dem EWR nicht mehr für Norwegen gelten lassen wollen,– wären die Zölle wegen den WTO-Regeln begrenzt. Norwegen würde wegen der Meistbegünstigungsklausel nicht höhere Zölle in Kauf nehmen müssen, als die EU gegenüber ausserhalb des EWR stehenden Nicht-EU-Ländern erhebt. Auf Gebieten, die durch das WTO-Abkommen abgedeckt sind, könnte die EU nicht die eigene Wirtschaft zu Lasten Norwegens bevorzugen.
In der Fischereipolitik beträgt der Unterschied zwischen den aktuellen Zollbarrieren zur EU und der WTO-Reguleriung ungefähr 6-7%. Zolldifferenzen dieser Grössenordnung werden keinen Einfluss auf das Exportvolumen und dessen Wert haben, da es weitere Faktoren gibt, welche die Auswahl von Märkten und die Marktanteile beeinflussen. Für Agrargüter und den Handel von verarbeiteten Agrargütern wäre es sogar besser, wenn Norwegen auf der Basis der WTO-Regulierungen statt der EWR-Regulierungen mit der EU Handel triebe.
Der grundlegene Vorteil der WTO ist, dass Streit innerhalb der WTO zwischenstaatlicher Natur ist und oft ein gewisser diplomatischer Respekt bezüglich legitimer politischer Massnahmen besteht. Norwegen hat im Lachsfall den WTO-Streitbeilegungsmechanismus mit der EU bereits genutzt – und gewonnen.
3) EWR-Austritt und Rückgriff auf das Handelsabkommen von 1973
Norwegen unterzeichnete (wie die Schweiz) 1973 mit der EWG ein Freihandelsabkommen, das für alle Industriegüter den zollfreien gegenseitigen Zugang zu den Märkten gewährleistet. Es ist immer noch in Kraft und umfasst heute bezüglich Norwegen Regulierungen für den Fischhandel. Das EWR-Abkommen kann innert Jahresfrist gekündigt werden, wenn die Mehrheit des Parlamentes dies beschliesst. Für den Fall eines Endes des EWR-Abkommens, hält dieses fest (Artikel 120), dass der Handel zwischen der EU und Norwegen durch die früheren Abkommen reguliert wird.
Das Umfeld für einen Vergleich des Handelsabkommens von 1973 mit dem EWR ist 2012 völlig verschieden von den Bedingungen im Jahre 1992, als Norwegen dem EWR beitrat. Wie bereits dargelegt, umfasst die WTO weiterreichende Regulierungen als 1992, die das Abkommen von 1973 nicht abdeckte. Zudem handelte Norwegen nach 1992 mit der EU weitere bilaterale Verträge aus und hat (neben dem EWR) insgesamt 73 weitere Abkommen mit der EU (8 ). Diese Abkommen wären nach einer Kündigung des EWR weiterhin in Kraft und könnten weiterentwickelt werden – unabhängig davon, was mit dem EWR passiert.
Auf zwei Gebieten hätte man bei einem Austritt aus dem EWR Nachteile in Kauf zu nehmen: Exporte verarbeiteten Fisches würden mit etwas höheren Zöllen belegt und im EWR könnte die EU die Anti-Dumping-Waffe gegen norwegische Industrie im Rahmen der Regulierungen der WTO einsetzen. Diese Vorteile des EWR sind aber bescheiden. In einem Bericht vom Herbst 2011 berechnete der Forschungschef an der norwegischen Schule für Fischereiwissenschaft, Peter Ørebech, dass bei einem Austritt aus dem EWR nur eine Erhöhung von 1.8% des Exportwertes in Kauf zu nehmen wäre. Die Anti-Dumping-Waffe verliert an Bedeutung. Die norwegische Wirtschaftsförderung wurde angepasst. Die norwegischen Unternehmungen müssen zunehmend den Marktpreis für Energie bezahlen und die WTO hat weit strengere Anti-Dumping-Regeln als jene, welche die EU in den 80er Jahren einführte.
4) Kündigung des EWR und bilaterale Verträge mit der EU
Norwegen könnte einen bilateralen Vertrag mit der EU abschliessen – mit Inhalten, die für beide Seiten akzpetable sind, wobei Änderungen durch gemeinsame Verhandlungen zu erfolgen haben. Damit wäre das Ungleichgewicht des EWR aufgehoben – Vertragswerk, in dem die EU einseitig Regelungen weiterentwickeln kann, die dann von Norwegen zu übernehmen sind. Die EU hat über 200 meistens bilaterale Handelsabkommen geschlossen (9), die normalerweise nicht Rahmenabkommen sind, um neue Regulierungen wie im EWR einseitig durchzudrücken.
Die EU hat auch bilaterale Verträge bezüglich anderer Arten von Zusammenarbeit abgeschlossen, wie die Teilnahme an den EU-Forschungsprogrammen. Das Land mit der umfassensten, bilateral geregelten Zusammenarbeit mit der EU ist die Schweiz. Die EU-Initiative, welche die Schweiz zwingen möchte in eine Art EWR-Übernahme von EU-Regulierungen einzuwilligen, heisst nicht, dass die EU keine bilateralen Verträge mehr schliessen wird. Die Initiatiave zielt in erster Linie darauf, Verhandlungen mit der Schweiz zu eröffnen und Druck zu machen. Die EU möchte auch mehr Transparenz im Bankwesen der Schweiz. Die EU hat laufende Verhandlungen über bilaterale Handelsabkommen etwa mit Indien, Kanada und Egypten, alles Länder, die für die EU weniger wichtige Handelspartner sind als Norwegen.
Ein natürlicher Startpunkt für neue bilaterale Verträge bezüglich Handel und Zusammenarbeit nach einem Ausstieg aus dem EWR wären die übrigen bereits existierenden bilateralen Verträge Norwegens mit der EU. Die bilateralen Verträge müssen klar definierte Bereiche betreffen und reinen Staatsvertragscharakter haben. Zusammenarbeitsbereiche, über die man verhandeln könnten, wären z.B. Forschung, Erziehung, Kultur und Umweltpolitik mittels Teilnahme an den entsprechenden EU-Rahmenprogrammen – entweder im vollständigen Programm oder in Teilen davon. Das Abkommen dürfte keine Mechanismen enthalten, die Norwegen dazu zwingen, neue EU-Regulierungen zu übernehmen. Das Abkommen müsste in diesem Falle neu verhandelt werden und erst dann eventuell ergänzt werden. Ein solches Modell würde bedeuten, dass Norwegen für die Übernahme von EU-Regulierungen jeweils etwas verlangen könnte. Dies würde zu einem echten Dialog zwischen den Partnern führen. Entscheidungsbefugnisse sollten nicht zu einem Überwachungsorgan (wie etwa der EFTA-Überwachungsbehörde) verschoben werden. Meinungsverschiedenheiten sind politisch zu lösen.
5) Austritt aus dem EWR mit einem regionalen EFTA-EU-Abkommen
Weltweit gesehen gibt es viele bilaterale und regionale Handelsabkommen, und es ist üblich, dass die WTO-Mitgliedsländer das mulilaterale Sytem mit solchen Verträgen ergänzen. Norwegen etwas wurde diesbezüglich ebenfalls zunehmend aktiv. Die hauptsächliche Strategie besteht dabei, die EFTA als Plattform zu nutzen. Anfangs 2012 hatte die EFTA 23 Freihandelsabkommen mit insgesamt 32 Ländern 9) 9) NOU 2012:2, Seite 750., und die EFTA möchte weitere solche Abkommen mit Ländern auf der ganzen Welt abschliessen 10) 10) S. Alternativreport, Abschnitt 11.4.3.. Ähnlich versucht die EU neue Handelsabkommen, oft mit denselben Ländern abzuschliessen. Es ist also eine bekannte und erprobte Strategie für Norwegen und die EU, auf internationaler Ebene regionale Handelsabkommen abzuschliessen. Es wäre entsprechend sehr merkwürdig, wenn Norwegen und die EU nicht fähig wären, auch in Zukunft bilateral oder im Rahmen der EFTA Handelsabkommen zu verhandeln.
Ein regionales Handelsabkommen zwischen der EFTA und der EU könnte eine sehr relevante Alternative zum EWR sein. Selbst wenn die gegenwärtige EFTA aus einigen wenigen und bevölkerungsmässig kleinen Staaten besteht, ist die EFTA der drittwichtigste Handelspartner bezüglich Gütern und der zweitwichtigste bezüglich Finanzdienstleistungen 10) 10) Broch, Lave. No to the EU Yearbook 2011, Seite 81-82.
. Und selbst wenn Norwegen und die Schweiz in manchen Dingen verschiedene Interessen haben mögen, würde Norwegen in gemeinsamen Verhandlungen mit der EU viel gewinnen können. Die Schweizer sind als harte Verhandlungspartner bekannt, die Konzessionen bezüglich Souveränitätsfragen nur in klaren Grenzen eingehen. Als Partner in der EFTA haben die Schweiz und Norwegen zusätzlich gemeinsame Interessen auf anderen Gebieten – etwa als Länder in der WTO, die Nettoimporteure von Nahrungsmitteln sind (G10).
Die EU hat eine Evaluation des EWR und der Verträge mit der Schweiz eingeleitet und hat angegeben, dass sie Änderungen in beiden Übereinkommenstypen anstrebe 12) 12) Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union zu den Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern, 14. Dezember 2010 “ Artikel 35. 3060th General affairs Council meeting, Brüssel, 14.12.2010. Für weitere Diskussinen s. Alternativreport Kapitel 9 und 12. Der Druck auf die Schweiz, die bisherigen bilateralen Verträge anzupassen, war bisher am kräftigsten. Aber auch gegenüber Norwegen fanden Gespräche für ausgedehnte Änderungen der Zusammenarbeit statt. Ein Vertrag der EFTA mit der EU könnte auch auf weitere Länder ausgeweitet werden, indem etwa weitere Länder sich der EFTA anschlössen, womit die EFTA gegenüber der EU ein grösseres Gewicht erhielte.
Ein neues regionales Handelsabkommen zwischen den EFTA-Ländern und der EU müsste auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner beruhen. Insbesondere wäre zu verhindern, dass EU-Regelungen automatisch übernommen würden. Änderungen der Verträge wären durch Verhandlungen zu erreichen. Dienstleistungen wären nicht von Beginn an Teil der Verträge. Zudem gibt es gute Gründe, um Liberaliserungen der Investititionstätigkeit und der Argrarmärkten sowie verarbeiteter Argragüter vorsichtig zu begegnen.
In Betracht gezogen werde muss auch die Konvention von Vaduz, die aus dem EWR-Beitritt der EFTA-Länder ausser der Schweiz und den bilateralen Verträgen der Schweiz mit der EU resultierte.
Da ein EFTA/EU Abkommen im Prinzip eine neues regionales Abkommen auch mit Ländern ausserhalb des EWR sein wird, kann die Initiative zu entsprechenden Verhandlungen ergriffen werden, bevor der EWR beendet wird. Sind die Verhandlungsresultate ungenügend, können die EWR-Länder immer noch in der einen oder anderen Form mit dem EWR weiterfahren.
Es gibt viele Alternativen zum gegenwärtigen EWR. Norwegen sollte, auf eigene Initiative und zusammen mit den EFTA-Partenern, mögliche Änderungen und neue Wege diskutieren. Der 188-seitige Alternativreport, den der norwegische Aussenminister, Jonas Gahr Støre, als wirklichen Arbeitsbetrag bezeichnete, ist eine wichtige Grundlage zu dieser Debatte.
Literatur:
(1)Das EM 2/10 berichtete darüber
(2) Europautredningen, auf Englisch „EEA Review Committee“ (EWR-Überprüfungs-Komitee). Des Komitee publizierte seinen Bericht am 17.Januar 2012, unter dem Namen NOU 2012:2 Outside and inside – the agreements with the EU“ Für weitere Informrationen s. www.europautredningen.no/english/.
(3) intitiiert wurde der Alternative Bericht durch die EU-kritische Nein zur EU und der norwegischen Gewerkschaft der Gemeinde- und Allgemeinen Angestellten, sowie der Elektriker und IT-Gewerkschaft(NUMGE). Heute nehmen 16 Organisationen am alternativen Komitee teil.
(4)Meinungsumfrageresultate, in norwegischen Zeitungen am 06.02.2012 dargelegt.
(5) Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union zu den Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern, 14. Dezember 2010 “35. Furthermore, it should be examined whether the EU interest is properly served by the existing Framework of relations or alternatively by a more comprehensive approach, encompassing all fields of cooperation and ensuring a horizontal coherence. The EU review should also take into account possible developments in the membership of the EEA.” 3060th General affairs Council meeting, Brussel, 14.12.2010) (deutsche Version auf dem Netz der EU war defekt)
(6) s. NOU 2012:2, Seite 358 (Mehrheit des Kommitees): "... and thus Norwegian economic actors are given a far more secure and predictable environment than the old Free Trade Agreement of 1973 or another looser, bilateral form of agreement framework with the EU would have given."
(7) NOU 2:2012, page 870.
(8 ) offizielle Daten reproduziert in NOU 2012:2, Anhang 1, S 878.
(9) EU-Kommission: "Free Trade Agreements," http://ec.europa.eu/trade/creatingopportunities/bilateral-relations/free-trade-agreements/
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