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Die Vormacht der Grossen in der EUVon den EU-Beitrittsbefürwortern hörte man in letzter Zeit wieder vermehrt das „Argument“, man müsse dabei sein um mitbestimmen zu können. Es scheint die letzte, vordergründig plausible Argumentation zu sein, die ihnen bleibt. Die Entscheidungsprozesse beim Lissabonner Vertrag und die dort beschlossenen Stimmrechte zeigen jedoch eindrücklich, dass sich die Grossen mehr oder weniger alleine absprechen, wenn es um Vertragserneuerungen geht, und dass sie ihre Interessen wirksam und ohne nennenswerten Widerstand der Kleineren durchsetzen können. Während der undemokratische und von den Grossen gesteuerte Prozess, der zum Lissabonner Vertrag führte, im EM schon etliche Male beschrieben und thematisiert wurde, sollen hier die dort beschlossenen Entscheidungsregeln dargelegt und diskutiert werden.
Von Paul Ruppen
Von EU-Betrittsbefürwortern wird oft behauptet, Kleinstaaten seien in der EU überrepräsentiert. Dies ist offensichtlich falsch, wenn man sich auf einen völkerrechtlichen Standpunkt setzt. Gemäss diesem sind alle Staaten gleichberechtigt und sollten damit gleichviel Stimmrecht haben. In der EU haben die Grossen Staaten jedoch traditionell mehr Stimmrechte als die kleinen Staaten – so hatte z.B. Deutschland vor der Osterweiterung 10 Stimmen und Irland deren 3. Die EU-Betrittsbefürworter meinen allerdings vermutlich, dass die kleinen EU-Staaten bezüglich Ihres Bevölkerungsanteils bevorteilt sind. Damit setzten Sie voraus, dass die EU ein Bundesstaat ist, in dem alle Bevölkerungen anteilsmässig vertreten sein sollen. Nun, dem ist wohl nicht so und entsprechend ist das Argument nicht zutreffend. Aber selbst wenn man diese Prämisse akzeptieren würde, werden die grossen EU-Staaten – abgesehen von den Ministaaten – gemäss Lissabonner Vertrag in der EU überrepräsentiert sein.
Für die Macht in Gremien kann man nicht den Anteil der Stimmen eines Landes als Masszahl nehmen. Entscheidend ist vielmehr, wie gross der Anteil der Koalitionen ist, die man durch seine Stimmen von einer verlierenden in eine gewinnende verwandeln kann. So kann man sich leicht ein System ausdenken, in dem ein Land zwar bezüglich der Bevölkerung prozentual übervertreten ist, es aber überhaupt keine Macht hat, weil es keine Koalition gibt, bei der es den Ausschlag geben kann. Ein einfaches Bespiel: es gebe vier Staaten, drei mit je 50 Millionen Einwohner und einer mit 8 Millionen. Bevölkerungsmässig ergeben sich die folgenden Anteile: 50/158=0.31646 und 8/158=0.050633. Wir nehmen an, es würden folgende Stimmrechte zugeteilt: die drei grossen Staaten erhalten je 10 Stimmen, der kleine Staat erhält 5 Stimmen. Die Anteile sind damit: 10/35 = 0.28571 und 5/35 = 0.14286. Damit ist der Kleinstaat bezüglich des Bevölkerungsanteils stimmenmässig stark überrepräsentiert. Trotzdem hat er in diesem Abstimmungssystem keine Macht, wenn eine 50%-Mehrheitsklausel (= „50%-Quorum“) gilt. Je zwei Grossstaaten können eine Mehrheit bilden und es gibt keine Koalition, welche der Kleinstaat von einer verlierenden zu einer gewinnenden machen kann. Dieses Beispiel zeigt, dass ein direkter Vergleich von Bevölkerungsanteilen mit Stimmrechtsanteilen verfehlt ist. Man kann zeigen, dass bei der Stimmenverteilung in der 6-er EWG Luxemburg bevölkerungsproportional übervertreten war, dass Luxemburg aber keine Macht hatte (Deutschland (4), Frankreich (4), Italien (4), Niederlande (2), Belgien (2), Luxemburg (1), Quorum: 70 %; mindestens 12 Stimmen).
Es wurde von Mathematikern bewiesen, dass bei einem Quorum von 61% die Wähler in den verschiedenen EU-Staaten dann die gleiche Macht haben, wenn man die Stimmengewichte so verteilt, dass diese den Verhältnissen zwischen den Quadratwurzeln der Bevölkerungszahlen entsprechen (Quadratwurzelgesetz von Penrose, 1946). So würde man z.B. bei einer Bevölkerung von 81 Millionen 9 Stimmen erhalten und bei 9 Millionen 3 Stimmen. Damit verhalten sich die Stimmenverhältnisse wie 9 zu 3 (= 3) und nicht wie 81 zu 9 (= 9), wenn jede Stimme unabhängig von der Staatszugehörigkeit gleich viel zählen soll. Die entsprechenden Stimmengewichte waren bei Nizza fast erreicht worden und werden im „Reformvertrag“ zugunsten der grossen Staaten und zu Lasten der Stimmbürger in den kleinen Staaten verschoben: diese haben nun weniger Gewicht als Bürgerinnen und Bürger grosser Staaten. Diese Aussage gilt allerdings nicht für Staaten, die weniger als 4 Millionen Einwohner haben (s. pdf-Attachment mit den entsprechenden Zahlen).
Polen setzte sich in den Verhandlungen zum „Reformvertrag“ für die Quadratwurzellösung ein – bekannt unter dem Namen „Jagiellonischer Kompromiss“. Er wurde in der öffentlichen Meinung in den grossen Staaten ins Lächerliche gezogen. So schrieb die Financial Times (12. Juni 2007) “Der Polnische Slogan für den EU-Gipfel “Quadratwurzel oder Tod” verknüpft Obskurantismus, Absurdität mit Vehemenz auf sture Art und Weise“. Oder es wird die Effizienz der Entscheidungsmechanismen vor das Demokratieprinzip gestellt sowie nationalistische Beweggründe unterschoben: „Gesetz hin, Wurzel her, im Kern will Polen sein Stimmengewicht, das zu schrumpfen droht, erhalten und den Vorsprung der „Großen“ verringern. Die 2003 vereinbarte Verteilung der Stimmen soll vordergründig die Effizienz im Abstimmungsverfahren erhöhen und gleichzeitig den nationalen Proporz gewährleisten. Mit der polnischen Variante wären diese Ziele nicht zu erreichen. Und dass die regierenden Kaczynskis in vielen Fragen langfristige Interessengegensätze zwischen Deutschland und Polen sehen, verschärft die Sache noch.“ (Die Welt, 15. Juni 2007).
Man gab sich ausser in engen akademischen Zirkeln nicht die geringste Mühe, die Quadratwurzel-Argumentation zu verstehen und zur Kenntnis zu nehmen, wobei die Tatsache, dass in jenen Jahren die Kaczynski-Brüder in Polen die zwei wichtigsten Ämter im Staat innehatten, den Euronationalen und Vorkämpfern für die Überrepräsentation der Grossen die Aufgabe erleichterte. Aber auch in den kleinen Staaten schlug sich die euronationale Gesinnung der Medienschaffenden, der Staatsbürokratien und der politischen „Eliten“ in völliger Kritiklosigkeit gegenüber der überproportionalen Machtverschiebung zugunsten der Grossen nieder. Die Grossen verstanden es, ihre partikulären Interessen als dem Wohle „Europas“ dienend darzustellen, während die berechtigten Anliegen Polens als Ausfluss nationalistischer Ressentiments präsentiert wurden. Die meinungsbildenden Cliquen in den kleineren Staaten übernahmen diese Lesart bereitwillig und fielen denen in den Rücken, die Ihre Interessen vertraten. Aus dieser Geschichte kann man lernen, dass man sich auf die „Eliten“ in den kleineren Staaten für die Verteidigung der Interessen der eigenen Bevölkerungen nicht verlassen kann.
Quellen:
Simeone, B., Pukelsheim, F., Mathematics and Democracy: Recent Advances in Voting Systems and Collective Choice, Berlin: Springer, 2006.
Pukelsheim, F., Der Jagiellonische Kompromiss: Polen und ein neues Abstimmungssystem für den EU-Ministerrat, NZZ, 20. Juni 2006, S. 9.
Kirsch, W. Wie gerecht ist die Quadratwurzel? Vortrag an der Fernuniversität Hagen, 15. Oktober, 2008, http://www.fernuni-hagen.de/universitaet/aktuelles/2008/10/17-ak-mathe-kirsch.shtml Tabelle_Stimmengewichte_Quadrat_Wurzel_Prinzip.pdf (application/binary, 35.435 KB)
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