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Das Lomé-Abkommen in der Reformdebatte



Im Februar 2000 endet das vierte Lomé-Abkommen zwischen der Europäischen Union und 71 Staaten der 'Dritten Welt'. Ob und wie diese aus den 70er Jahren stammende Form der Entwicklungszusammenarbeit weitergeführt, verändert oder gar beendet wird, ist Thema des folgenden Beitrags. Deutlich wird dabei der Widerspruch zwischen der geforderten Integration in den WTO-Weltmarkt einerseits und den eingeforderten neuen 'Partnerschaftsbeziehungen' andererseits.

von Georg Lutz

Die offiziellen Nachfolgeverhandlungen für das Lomé IV-Abkommen begannen am 8. Februar 1999 in Dakar. Als Schwerpunkte der Verhandlungen, die deutscherseits unter Federführung des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) laufen werden, nannte die neue BMZ-Chefin Heidemarie Wieczorek-Zeul vor allem die Entwicklung eines handelspolitischen Gesamtkonzeptes. Es soll nicht nur den Interessen der AKP-Staaten gerecht werden, sondern auch vor der WTO bestand haben. Dabei müsse darauf geachtet werden, daß den schwächsten AKP-Staaten ein Schutz ihrer eigenen Märkte gesichert bleibe. Dies sind neue und hoffnungsvolle Töne aus dem BMZ. Die konservative Vorgängerregierung wollte den Marktkräften über den WTO-Hebel freies Spiel lassen. Die neue Rhetorik ist aber bislang von einem stählernen neoliberalen Gehäuse umgeben.

Im Winter 1996/97 eröffnete die EU-Kommission mit einem 'Grünbuch' die Debatte über die Zukunft der Lomé-Abkommen. Eine Modernisierung und Entschlackung des Assoziationsverhältnisses zwischen der EU und den AKP-Staaten steht seitdem im Vordergrund. Stichworte sind Berechenbarkeit, Effizienz und Differenzierung. Der entscheidende Hintergrund der Reformüberlegungen bildet aber die Frage, in welchem Rahmen die entwicklungspolitische Zusammenarbeit nach dem Ende der bipolaren Weltordnung steht. Um diese Frage zu beantworten, muß ein kleiner Blick in die Jahre der Entstehung der Lomé-Abkommen geworfen werden.

Sicherung der EG- Rohstoffversorgung und Marktzugang in die AKP-Länder.

Zwei zentrale historische Momente begründeten den Abschluß des ersten Lomé-Abkommens im Jahre 1975. Erstens unterhielt die EG seit ihrer Gründung Assoziationsabkommen mit ihren in die Unabhängigkeit entlassenen Ex-Kolonien, die sie wirtschaftlich an sich binden wollte. Zudem sollten diese Staaten im kalten Krieg in der westlichen Einflußzone verbleiben. Zweitens sah sich die EG seit Anfang der 70er Jahre mit der Forderung nach einer 'Neuen Weltwirtschaftsordnung' konfrontiert. Dieses mündete in der 'Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten', die 1974 von der UNO verabschiedet wurde. Praktisch verdeutlichte sich dies am Druck von verschiedenen Rohstoffkartellen. Das wirkungsvollste war das Ölkartell der OPEC.

Die damalige EG mußte reagieren, wobei ein vorteilhafter Konsens für beide Seiten gefunden wurde. Das erste Abkommen von Lomé bestand aus einem Mix von Systemsicherung und Konfliktvermeidung, ohne den wirtschaftlichen und politischen Interessen der EG entgegenzulaufen.

Die Lomé -Abkommen umfassen seit 1975 folgende Kernelemente: Erstens wurden die Kompensationsfonds (SYSMIN zur Aufrechterhaltung der Bergbaukapazitäten und STABEX zur Stabilisierung der Rohstoffexporte) geschaffen. Damit sollten die Preisschwankungen des Welmarktes gedämpft werden. Die Länder könnten, so die damaligen Vorstellungen, verlässlicher den Verlauf der ökonomischen Entwicklung planen und einschätzen, Zweitens wurde im Handelsbereich das 'Allgemeinen Präferenzsystem' (APS) eingerichtet. Im Rahmen des APS gibt es für die Staaten der 'Dritten Welt' günstige Importzölle, ohne daß die EU-Länder Gegenleistungen verlangen. Drittens werden in der Entwicklungshilfe die Beiträge des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) und der Europäischen Investitionsbank (EIB) zur Verfügung gestellt.

Die AKP-Staaten hofften, mit einer möglichst engen Anbindung an die EU die Modernisierung und Industrialisierung ihrer Gesellschaften voran zu bringen. Zentrales Kriterium war das Vorantreiben eines nationalen Binnenmarktes. Die Landwirtschaft und die neuen industriellen Kerne sollten vor dem direkten Zugriff des Weltmarktes geschützt werden. Erst wenn die Konkurrenzfähigkeit zu den Metropolen hergestellt sei, könne man sich ausschließlich auf den Weltmarkt beziehen. Der Weltmarkt, war im Gegensatz zu heute, nicht das zentrale Bestimmungsmoment. Das Interesse der EG richtete sich erstens auf eine Sicherung ihrer Rohstoffversorgung, die damals noch eine bedeutende Rolle spielte, und zweitens auf die Marktzugänge in die AKP-Länder.

Weg vom neokolonialistischen Klientelismus?

Schon zu Beginn der achtziger Jahre wurde von verschiedenster Seite Kritik an den Lomé-Abkommen geübt. Die Handelsbeziehungen kamen aus der kolonialen Produktpalette nicht heraus. Eine Diversifizierung und oder gar Regionalisierung fand kaum statt. Das Lomé-Modell fußte auf einer Partnerschaft, die klientelistischen Beziehungen Tür und Tor öffnete. Der Reformdruck nahm auch aus diesem Grund von verschiedener Seite zu.

Hinter den seit 1989 neu gesetzten Rahmenbedingungen der europäischen Außenpolitik verblaßten die alten Strukturen. Schon das Protokoll von Lomé IV, das im Juni 1990 abgeschlossen wurde, markierte die zentrale Änderung der Entwicklungspolitik der EU. Mit Artikel vier des Abkommens lehnte man sich explizit an den Art. 130u des EG-Vertrags an. Ausdrücklich wird dort auf das Ziel einer harmonischen Eingliederung der AKP-Räume in die Weltwirtschaft hingewiesen. Damit paßte sich Lomé IV an den Maastrichter-Rahmen an. Das heißt, die Kooperationspolitik der EU mit dem Mittelmeerraum, Asien, Lateinamerika und den Ex-RGW-Staaten wird zukünftig formal gleichberechtigt zu den AKP-EU Beziehungen behandelt werden.

Das postkoloniale Modell mit seinen spezifischen Anbindungen wird heute durch ein Modell konzentrischer Kreise ersetzt. Zentrales Kriterium dabei: Es gilt die eigene Peripherie abzusichern. Dafür wurden auf Kosten der bisherigen entwicklungspolitischen Zusammenarbeit, wie der Projekthilfe Flankenschutzprogramme für die östliche Peripherie (PHARE und TACIS) und Mittelmeerländer (MEDA) aus dem Boden gestampft. An zweiter Stelle stehen die spannenden Märkte Südostasiens und andere dynamische regionale Wirtschaftsräume, z. B. der Mercosur. Vor diesem Hintergrund haben es die AKP-Staaten mit ihrer seit Jahren fallenden Bedeutung im Weltmarkt schwer, ihre Interessen einzuklagen. Sie sitzen in der letzten Reihe oder, um im Bild zu bleiben, im äußersten Kreis.

Szenarien der Weiterführung

Um im kommenden Lomé-Abkommen der wachsenden Differenzierung der AKP-Staaten, globalen Rahmenbedingungen wie den WTO-Regelungen, der Weltmarktintegration und dem selbstgesteckten Ziel eines kohärenten und besser koordinierten Konzepts näher zu kommen, gibt es theoretisch vier Szenarien.

1.) Das Status quo Szenario; dies wäre die Fortschreibung eines Globalabkommens mit kleinen Änderungen. Die entwicklungspolitischen Instrumente würden etwas ausdifferenziert. Konkret könnte dies heißen, daß 'reiche' AKP-Staaten wie die Bahamas mit der Aufhebung der Präferenzen zu rechnen hätten.

2.) Bilaterale Abkommen plus einem Globalabkommen; hier würde nur noch eine Rumpfkonvention für gemeinsame Entwicklungsziele fortbestehen.

3.) Auflösung der Lomé-Abkommen in regionale Abkommen (divide et impera); dies würde Regionalisierung der Entwicklungsinstrumente, beispielsweise mit A-K-P durchbuchstabiert, bedeuten. Andere arme Länder der Region könnten miteinbezogen werden.

4.) Ein spezifisches Abkommen mit den ärmsten AKP-Staaten. So könnte auf deren differenzierte Bedürfnisse besser eingegangen werden.

Beurteilung der Szenarien

Inzwischen liegen die Positionen der Beteiligten auf dem Tisch und Prioritäten sind erkennbar. Für den Rat der EU und die Kommission liegen sie in einer Aufspaltung nach Regionalabkommen mit einer unverbindlichen politischen Präambel, in der zwar von 'Partnerschaft' die Rede ist, die aber nicht verbergen kann, daß mit dem neo-liberalen ökonomischen Teil die politischen Forderungen der 70er Jahre endgültig auf den Müllhaufen der Geschichte wandern sollen. Auf der anderen Seite geht die Ausgangsposition der Regierungen der AKP-Staaten in Richtung des ersten Szenarios.

Was bedeuten die vier Optionen für die zukünftigen Handelsbeziehungen und was für Schwierigkeiten ergeben sich daraus? Im ersten Szenario würden die einseitigen Präferenzen und die Stabilisierungsfonds nur mit den ärmsten AKP-Ländern fortgeführt. Zunächst stellt sich hierbei die Frage, wer noch mit dabei und wer außen vor bleibt. Zentral aber ist, daß in diesem Status-Quo-Szenario kaum positive Schritte nach vorne zu erwarten sind, der Reformdruck aber immens ist. Das zweiten Szenario läuft auf das Instrument der bilateralen Freihandelsabkommen hinaus. Der globale Rahmen würde hinweg gefegt werden und die einzelnen AKP-Staaten zum Spielball einer übermächtigen EU werden. Das dritte Szenario würde den Lomé-Schirm weitgehend erhalten und gleichzeitig regionale Freihandelsabkommen mit den AKP-Räumen bedeuten. So könnte mit den Instrumenten regional angepaßter umgegangen werden. Bei dem neuesten Mitglied Südafrika (seit April 1997) wurde dies schon deutlich: So ist Südafrika in die regionale und technische Zusammenarbeit eingebunden, bei STABEX und SYSMIN aber außen vor.

An dem Fallbeispiel Südafrika läßt sich aber auch eine Schieflage bezüglich der Stärke der Verhandlungspositionen festmachen. Über ein Freihandelsabkommen zwischen der EU und Südafrika wird nun seit über drei Jahren verhandelt. Schon die bisherigen Liberalisierungsschritte haben aber dazu geführt, daß die Konkurrenz im nahrungsmittelverarbeitenden Bereich zum Verlust von Arbeitsplätzen in Südafrika geführt hat. Der Grund: Bei der EU wird in diesem Bereich immer noch gewaltig subventioniert.

Die dritte Option scheint mit unterschiedlichen Schwerpunkten sowohl der Kommission als auch den unterschiedlichen wissenschaftlichen 'think-tanks' am ehesten geeignet zu sein, einer Modernisierung von kapitalistischen Strukturen in Afrika unter den heutigen Weltmarktbedingungen gerecht zu werden. Allerdings gibt es gleich mehrere Hürden. Ein reziprokes Freihandelsabkommen würde andere Triadenländer diskriminieren. Die EU hätte schnell nicht nur ein WTO-Verfahren am Hals, dem nur mit einer weiteren Liberalisierungswelle auf multilateraler Ebene begegnet werden könnte. Zudem würde eine Handelsliberalisierung viele afrikanische Staaten um zentrale Einkommen bringen, die sie heute noch über verschiedenste Handelsbarrieren realisieren können. Kompensationsmaßnahmen könnten in Töpfen liegen, die regionale Kooperation innerhalb der AKP-Länder fördern und kleine und mittelständische Industriebetriebe anschieben. Innerhalb der EU müßte bei diesem Modell mindestens die Agrarpolitik verändert werden, da landwirtschaftliche Produkte aus dem Süden weitgehend ungehindert auf die Märkte kommen würden.

Problem der WTO-Kompatibilität

An dieser Stelle stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen der Lomé-Vertrag WTO-kompatibel ist. Dazu muß zunächst auf die neue Qualität der WTO gegnüber den GATT-Abkommen verwiesen werden. Die WTO zielt nicht nur auf Liberalisierung des Warenhandels, sondern auch auf die Liberalisierung von Diensleistungen, handelsbezogenen Investitionen und auf Patentrechte und ähnliche Schutzmechanismen zur Verwertung geistigen Eigentums. Zudem ist die WTO eine Institution und nicht nur ein Vertragswerk wie das GATT. Die WTO besitzt dadurch mehr Durchsetzungsmacht. Folgendes Beispiel verdeutlicht dies. Während bei Konflikten im GATT auch die Zustimmung der unterlegenen Partei notwendig war, hat die WTO ein ständiges Schiedsgericht geschaffen. Auf Antrag des Klägers tagt dieses 'Panel'. Wer davon profitiert, zeigt die Geschichte des Bananen-Panel. Die USA, obwohl keine Banane produzierend, klagten gegen die AKP-EU Regelungen. Demgegenüber war kein Vertreter der karibischen Winward-Islands, die am stärksten geschädigt würden, wenn die EU Bananenmarktordnung mit ihrem Schutz für die AKP-Bananen gekippt würde, am Verhandlungstisch. Sie wurden mit dem Argument des Saales verwiesen, daß sie keine echten Regierungsvertreter seien. Die kleinen Inseln können sich kein ständiges Büro bei der WTO in Genf leisten und mußten daher Anwälte mit der Vertretung ihrer Interessen beauftragen.

Wer dem WTO-Abkommen beitritt, unterwirft sich dem sogenannten 'Meistbegünstigungsprinzip': jede Handelsvergünstigung, die gewährt wird, muß nach dem Prinzip der Gleichbehandlung auch allen anderen Staaten gewährt werden. Von dieser Regel gibt es drei Ausnahmen. Erstens ist über die 'Enabling Clause' die Gewährung von Zollpräferenzen von Industrieländer für Exporte von Entwicklungsländern, also zum Beispiel durch das APS, durch eine Klausel gesichert. Zweitens ist eine Integration in Form von Freihandelsabkommen möglich. Das Freihandelsprinzip muß aber weitgehend für den gesamten Handel gelten. Und drittens ermöglicht der WTO-Vertrag die Erteilung einer zeitlich begrenzten Ausnahmegenehmigung, dem sogenannten 'waiver'.

Für das geltende Lomé IV-Abkommen wurde schon vom GATT ein 'waiver' gewährt, dessen Laufzeit mit dem Schluß des Abkommens im Februar 2000 erlischt. Da stellt sich die schlichte Frage nach dem "was nun". Die Problematik der Option Freihandelsabkommen ist schon am Beispiel Südafrika gezeigt worden. Das Prinzip 'gleiche Bedingungen bei ungleichen Partnern' würde bei noch schwächeren 'Partnern' in eine völlige entwicklungspolitische Sackgasse führen. Das 'Allgemeine Präferenzsystem' (APS) hat ebenfalls eine Reihe von schwerwiegenden Nachteilen. So bietet es keine Rechtssicherheit, sondern ist ein einseitiges Zugeständnis der EU, das bei entsprechenden Klagen europäischer Erzeuger, jederzeit widerrufen werden kann. Ein weiterer Nachteil besteht in der sogenannten Präferenzerosion. Der Hintergrund ist, daß der relative Wert spezieller Zollpräferenzen bei generellen Zollsenkungen, wie sie von der WTO gefordert und erwirkt werden, abnimmt. Solange es noch Zölle und Kontingente gibt, kann das APS noch Optionen für die Zukunft aufzeigen.

Seit 1995 gibt es Ansätze, die in Richtung einer sozial-ökologischen Regulierung gehen. So gibt es eine 'Umweltklausel', die weitere Zollvergünstigungen für Importe von nachhaltig bewirtschaftetem Tropenholz vorsieht. Eine Sozialklausel verbietet zum Beispiel Kinderarbeit. Beim Einsatz von Zwangs- und Sklavenarbeit ist sogar eine Aussetzung des APS möglich. Dies geschah aber bislang erst einmal - im Fall von Myanmar/Burma. Diese Ansätze sollten allerdings nicht überbewertet werden, da Umwelt- oder Sozialklauseln im WTO-Verständnis unter dem Stichwort nichttarifäre Handelshemmnisse abgehakt werden. Sie passen nicht ins neoliberale Weltbild. Es bleibt die Option der 'waiver'. Um Zeit zu gewinnen, könnte für ein neues Lomé Abkommen ein 'waiver' für zehn Jahre beantragt werden. So würde die Schocktherapie der schnellen Marktöffnung, deren Folgen wir über die Strukturanpassungsprogramme seit Jahren kennen, nicht noch zusätzliche Härten zeigen. Theoretisch bilden die AKP- und EU-Staaten eine nicht zu übergehende Macht innerhalb der WTO. Ob diese Macht auch praktisch genutzt wird, ist bislang aber noch nicht abzusehen.

Mit der Notwendigkeit eines neuen EU-AKP Vertrages aufgrund der WTO-Anforderungen wird offensichtlich, daß es einen kaum lösbaren Widerspruch zwischen Entwicklungspolitik und neoliberaler Weltmarktintegration gibt. Der größte Fehler des Europäischen Parlamentes war, den spezifischen WTO-Vertrag 1995 unterschrieben zu haben. Ihre eigenen entwicklungspolitischen Leitlinien hat die EU damit über Bord geworfen. Sie wieder zusammen zu suchen, dürfte schwierig werden.

Georg Lutz ist in der Redaktion des iz3w Freiburg und wissenschaftlicher Mitarbeiter von Wilfried Telkämper (MdEP).

Literatur:

Europäische Kommission (1997): Grünbuch über die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den AKP-Staaten an der Schwelle zum 21. Jahrhundert. Herausforderungen und Optionen für eine neue Partnerschaft, Luxembourg.

Kappel, Robert (1996): Europäische Entwicklungspolitik im Wandel. Perspektiven der Kooperation zwischen der Europäischen Union und den AKP-Ländern, Duisburg

Liaison Committee of Development NGOs to the EU (1997): The Future of the Lomé Convention. European Development NGO Position Statement, Brüssel.

Lingnau, Hildegard (1997): Bewertung bisheriger Konzepte , Instrumente und Resultate der Lomé-Kooperation, in: Europäische Gespräche 3/97, Konsultationsforum: EU und AKP- auf dem Weg zu einer neuen Partnerschaft, Bonn.

Pietsch, Ursula (1996): Revision von Lomé IV - Versuch einer Wertung, in: Journal für Entwicklungspolitik XII/4, Wien.

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