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Die EU als relevanter Raum für Re-regulierung?



Schon im SPS-Euromanifest von 1991 hiess es, Europa schaffe "für uns den politischen Raum, in dem die wichtigsten gesellschaftlichen Probleme wieder gelöst werden können". Was damals schon "bedingungslos" formuliert wurde, wird von Bodenmann in seinem Strategiepapier aktualisiert und zugespitzt: Europa ist "der einzige relevante Raum", in der Reregulierung politisch möglich ist, "weil hier die Linke und vorab die Sozialdemokratie an Boden gewinnt". Das Ganze kommt allerdings insofern unpolitisch daher, als die Konzepte nicht an die realexistierenden machtpolitischen Bedingungen, Verträge und Instutionen de EU anknüpfen.

von Patrick Ziltener

Bodenmann schliesst von der Tatsache, dass in der überwiegenden Mehrheit der EU-Mitgliedsländer sozialdemokratische Regierungen an der Macht sind, auf die Möglichkeit (und Wahrscheinlichkeit) europaweiter Regulierungen sozialdemokratischen Typs, ohne an reale europäische Institutionen oder Verfahren anzuknüpfen. Er zitiert Habermas, dessen Kernaussage genau gelesen eher entgegengesetzt ist. Habermas schreibt, dass "eine Partei, die sich noch Gestaltungsraum zutraut, ... innerhalb des nationalen Spielraums - des einzigen, in dem sie aktuell handeln kann - auf den europäischen Handlungsspielraum vorausgreifen" muss. Die Problemlage ist eben nicht so, dass "dank der laufenden politischen Entwicklung in Europa erstmals seit drei Jahrzehnten eine alternative Wirtschaftspolitik in einem weltweit relevanten Raum möglich ist, der nationalstaatlich nicht mehr unterlaufen werden kann" (Bodenmann), sondern dass sozialdemokratische Politik in Europa in vieler Hinsicht durch europäische Regulierungen untergraben, erschwert oder gar verunmöglicht wird.

Wenn es einen (neo)keynesianisch angetriebenen "europäischen Wachstumszug" (Bodenmann) geben wird, dann eher trotz den bestehenden EU-Regulierungen als wegen ihnen. Gleichzeitig tut sich sozialdemokratische Politik äusserst schwer, an die real existierenden Institutionen und Verfahren auf europäischer Ebene anzuknüpfen und diese neu auszurichten. Die Frage der historischen Rolle und strategischen Verwendbarkeit der europäischen politischen Institutionen wird ausgeklammert, der (sinnvolle) Wunsch nach Reregulierung in den "europäischen Raum" projiziert. Bodenmann ist gegen Bodenmann recht zu geben: "Dies ist ein letztlich falscher, weil unpolitischer Ansatz". Deshalb ist die Verteidigung des nationalen Handlungsspielraums, durchaus im Vorgriff auf den europäischen, so wichtig.

Die Lektionen der 70er Jahre

Im Zuge der Stärkung der Linken Ende der 60er/Anfang der 70er Jahre stand die Frage einer sozialdemokratischen EG schon einmal auf dem Tapet. Der bekannte Politikwissenschaftler Johan Galtung (1973:189f) schrieb damals in seinem vielbeachteten Buch "A Superpower in the Making/Kapitalistische Grossmacht Europa": "Bei zehn Mitgliedstaaten und einer Wahrscheinlichkeit von 50% für eine sozialdemokratische Regierung in jedem von ihnen, ist die Chance, dass es in allen gleichzeitig eine sozialdemokratische Regierung gibt, etwa 1 Promille. Dagegen mag man einwenden, dass sozialdemokratische Regierungen in - sagen wir einmal - sieben oder mehr Ländern genügen würden, um eine andere Politik herbeizuführen; damit erhöht sich die Wahrscheinlichkeit auf etwa 18%. Aber die Wahrscheinlichkeit einer nicht-konservativen (...) Regierung ist in vielen Ländern der EG wahrscheinlich viel geringer als 50%. Zudem verhält es sich so: je grösser die Wahrscheinlichkeit einer sozialdemokratischen Regierung, desto konservativer die Sozialdemokratie; das zeigt sich deutlich an der britischen Labour Party und der deutschen SPD, die zu den konservativsten gehören."

Es kam Anfang der 70er Jahre zu einer Reformphase in der EG. Diese hing eng mit mehreren Regierungswechseln in Mitgliedstaaten zusammen. De Gaulle, der in den 60er Jahren für die EG das darstellte, was Margaret Thatcher in den 80er Jahren war, war 1969 zurückgetreten. Der EG-freundlichere Gaullist Pompidou wurde sein Nachfolger; der neue Premierminister Chaban-Delmas war sozialreformerisch und kündigte den Aufbruch zu einer "neuen Gesellschaft" an. In der BRD war seit 1969 die sozialliberale Regierung unter Bundeskanzler Willy Brandt im Amt. In Belgien gab es seit 1969 eine christdemokratisch-sozialistische Koalitionsregierung, eine solche regierte auch in Italien. In den Niederlanden gewannen die Sozialisten die Wahlen von 1972. Die meisten Vertragselemente, Programme und Institutionen, auf denen sich eine (allerdings embryonale) Sozialpolitik der EG entwickelte, gehen auf diese Zeit zurück. Der "Ständige Ausschuss für Beschäftigungsfragen" und die sogenannten "Dreierkonferenzen" (Arbeitgeber-, Arbeitnehmerorganisationen, Staat) wurden eingesetzt, der Wirtschafts- und Sozialausschuss wurde aufgewertet (Initiativrecht).

Die Sozialpolitik bekamt mit den Hauptzielsetzungen Vollbeschäftigung, Verbesserung der Arbeitsbedingungen und Mitbestimmung zum ersten Mal einen anerkannten Status als Gemeinschaftsaufgabe; eine "europäische Sozialunion" sollte angestrebt werden. Es wurde ein sozialpolitisches Aktionsprogramm beschlossen, das konkrete Anstösse in den Bereichen Arbeitsrecht und Gleichbehandlung der Geschlechter gab. Die EG-Armutsbekämpfungsprogramme wurden konzipiert. Am Pariser "Reformgipfel" von 1972 wurde die Einrichtung eines europäischen Regionalfonds beschlossen. Auch die Ansätze für eine EG-Umweltpolitik gehen auf dieses Jahr zurück. Für eine kurze Phase gab es Hoffnungen auf die "Verbindung von Integration und reformatorischer Gesellschaftspolitik" (Jansen/Weidenfeld).

Überlagert wurden diese politischen Projekte aber von der 1969 als Integrationsziel beschlossenen Währungsunion. Der Werner-Plan zur Errichtung einer Währungsunion verschwand allerdings im Verlaufe der Wirtschaftskrise ab 1973 aus den Traktanden. Er war erstes Opfer einer Dynamik, die die EG in die sogenannte "Eurosklerose" führen sollte. Die europäischen Institutionen waren, wie auch die nationalen Regierungen, auf den wirtschaftlichen Einbruch schlecht vorbereitet. Die ersten EG-Antikrisenmassnahmen, die nur unter grossen Schwierigkeiten überhaupt zustande kamen, konnten erst Mitte 1975 vorgelegt werden. Die einzelnen Regierungen suchten bereits viel früher nach nationalen Politikstrategien; die BRD (mit einem speziellen Antikrisenfonds zur Stimulierung staatlicher und privater Investitionen) und Grossbritannien im letzten Quartal 1974. Die anderen Länder folgten.

1974 wurde offensichtlich, dass die nationalen Massnahmen nicht ausreichten und sogar widersprüchlich waren; während z.B. Grossbritannien eine restriktive Haushaltspolitik durchsetzte, griff man in Irland und Frankreich zu stimulierenden Haushaltsmassnahmen. So kam es erst im Sommer 1975, als es bereits die ersten Symptome einer Krisenabschwächung gab, im Europäischen Rat und im Ministerrat zur Beschlussfassung über die "Koordinierung eines Konjunkturprogrammes". Dieses Programm umfasste nur Haushaltsmassnahmen. Obwohl es von allen Mitgliedsstaaten angenommen worden war, unternahmen Grossbritannien, Irland, Belgien und Luxemburg überhaupt nichts für deren Erfüllung, die übrigen Länder (mit Ausnahme der Niederlande) führten es nur teilweise aus.

Parallel dazu kam es zu einer Rückentwicklung auch des wirtschaftlichen Integrationsniveaus. Vor allem mittels nicht-tarifärer Regulierungen wie technischen Vorschriften und Normen führten viele Mitgliedstaaten protektionistische Massnahmen durch, es kam auch zu Subventionswettläufen und währungspolitischen Massnahmen. Mit Ausnahme der Stahlbranche, wo mit dem Montanunionsvertrag ein ausdrücklicher und weitgehender Steuerungsauftrag vorlag und ein geeigneteres Instrumentarium zur Verfügung stand, spielten europäische Institutionen bei der Krisenbekämpfung in den 70er Jahren keine nennenswerte Rolle. Damit rückten die europäischen Institutionen auch für die Sozialdemokraten in den Hintergrund. Die weiter links stehenden politischen Kräfte waren schon vorher gegen das Europa des Gemeinsamen Marktes gewesen.

Die gegenwärtige Krise und die europäische Integration

Die Situation Ende der 90er Jahre ist in vielem anders als diejenige der 70er Jahre. 15 Jahre Vertiefung der europäischen Integration nach neoliberalem Muster, verbunden mit dem Öffnungsprozess gegen aussen (Globalisierung), haben über Europa ein dichtes regulatorisches Netz gesponnen, das Staatlichkeit in Europa bereits tiefgreifend verändert hat. Die Regulierungen auf europäischer Ebene sind eine Mischung aus weichen, empfehlenden und starken, zwingenden Bindungen. Letztere gibt es in Bezug auf alles, was "Wettbewerb" beeinträchtigen könnte: das Verbot von Einschränkungen der Bewegungsfreiheit des Kapitals, von Handelshemmnissen, von nicht-marktkonformen Regulierungen des öffentlichen Beschaffungswesens etc. Die Standortkonkurrenz im einheitlichen Binnenmarkt hat dazu geführt, dass Regionen und Staaten sich mit Steuersenkungen für Unternehmen gegenseitig überbieten.

Ebenfalls äusserst rigide ist das "Austeritätskorsett" für die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, nämlich die Konvergenzkriterien im Hinblick auf die Währungsunion. Die Orientierung auf die Erfüllung dieser Kriterien hat die Rezession der 90er Jahre vertieft, Wachstum und Beschäftigung gekostet. Durch den sog. Stabilitätspakt ist diese Austeritätspolitik für die Zeit nach der Einführung des Euro festgeschrieben worden. Mit der Währungsunion werden Prozesse in Gang kommen, die die bisherigen Regulierungen auf nationaler Ebene weiter unter Druck setzen werden. Übereinstimmend wird von Ökonomen in einer Währungsunion, bei weitgehend gleichartigen Kapitalmarktbedingungen, ein intensivierter Wettbewerb der Wirtschaftsstandorte prognostiziert. Welches Niveau an Staatsleistungen und Steuerbelastungen in einer Region gewählt wird und welche Mischung aus Geldlohn oder geldwerten Vorteilen - wie Urlaub, soziale Sicherheit, Sachleistungen angeboten werden - dies könne zwar sehr unterschiedlich ausfallen. Die Regionen würden aber auf jeden Fall eine Kombination wählen müssen, die für Investoren attraktiv ist.

Sicher ist nach Lipp/Reichert (1991:38) nur eines: "Weil die Standortvoraussetzungen in Europa sehr unterschiedlich sind, ist ein hohes Mass an Differenzierung in der Lohnpolitik, Sozialpolitik, Steuerpolitik und Ausgabenpolitik ohnehin nötig. Je mehr einer dieser Bereiche harmonisiert wird, desto mehr Differenzierung ist in den übrigen Bereichen erforderlich." Nach Busch (1994:31) übernimmt in einer WWU grundsätzlich "die Lohn-Preis-Flexibilität - und das heisst Lohnflexibilität nach unten - bei Ungleichgewichten in der Entwicklung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Volkswirtschaften anstelle des Wechselkursinstruments die Funktion der Anpassungsvariablen".

Die für Sozialdemokraten interessanten Regulierungen auf europäischer Ebene, etwa im arbeits-, sozial- und beschäftigungspolitischen Bereich, sind dadurch gekennzeichnet, dass sie überwiegend symbolisch, freiwillig, rechtlich nicht bindend sind oder ein Auswahlprogramm aus solchen Angeboten darstellen. Zu Recht wurde diesen wenig griffigen europäischen Regulierungen der Begriff des "Neovoluntarismus" (Streeck 1996) umgehängt.

Die Situation in der EU heute ist also so, dass das Vertiefen der europäischen Integration nach neoliberalem Muster eine Reihe von Mechanismen verankert hat, die schon jetzt Europa als ökonomischen und politischen Raum weiter aufspalten und seine Elemente zueinander in Konkurrenz setzen. Eine europäische Regulationsweise, die diese Entwicklungen eingermassen "moderiert", ist nur embryonal vorhanden. Das birgt ein enormes gesellschaftliches Konfliktpotential. Paradoxerweise hat die europäische Sozialdemokratie von den Effekten des Deregulierungs- und Liberalisierungsprozesses, den sie mitgetragen oder, wie im Falle der französischen Sozialisten, mitinitiiert hat, politisch profitiert.

Szenarien eines sozialdemokratischen Europas

Bundeskanzler Schröder in der Regierungserklärung vom 10.11.1998: "Durch den Regierungswechsel in Deutschland und durch die neuen politischen Realitäten in Europa ergibt sich endlich die Chance einer europäischen Sozial- und Beschäftigungspolitik. Der Kampf gegen die Arbeitslosigkeit kann endlich auch als europäische Frage behandelt werden. Er ist eben nicht mehr länger eine Fussnote zu den Beschlüssen des Ministerrates, sondern er steht auf der europäischen Tagesordnung ganz oben. (...) Die Stabilitätsorientierung der europäischen Geldpolitik stellen wir nicht in Frage."

In zehn Mitgliedstaaten stellen die Sozialisten resp. Sozialdemokraten heute den Regierungschef; in drei weiteren sind sie an der Regierung beteiligt; lediglich Spanien und Irland werden konservativ regiert. Schon seit den Wahlsiegen in Frankreich und Grossbritannien haben sozialdemokratische Regierungen die qualifizierte Mehrheit im EU-Ministerrat und können dort die Tagesordnung bestimmen. Die Ausgangslage für eine Sozialdemokratisierung Europas scheint noch viel besser als in der kurzen Reformphase der 70er Jahre zu sein. Was ist zu erwarten?

Ich sehe idealtypisch drei Szenarien sozialdemokratischer Politik, die darauf abzielt, in irgendeiner Form das unter Druck gekommene "europäische Sozialmodell" zu stabilisieren und/oder zu reformieren: 1. Das Supranationalisierungs-Szenario: Die sozialdemokratischen Regierungen schaffen es, innert nützlicher Frist die Wirkungsweise der europäischen Institutionen soweit aus- und umzubauen, dass sie massgeblich dazu beitragen, die Folgen der Deregulierungs- und Austeritätspolitik abzuschwächen und "aufzufangen". 2. Das Koordinations-Szenario: Die sozialdemokratischen Regierungen schaffen es, angesichts der Reformblockaden auf europäischer Ebene, durch enge Kooperation und Abstimmung den vorwiegend nationalstaatlichen Massnahmen einen besseren Wirkungsgrad zu geben. 3. Das Rückfalls-Szenario: Angesichts der Reformblockaden auf europäischer Ebene und der wenig ergiebigen zwischenstaatlichen Koordinierungsversuche gibt es unterschiedliche, sich teilweise hintertreibende nationale politische Strategien gegen die Krise, ähnlich wie in den 70er Jahren.

Das erste Szenario wäre in vielerlei Hinsicht das wünschbare, vor allem was die Effizienz von Regulierungen betrifft. Die Schaffung einer umfassenden europäischen Regulationsweise, eine eigentliche europäische Sozialstaatsbildung, ist aber wenig wahrscheinlich. Dies ist auf mehrere zusammenhängende Faktoren zurückzuführen: der Schwäche des Brüsseler Apparates, die Schwäche der demokratisch-repräsentativen Institutionen auf europäischer Ebene, das ungenügend ausgebildete Interessenvermittlungssystem. Von diesen strukturellen Problemen ist das Demokratiedefizit das bekannteste und am stärksten debattierte. Dieses darf aber nicht auf die mangelhaften Kompetenzen des Europäischen Parlamentes reduziert werden.

Institutionelle Probleme

Das existierende politische System auf europäischer Ebene hat eine ganz spezifische Logik. Der "europäische Staatsapparat" ist schwach, nicht nur, weil die Implementierung der EU-Politik bei den Nationalstaaten liegen. Die Unterschiedlichkeit nationaler Regulierungstypen und Verwaltungstraditionen reproduziert sich auf europäischer Ebene. Die bestehende EU-Bürokratie ist stark segmentiert und von unterschiedlichen Verwaltungsstilen geprägt; viele Politikfelder der EU sind durch die Auseinandersetzung zwischen verschiedenen Regulierungstypen gekennzeichnet. Den EU-Apparaten fehlt in vielen Bereichen eine eigene, relativ unabhängige, sozusagen "autonome" Umsetzungs- und Gestaltungskompetenz, was den nationalen Beamtenkadern und vor allem den etwa 800 Lobby-Organisationen in Brüssel beträchtliche Einflussmöglichkeiten verleiht.

In Brüssel entwickelte sich aufgrund dessen ein weitverzweigtes Netzwerk von Beratern und Experten, die im Rahmen einer Vielzahl von formalisierten oder informellen Verhandlungsrunden und Beratungsgremien in den Entscheidungsprozess eingebunden werden. Die "Unübersichtlichkeit" dieser Einflussnahme wird verstärkt durch die mangelnde Institutionalisierung und Systematisierung des Zugangs von Verbänden zur Kommission uns zur Brüsseler Verwaltung. Eine europäische Sozialstaatsbildung ist auch wenig wahrscheinlich wegen des europäischen Verbändesystems. Neokorporatistische Arrangements auf europäischer Ebene werden schon dadurch verhindert, dass die nationalen den Euro-Verbänden einfach das Recht nicht erteilen, bindende Verpflichtungen einzugehen; damit können sämtliche EU-Bemühungen wie etwa der "soziale Dialog" auf einem rein konsultativen, "weichen" Status gehalten werden.

Keine der gegenwärtigen Regierungen hat bisher ein einigermassen ausgearbeitetes Reformkonzept für die europäischen Institutionen und Verfahren vorgelegt. In keinem der drei grossen Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich und Grossbritannien gibt es eine deutliche politische Mehrheit für einen "föderativen Quantensprung" - und die Legitimation durch die Bevölkerung dafür schon gar nicht. Sozialdemokratische Regierungen werden sich auch langfristig mit der Tatsache abfinden müssen, dass die gegenwärtigen europäischen Institutionen und Verfahren wenig geeignet sind, Regulierungen sozialdemokratischen Typs zu produzieren. Intelligente Reformpolitik muss in strategisch geschicktem, die Wirkung maximierenden Handeln im europäischen politischen Mehrebenensystem bestehen. Das bedeutet, die spezifischen Handlungschancen auf jeder Ebene (national, supranational, intergouvernemental) auszunützen.

Notwendiger Abbau des neoliberalen Extremismus

Am erfolgreichsten scheinen mir die Strategien, die nicht auf die Ergebnisse der europäischen Verhandlungen warten, sondern "auf den europäischen Handlungsspielraum vorausgreifend" (Habermas), notfalls auch wenig zwischenstaatlich koordiniert, Reformpolitik einführen. Die wichtigsten Reformdurchbrüche der letzten Zeit, die Arbeitszeitverkürzung in Frankreich oder die Einführung der Ökosteuer in Deutschland, gehen zurück auf Entscheide, die in den nationalen politischen Systemen zustande kamen und nicht "europäisch" abgestimmt worden sind. In beiden Fällen wurde das "Europa"-Argument in der politischen Auseinandersetzung (nicht ganz ohne Berechtigung) gegen die Reformen verwendet. Werden Reformen in mehreren Staaten auf nationaler Ebene durchgesetzt, werden somit Sachzwänge geschaffen und die Wahrscheinlichkeit einer europäischen Regelung steigt erfahrungsgemäss deutlich an.

Wenn das Supranationalisierungs-Szenario sich nicht in absehbarer Zeit verwirklichen lässt, dann müssen die europäischen Regulierungen so umgebaut oder flexibilisiert werden, dass Reformen auf nationalstaatlicher Ebene wieder besser durchgeführt werden können. Das betrifft vor allem die Binnenmarktgesetzgebung und das wirtschaftspolitische "Austeritätskorsett". Denn im Zentrum der Auseinandersetzung auf europäischer Ebene muss die Korrektur des wirtschaftspolitischen Extremismus des bisherigen Integrationstyps stehen. Das Ziel muss es sein, Wirtschaftspolitik in Europa wieder auf Wachstum und Beschäftigung auszurichten, das Ziel der Geldwertstabilität zu relativieren. In diese Richtung gehen die Vorschläge der "European Economists for an Alternative Economic Policy in Europe". Die ständigen Deregulierungs-, Privatisierungs- und Liberalisierungsoffensiven der Kommission müssen abgeblockt, die Ressourcen der europäischen Institutionen in andere Richtung gelenkt und ihre Handlungsfähigkeit auf anderen Gebieten erweitert werden.

Die Schaffung des europäischen Binnenmarktes hat die Rahmenbedingungen für Politik stark verändert und einen tiefgreifenden Umstrukturierungsprozess in den westeuropäischen Gesellschaften ausgelöst. Noch nicht einmal europäische Regulierungen, die die unerwünschten Auswirkungen des Binnenmarktes korrigieren, sind in Griffnähe. Die negativen Auswirkungen der Währungsunion auf Wachstum, Beschäftigung und Wohlstandsverteilung werden diesen Prozess vertiefen und seine Geschwindigkeit erhöhen. Worte des gegenwärtigen deutschen Bundeskanzlers: "Wenn es nur unter ungeheuren ökonomischen, sozialen und politischen Schleifspuren gelingt, mit einer stabilitätsorientierten Politik 1999 den Euro einzuführen, und man diese Risiken nicht eingehen will - was ich für richtig hielte -, dann muss man einen günstigeren Zeitpunkt wählen." (ZEIT-Interview vom 6.6.1997). : "Die Bürger müssen wissen: Der Euro bringt keine blühenden Landschaften." Vielmehr werde die "überhastete" Währungsunion "zunächst" Arbeitsplätze kosten; er nannte den Euro eine "kränkelnde Frühgeburt" (BILD-Interview vom 26.3.1998).

Der "Europäische Aufruf für Vollbeschäftigung" plant eine Zweite Europäische Versammlung für Vollbeschäftigung" im Februar des kommenden Jahres in Wien. Kontakt über Frieder Otto Wolf, MdEP, Fax 0032/2/2844969, e-mail fwolf@europarl.eu.int European Economists for an Alternative Economic Policy in Europe: http://www.barkhof.uni-bremen.de/kua/memo/europe.htm

Literatur:

Busch, Klaus (1994), "Der Maastrichter Vertrag über die "Europäische Union" und die Herausforderungen für die europäischen Gewerkschaften", in: Die Europäische Union nach Maastricht. Bedingungen und Möglichkeiten linker Wirtschaftspolitik, Arbeitspapier des Instituts für Internationale Politik, Nr. 025, Berlin (vgl. ders., Europäische Integration und Tarifpolitik - Lohnpolitische Konsequenzen der Wirtschafts- und Währungsunion, Köln)

Galtung, Johan (1973), Kapitalistische Grossmacht Europa oder Die Gemeinschaft der Konzerne?, Reinbek: Rowohlt Lipp,

Ernst-Moritz/Reichert, Horst (1991), "Konfliktfelder auf dem Weg zur Europäischen Währungsunion", in: M. Weber (Hg.), Europa auf dem Weg zur Währungsunion, Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft

Streeck, Wolfgang (1996), "Neo-Voluntarism: A New European Social Policy Regime?", in: Gary Marks/Fritz W. Scharpf/Philippe C. Schmitter/Wolfgang Streeck (Hg.), Governance in the European Union, London.

WIDERSPRUCH 34/1997, Sozialdemokratie oder ökosozialer Umbau?, Zürich

Ziltener, Patrick (1999), Strukturwandel der europäischen Integration. Die EU und die Veränderung von Staatlichkeit in Europa, Münster: Westfälisches Dampfboot

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