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Norwegische Erfahrungen mit dem EWR - 2022Seit Norwegen 1994 in einem Referendum den EU-Beitritt abgelehnt hat, hält sich die euroskeptische Stimmung mit einer Mehrheit gegen einen Beitritt seit Jahren hartnäckig. Aber auch die Besorgnis über die untergeordneten Rolle Norwegens in den Beziehungen zur EU im Rahmen des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) wächst. Gewerkschafter sehen die Liberalisierung des Arbeitsmarktes und die Freizügigkeit unterbezahlter Arbeitskräfte kritisch, und die Stimmen für eine Kontrolle des Strom-Exports mehren sich.
Von MORTEN HARPER*
Die Norweger haben zweimal den Beitritt zur Europäischen Union abgelehnt, und zwar in den Volksabstimmungen von 1972 und 1994. Die euroskeptische Stimmung ist ungebrochen, so dass seit mehr als fünfzehn Jahren jede einzelne Umfrage eine Mehrheit gegen den Beitritt ergab. Bei einer Umfrage im November 2021 sprachen sich 61,3 % der Norweger gegen einen EU-Beitritt aus (unentschlossene 12 % ausgenommen, Quelle: Sentio).
Norwegen hat sich in vielerlei Hinsicht als unabhängiges europäisches Land entwickelt und ist in Bereichen wie Umwelt, Sicherheit und Auslandshilfe ein globaler Akteur, dessen Rolle weit über die bescheidene Größe des Landes hinausgeht. Die norwegische Wirtschaft verzeichnet seit vielen Jahren ein stärkeres Wachstum als die Wirtschaft der EU-Mitgliedstaaten. Natürlich gibt es auch in der norwegischen Gesellschaft viele Herausforderungen und Angelegenheiten, die verbessert werden müssen, aber in vielen Bereichen wie Gleichstellung der Geschlechter, sozialer Wohlstand und sogar Glück stehen die Norweger im internationalen Vergleich ganz oben.
Umfragen zeigen, dass eine Mehrheit der Wählerschaft gegen die EU-Mitgliedschaft ist, und zwar quer durch alle politischen Parteien, von links bis rechts. Vor einigen Jahren hat auch die rechtsgerichtete Fortschrittspartei (Fremskrittspartiet) ihre Position geändert und hat sich gegen den EU-Beitritt ausgesprochen, und die einzigen beiden Parteien im Parlament, die sich eindeutig für einen EU-Beitritt aussprechen, sind die Konservativen (Høyre) und die Liberalen (Venstre). Die Kräfte, die sich gegen die EU richten, haben ihr Zentrum aber Mitte-Links, was auch bei EU-Volksabstimmungen der Fall war. Dies zeigt sich auch in den laufenden Kampagnen und Äusserungen der Organisation "Nein zur EU" (Nei til EU).
Wachsende Besorgnis über ungleichgewichtige Beziehungen
Zwei Jahre vor dem EU-Referendum im Jahr 1994 handelten Norwegen und andere EFTA-Länder das EWR-Abkommen (Europäischer Wirtschaftsraum) aus, durch das die EFTA-Länder ab dem 1. Januar 1994 Teil des EU-Binnenmarktes wurden. Dieses Abkommen wurde in Norwegen nie einem Referendum unterzogen, in der Schweiz hingegen schon, wo es abgelehnt wurde. Der EFTA-Pfeiler des EWR sind Norwegen, Island und Liechtenstein.
Die Besorgnis über die untergeordnete Rolle Norwegens in der EU wächst. Eine im Januar 2022 von Sentio im Auftrag von No to EU durchgeführte Umfrage zeigt, dass die Bevölkerung in drei ziemlich gleich große Gruppen gespalten ist. Auf die Frage "Würden Sie ein Handelsabkommen mit der EU dem EWR vorziehen?", befürwortet eine Gruppe den EWR (33.2%), eine andere bevorzugt stattdessen ein neues Handelsabkommen (33.2%) und die letzte Gruppe ist in dieser Frage unentschlossen (34.1%).
Die Probleme des EWR
Der EWR ist für «Nein zur EU» zu viel Europäische Union. Der EWR ist insofern einseitig, als alle neuen Rechtsvorschriften aus Brüssel kommen. Die Überwachungsbehörde ESA und der EFTA-Gerichtshof stellen die nationale Souveränität in Frage, indem sie die EWR-Verpflichtungen Norwegens in Bereichen durchsetzen, die unter den freien Waren-, Kapital-, Dienstleistungs- und Personenverkehr fallen.
Der am 1. Januar 1994 geschaffene EWR hat sich als weitaus weitreichender und folgenschwerer erwiesen, als die Regierung bei der Verabschiedung des Abkommens durch die Nationalversammlung behauptet hatte. Der EWR beruht auf denselben Marktprinzipien wie die EU: Der freie Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Investitionen und Arbeitskräften. Das EU-Recht gilt für alle Bereiche, die unter das Abkommen fallen, einschließlich Wettbewerb und öffentliche Finanzierung. Rechtlich gesehen haben die gemäß dem EWR umgesetzten Vorschriften Vorrang vor der norwegischen Gesetzgebung. Der EWR umfasst auch einige weniger umstrittene Bereiche, darunter Forschung, Bildung, Umwelt, Kultur und Tourismus.
Der EWR ist bei den Gewerkschaften wegen des liberalisierten Arbeitsmarktes und der Freizügigkeit von unterbezahlten Arbeitskräften umstritten. Die norwegischen Arbeitsgesetze, Tarifverträge und ILO-Konventionen (der Internationalen Arbeitsorganisation) sind den EWR-Regeln untergeordnet. Im weiteren Sinne gibt es eine nicht enden wollende Flut von neuen EU-Marktgesetzen, etwa 13 000 EU-Richtlinien und -Verordnungen sind bis heute umgesetzt wurden. Auch die Kontrolle der nationalen Politik durch die EFTA-Überwachungsbehörde (ESA) in Brüssel sorgt für hitzige Diskussionen. Der EWR wirkt sich auf Arbeitsvorschriften und Arbeitnehmerrechte, die Regionalpolitik, öffentliche Beihilfeprogramme, den Güter- und Personenverkehr, Eigentumsbeschränkungen im Finanzsektor, die Energiemärkte, die Klimapolitik und andere Themen aus, darunter auch auf Sektoren, die eigentlich nicht zum EWR gehören sollten, wie Fischerei und Landwirtschaft.
Auf der anderen Seiter erhält Norwegen mit dem EWR einen formalisierten Einfluss auf die Entwicklung neuer Rechtsvorschriften in der EU, und wir werden schneller und einfacher einbezogen, wenn die EU neue Programme für Kultur, Bildung und Forschung auflegt. Natürlich müssen wir für unsere Teilnahme bezahlen. Wir waren auch schon vor dem Inkrafttreten des EWR an ähnlichen Programmen beteiligt und wären vermutlich auch ohne den EWR herzlich willkommen, an diesen Programmen in Zukunft teilzunehmen.
Der Mangel an Demokratie
Das Hauptproblem des EWR ist der Mangel an Demokratie. Sogar unsere damalige Premierministerin Erna Solberg warnte vor dem britischen Referendum 2016 vor dem EWR und erklärte, dass "Sie würden ihn hassen" (http://www.politico.eu/article/eu-referendum-look-before-you-leap-norways-pm-tells-brexiteers/). Sie führte aus: "Diese Art von Verbindung würde für Großbritannien schwierig werden, denn dann wird Brüssel entscheiden, ohne dass die Briten an der Entscheidungsfindung teilnehmen können." Zu Hause plädiert Solberg allerdings immer noch für das EWR-Abkommen - eine Doppelmoral, wie man sie bei vielen Politikern gewohnt ist.
Die EWR-Gesetzgebung und ihre Umsetzung unter der Aufsicht der eifrigen Brüsseler Aufsichtsbehörde mischt sich in die Politik der nationalen, regionalen und lokalen Behörden ein und schränkt sie ein. Wir sehen drei große demokratische Defizite des Abkommens:
• Das so genannte dynamische System des EWR, was bedeutet, dass der Inhalt des Abkommens ständig erweitert wird.
• Der EWR ist sehr einseitig. Er wird durch Entscheidungen und Rechtsvorschriften in der EU geändert, während ähnliche neue Entscheidungen in Norwegen oder einem anderen EWR-EFTA-Staat das Abkommen nicht berühren.
• Der EFTA-Gerichtshof misst den Erwägungen und Prämissen der EWR-EFTA-Vertragsparteien offensichtlich keine große Bedeutung bei. In einem wichtigen norwegischen Fall, bei dem es um den Heimfall von Rechten an Wasserfällen ging, die das langfristige nationale Eigentum sicherstellen, waren sowohl Norwegen als auch Island der Auffassung, dass diese Frage nicht in den Anwendungsbereich des Abkommens fällt. Dies beeindruckte den Gerichtshof nicht, der der Klage der Überwachungsbehörde ESA stattgab. Dieser Fall und viele andere zeigen, dass der EWR die politische Macht von den nationalen Behörden auf die ESA und den Gerichtshof übertragen hat.
Hitzige Diskussionen bezüglich Energie und öffentlichen Eisenbahnen
Norwegen und die EFTA-Partner Island und Liechtenstein haben das gesetzliche Recht, neue EU-Rechtsvorschriften abzulehnen, bevor sie in das EWR-Abkommen aufgenommen werden. Eine Schlüsselfrage ist nun, ob Norwegen das vierte Energiepaket der EU ("Saubere Energie") umsetzen soll. Zudem stellt sich die Frage, ob mit der EU über die Streichung des dritten Energiepakets aus dem EWR und über den Austritt Norwegens aus der EU-Energieregulierungsbehörde ACER verhandeln werden sollte, da die Übertragung von Souveränität zu weit ginge.
Norwegen ist ein wichtiger Energieproduzent. Die Europäische Kommission möchte Norwegen so eng wie möglich an die EU-Energieunion anbinden. Kaum etwas ist für das Rückgrat der norwegischen Industrie so wichtig wie ein langfristiger Zugang zu Strom zu wettbewerbsfähigen Preisen. Neue und geplante Leitungen für den Export von Strom auf den Kontinent und nach Großbritannien führen dazu, dass Norwegen in der Gegenrichtung zu höheren Strompreisen importiert. Dies wird als Bedrohung für die Industrie empfunden, die im ganzen Land Arbeitsplätze bereitstellt. Strom aus erneuerbarer Wasserkraft wird in Norwegen benötigt, um die Emissionen der Industrie zu verringern und um aus den fossilen Brennstoffen im Verkehrssektor auszusteigen.
Ein weiteres wichtiges EWR-Thema ist das vierte EU-Eisenbahnpaket, das Ausschreibungen für den öffentlichen Verkehr vorschreibt und die Zuständigkeit für den Zugang und die Sicherheit auf norwegischen Eisenbahnstrecken auf die EU-Eisenbahnagentur (ERA) überträgt. Die obligatorische Liberalisierung wird die Verbesserung und den Ausbau des Eisenbahnverkehrs erschweren. Das vierte Eisenbahnpaket der EU wurde von der vorherigen konservativen Regierung umgesetzt, und die derzeitige Regierung aus Arbeiterpartei und Zentrumspartei hat in ihrem Wahlprogramm angekündigt, dass sie mit der EU über eine Rücknahme der nationalen Kontrolle in diesem Bereich verhandeln werde. Bislang ist dies noch nicht geschehen, die Regierung hat ihr Amt im Oktober 2021 angetreten.
Partner im Handel
Norwegen hat seit Jahrzehnten einen erleichterten Zugang zum EU-Markt. Seit den 1970er Jahren wurde mit der EU ein Freihandelsabkommen ausgehandelt, das den zollfreien Handel für alle Waren außer Agrar- und Fischereierzeugnissen gewährleistet. Darüber hinaus ist Norwegen seit 1994 durch das EWR-Abkommen Teil des Binnenmarktes.
Norwegen nimmt auch an EU-Programmen in den Bereichen Forschung und Bildung teil und gewährt Universitäten und Studenten den gleichen Zugang wie die EU-Länder. Norwegen leistet keinen finanziellen Beitrag zum EU-Haushalt, leistet aber zusammen mit Island und Liechtenstein die EWR-Kohäsionsbeiträge, um die sozialen und wirtschaftlichen Ungleichheiten in der EU zu verringern. Norwegen trägt den größten Teil der Kosten. Jedes Jahr steuert Norwegen etwa 1 Milliarde Euro zu den EWR-Finanzhilfen, den EU-Programmen und den EWR-Institutionen bei.
Norwegen hat historisch, kulturell und wirtschaftlich enge Bindungen zum Vereinigten Königreich. Als das Vereinigte Königreich die Europäische Union verließ, verließ auch ein großer Teil der norwegischen Exporte in die EU den Binnenmarkt. Im Jahr 2018 gingen 77 % aller norwegischen Warenexporte in die EU. Im Jahr 2020, nach dem Brexit, wird der Anteil auf 58,6 % sinken. Das Vereinigte Königreich ist ein wichtiger Markt für Meeresfrüchte und Energie aus Norwegen sowie für Offshore-Dienstleistungen. Außerdem ist das Handelsabkommen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU ein interessantes Beispiel für Freihandel ohne Übertragung von Souveränität an Brüssel, und Norwegen hat (zusammen mit Island und Liechtenstein) bereits ein ähnliches Abkommen mit dem Vereinigten Königreich ausgehandelt.
Dennoch hält Ministerpräsident Jonas Gahr Støre an der alten Leier fest, dass Norwegen das EWR-Abkommen haben muss, um Waren in die EU zu verkaufen. Dieses Argument war schon immer irreführend. Die norwegische Industrie hatte vor dem EWR-Abkommen zollfreien Zugang zu Exporten in die EU – und dieses Freihandelsabkommen würde auch dann noch gelten, wenn das EWR-Abkommen gekündigt würde.
Ein Handelsabkommen ist die bessere Lösung
Die Regierung aus Arbeiterpartei und Zentrumspartei hat in ihrem Wahl-Manifest deutlich gemacht, dass sie keinen Antrag auf EU-Mitgliedschaft nach Brüssel schicken wird. Das Manifest besagt auch, dass Norwegen innerhalb der nächsten vier Jahre nicht aus dem EWR austreten wird. Es wird aber ein offizielles Forschungsprojekt zu den Erfahrungen mit dem EWR-Abkommen, zum Handel mit der EU und der Zusammenarbeit mit anderen eng verwandten Ländern (Norsk offentlig utredning, NOU) geben.
«Nein zur EU» möchte, dass Norwegen den EWR verlässt und stattdessen ein neues Handelsabkommen mit der EU aushandelt. Norwegen und die EU haben ein gemeinsames Interesse an fairen Handelsbeziehungen, da Norwegen der fünftgrößte Handelspartner der EU ist. Norwegen hat mehr als 70 bilaterale Abkommen mit der EU in verschiedenen Bereichen geschlossen, wie zum Beispiel die Assoziierung mit Europol. Diese Abkommen sind vom EWR getrennt.
Zu diesem Zweck hat «Nein zur EU» in Zusammenarbeit mit mehreren anderen Organisationen einen Bericht über verschiedene Alternativen zum EWR erstellt, der auch ins Englische übersetzt wurde (https://neitileu.no/aktuelt/alternatives-to-eea). Ein erneutes Handelsabkommen würde ohne eine supranationale Überwachungsinstitution oder ein Gericht auskommen. Die WTO-Abkommen wären zudem auch eine Grundlage für die Handelsbeziehungen, unabhängig von den Ergebnissen der künftigen Verhandlungen zwischen Norwegen und der EU.
• Morten Harper (geb. 1973) ist Forschungsleiter von "Nein zur EU" (Nei til EU), Norwegens wichtigster Organisation, die sich gegen eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union einsetzt.
Weiterführende Literatur
Helle Hagenau, The EEA: A Warning from Norway, 2017, The Red Cell, London, https://neitileu.no/aktuelt/the-eea-a-warning-from-norway
Alternatives To The Current EEA Agreement, 2012, Oslo, https://neitileu.no/aktuelt/alternatives-to-eea
Die Politik der neun Parteien im Parlament zur norwegischen EU-Mitgliedschaft und zur Frage, ob das EWR-Abkommen gekündigt werden soll: 
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