 Übersicht Dossiers Europäische Union Neoliberalismus in der EU 
Das Beispiel DienstleistungsrichtlinieAls sich in Frankreich und den Niederlanden Mehrheiten gegen die EU-Verfassung aussprachen, war der Katzenjammer groß. Um der Krise Herr zu werden, rief die EU-Kommission eine Phase-D aus. „D“ steht offiziell für Dialog, tatsächlich aber für Durchdrücken, wie die aktuelle Entwicklung bei der Dienstleistungsrichtlinie zeigt.
von Stephan Lindner, Mitglied des Koordinierungskreises von Attac Deutschland.
Vor den Referenden war die Dienstleistungsrichtlinie eines der am meisten umstrittenen Brüsseler Projekte und spielte für deren Ausgang eine nicht zu unterschätzende Rolle. Wie ein Brennglas steht sie für alles, was am Verfassungsentwurf als neoliberal kritisiert wird. Statt Arbeits-, Umwelt- und Verbraucherschutz auf möglichst hohem Niveau zu harmonisieren, soll der gesamte Dienstleistungssektor mit einer einzigen Rahmenrichtlinie dereguliert werden. Eine Richtlinie ist ein europäisches Gesetz. Ist sie erst einmal verabschiedet, muss sie von alle Mitgliedsstaaten umgesetzt werden. Der Dienstleistungssektor umfasst in vielen EU-Staaten 70% der Beschäftigung und 70% der Wirtschaftstätigkeit. Zu ihm gehören so unterschiedliche Branchen wie Pflegedienste, Bausektor, Handel, Gastronomie, Unternehmensberatung, Tourismus, Glücksspiel, Wasserversorgung oder Müllabfuhr. Durch verstärkten Wettbewerb käme auch die öffentliche Daseinsvorsorge unter zusätzlichen Privatisierungsdruck. Die Anforderungen an Unternehmen beim Eröffnen einer Niederlassung in einem anderen EU-Staat sollen stark abgesenkt werden. Gleichzeitig sollen durch Einführung des sog. Herkunftslandprinzips Unternehmen unter den im Staat ihrer Niederlassung geltenden Bestimmungen in der gesamten EU tätig werden dürfen. Folge wäre, dass noch mehr Unternehmen ihren formellen Sitz in Staaten mit niedrigeren Standards verlegen und der Wettlauf um die niedrigsten Löhne, Steuern und sozialen Absicherungen zwischen den Mitgliedsstaaten weiter angeheizt wird. Gleichzeitig beschleunigt sich der Demokratieabbau, denn in allen Mitgliedsstaaten müssen Menschen dann unter Gesetzen leben, die der Zuständigkeit der von ihnen gewählten Repräsentanten entzogen sind.
Die Verlautbarungen führender Politiker, die Dienstleistungsrichtlinie wäre vom Tisch oder würde in wesentlichen Teilen überarbeitet, füllen mittlerweile Bände. Bisher haben sie sich alle als falsch erwiesen. Die EU-Kommission hält nach wie vor an ihrem Vorhaben fest und tut alles dafür, ihren Entwurf möglichst unverändert durch das Gesetzgebungsverfahren zu bringen. Derzeit laufen dazu die Beratungen im EU-Parlament. Mehr als zehn Ausschüsse beschäftigten sich dort bereits mit dem Entwurf. Bevor über die Richtlinie und die damit verbundenen Änderungsanträge im Parlament abgestimmt werden kann, muss noch der Binnenmarktausschuss seine Stellungnahme verabschieden. Als federführendem Ausschuss kommt ihm auch die Aufgabe zu, die Stellungnahmen der anderen Ausschüsse zu einem Abschlussbericht zusammenzufassen und diesen dem Plenum des Parlaments vorzulegen. Aus den Reihen der Grünen und Soziademokraten gibt es immerhin weitreichende Kritik am Kommissionsentwurf. Die einzige Fraktion, die ihn bisher konsequent ablehnt, ist GUE/NGL, der aus Deutschland die Abgeordneten der Linkspartei/PDS angehören. Führende Vertreter der konservativen und liberalen Fraktion bekräftigen hingegen immer wieder, dass sie ihre Mehrheit im Parlament dafür nutzen wollen, die Richtlinie in wesentlichen Teilen unverändert zu verabschieden. Im Binnenmarktausschuss wiesen sie Kompromissvorschläge der Sozialdemokraten zurück, die zum Inhalt hatten, das besonders umstrittene Herkunftslandprinzip durch ein Prinzip der gegenseitigen Anerkennung zu ersetzen. In einer Nacht-und-Nebel-Aktion brachten sie, weniger als 24 Stunden vor der geplanten Abstimmung im Ausschuss, eigene Änderungsanträge ein, die weiterhin am Herkunftslandprinzip festhalten. Die Abstimmung im Ausschuss wurde daraufhin auf November verschoben. Die Abstimmung im Rahmen der ersten Lesung im Plenum des Parlaments wird vorrausichtlich Anfang 2006 auf der Tagesordnung stehen. Anschließend beschäftigen sich die Wirtschaftsminister der Mitgliedsstaaten mit dem Kommissionsentwurf, die im Rat für Wettbewerbsfähigkeit zusammentreffen. Danach folgt eine zweite Lesung in Parlament und Rat. Sollte es danach noch abweichende Meinungen zwischen Rat und Parlament geben, folgt ein Vermittlungsverfahren.
Die Dienstleistungsrichtlinie ist nur ein Pfad, auf dem die Deregulierung des Dienstleistungssektors betrieben werden soll. Durch einschlägige Bestimmungen im EG-Vertrag ist die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit im EU-Binnenmarkt längst festgeschrieben. Allerdings hatten sich viele den Weg zu einem einheitlichen Binnenmarkt bei seiner Verabschiedung anders vorgestellt. Der EG-Vertrag schreibt nämlich anders als die Dienstleistungsrichtlinie vor, dass bei der Liberalisierung Sektor für Sektor vorzugehen ist. Der Vorteil eines solchen Verfahrens wäre, dass eher gewährleistet ist, für jede Branche die spezifischen Besonderheiten zu berücksichtigen, was unter Umständen auch eine schrittweise Harmonisierung entsprechender Standards einschließen könnte. Der EG-Vertrag behält den Mitgliedsstaaten sogar die Möglichkeit vor, eigene nationale Regeln weiterhin aufrecht zu erhalten, bis eine Branche vollständig liberalisiert ist. Einzige Bedingung für nationale Regeln ist, dass sie für alle gleichermaßen gelten, unabhängig von Staatsangehörigkeit oder Unternehmenssitz. Gerade diese Einschränkung hat sich allerdings in der Vergangenheit als trojanisches Pferd erwiesen. In den Urteilen, die der Europäische Gerichtshof (EuGH) dazu bisher sprach, interpretierte er diese Klausel nämlich immer so, dass sie den Mitgliedsstaaten für die Aufrechterhaltung nationaler Regeln sehr enge Grenzen setzt. Demnach verlange diese Klausel nicht nur „die Beseitigung jeder Diskriminierung des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen — selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten —, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen.“ Soll unter diesen Bedingungen eine Einschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit trotzdem mit dem EG-Vertrag vereinbar sein, muss sie nach Ansicht des EuGH nicht nur der Bedingung genügen, für alle im entsprechenden Hoheitsgebiet tätigen Personen gleichermaßen zu gelten, sondern auch durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein und nicht bereits durch Vorschriften erreicht werden, denen der Dienstleister bereits in seinem Heimatland unterliegt. Außerdem darf sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des verfolgten Ziels unbedingt notwendig ist und tatsächlich dazu geeignet ist, das damit verfolgte Ziel zu erreichen.
Eine solche Rechtssprechung ist sehr weit vom Wortlaut des EG-Vertrags entfernt. Die Folge ist, dass große Unsicherheit darüber herrscht, was für Regelungen überhaupt noch mit dem EG-Vertrag vereinbar sind. Dabei ist häufig nicht nur unklar, was „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ sind und wann Vorschriften im Heimatland diese bereits ausreichend schützen. Es fehlen auch klare Kriterien, um zu bestimmen, ob ein Dienstleister im Rahmen seiner Tätigkeit eine Niederlassung eröffnet oder noch grenzüberschreitend tätig ist. Solche Kriterien wären wichtig, denn niedergelassene Dienstleister unterliegen in größerem Umfang nationalen Regeln als grenzüberschreitend tätige. Außerdem hat diese Frage erhebliche Bedeutung, wenn zu klären ist, ob ein Dienstleister in einem anderen Mitgliedsstaat tatsächlich niedergelassen ist oder lediglich eine Briefkastenfirma betreibt.
Ein ähnliches Regelungsdefizit besteht auch bei der wichtigen Frage, ob jemand tatsächlich eine selbstständige Tätigkeit ausübt oder scheinselbstständig ist. Damit käme er nämlich in den Genuss aller Rechte, die auch ein fest angestellter Arbeitnehmer per Gesetz besitzt. Herrscht hier häufig schon viel Rechtsunsicherheit auf Ebene der Mitgliedsstaaten, potenzieren sich diese Unklarheiten, wenn eine solche Person grenzüberschreitend tätig wird.
Man sollte eigentlich erwarten, dass sich EU-Institutionen mit solchen Fragen beschäftigen, wenn sie an einer Rahmenrichtlinie für den Dienstleistungssektor arbeiten. Leider ist das naiv. Der derzeit diskutierte Richtlinienentwurf tut alles, die bereits bestehenden Regulierungsdefizite auszuweiten. Alle Mitgliedsstaaten sollen darauf verpflichtet werden, ihre nationalen Regelwerke daraufhin zu überprüfen, ob sie den nicht nur sehr restriktiven, sondern häufig auch sehr unpräzisen Vorgaben des EuGH entsprechen. Über das Ergebnis dieser Überprüfung sollen sie einen Bericht verfassen, der nicht nur alle abgeschafften oder geänderten Gesetze enthält, sondern auch für beibehaltene Regelungen rechtfertigt, warum sie mit EU-Recht vereinbar sind. Anschließend sollen die Mitgliedsstaaten diese Berichte gegenseitig evaluieren und abhängig vom Ergebnis weitere Regelungen abschaffen. Zusätzlich sollen die Anforderungen, die ein Staat bei der Gründung einer Niederlassung stellt, stark eingeschränkt werden und alle mit der Beantragung einer Genehmigung verbundenen Formalitäten über einen einheitlichen Ansprechpartner fast ausschließlich auf dem Weg der elektronischen Verfahrensabwicklung und ohne die Vorlage von Originaldokumenten oder beglaubigten Übersetzungen oder Kopien erledigt werden können. Dabei sollen beantragte Genehmigungen in der Regel als erteilt gelten, wenn der Antragsteller nicht in einem vorher fest definierten Zeitrahmen eine begründete Ablehnung erhalten hat.
Angesichts der bereits heute bestehenden Regelungsdefizite ist klar, dass eine Richtlinie, die vor allem auf Deregulierung setzt, völlig in die falsche Richtung weist. Deshalb würde es auch nicht helfen, wenn in Brüssel am Ende eine Dienstleistungsrichtlinie light verabschiedet werden sollte, bei der der Geltungsbereich der Richtlinie oder die Anwendung des Herkunftslandprinzips etwas eingeschränkt wäre. Durch jede weitere Deregulierung, von Brüssel gerne als Bürokratieabbau verkauft, würden sich zusätzlich zu neu geschaffenen Unklarheiten auch alle bereits bestehenden Probleme vergrößern.
Dass es diese Probleme bereits gibt, kann man in Deutschland z.B. auf dem Bau sehen. In der Baubranche wird es zunehmend zum Problem, dass immer mehr polnische Fliesenleger auftauchen, die erklären, sie seien selbstständig tätig, aber zu Dutzenden in der selben Unterkunft wohnen und alle auf der gleichen Baustelle arbeiten. Der Verdacht liegt nahe, dass es sich um Scheinselbstständige handelt und damit um illegale Beschäftigung. Für Polen und einige andere EU-Beitrittsstaaten gelten noch Übergangsfristen, in denen die Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeschränkt ist. Das Problem ist allerdings, dass man das in jedem Einzelfall gerichtsfest nachweisen muss. Damit scheinen die Behörden bisher Mühe zu haben. Solange das nicht gelingt, unterliegen sie als Selbstständige nicht einmal den deutschen Gesetzen zum Schutz der Arbeitnehmer, die für den Bausektor unter anderem einen Mindestlohn vorschreiben.
Auf dem Bau finden wenigstens noch regelmäßig Kontrollen statt, auch wenn es wahrscheinlich nicht immer gelingt, die dort vorhandenen Missstände gerichtsfest nachzuweisen und damit abzustellen. Anders verhielt es sich lange Zeit im fleischverarbeitenden Gewerbe, wo erst nach massivem Druck von Gewerkschaften und Medien intensive Kontrollen ans Tageslicht brachten, dass in vielen Schlachthöfen und fleischverarbeitenden Betrieben rumänische Beschäftigte zu Hungerlöhnen und unter menschenunwürdigen Arbeitsbedingungen tätig waren. Möglich war das dank eines bilateralen Abkommens zwischen Deutschland und Rumänien, das eigentlich dazu dienen sollte, der rumänischen Wirtschaft die Möglichkeit zu geben, bereits vor dem EU-Beitritt schrittweise in den Binnenmarkt hineinzuwachsen. Der Vertrag verbietet eigentlich, was sich seitdem in vielen Schlachthöfen abspielt. Bei der Unterzeichnung hatte man übersehen, dass Papier geduldig ist, wenn man nicht auch Mechanismen vorsieht, die wirksame Kontrollen gewährleisten. Mit der Dienstleistungsrichtlinie wird das gleiche wieder passieren. Zwar enthält der Kommissionsentwurf einen Rechtsanspruch des Tätigkeitslandes, vom Herkunftsland Auskunft zu bekommen, wenn Fragen im Zusammenhang mit der Kontrolle grenzüberschreitender Dienstleistungserbringung auftauchen. Was für Mechanismen dafür allerdings tatsächlich geschaffen werden müssten und mit welchen Kosten das verbunden wäre, wurde nie ernsthaft diskutiert.
Häufig wird die Kritik an der Dienstleistungsrichtlinie mit dem Argument zurückgewiesen, es gehe eigentlich nur darum, die eigenen Pfründe zu sichern. Insbesondere in Hinblick auf die ökonomisch ärmeren Staaten Mittel- und Osteuropas ist häufig zu hören, man müsse auch den Menschen aus diesen Ländern die Möglichkeit geben, vom Binnenmarkt zu profitieren. Ein solches Gegenargument ist nicht stichhaltig, denn bei der Kritik an der Dienstleistungsrichtlinie geht es um etwas anderes. Durch die Dienstleistungsrichtlinie würde systematisch ein System geschaffen, dass überall zu weniger Wohlstand führt. Gleichzeitig würden zivilgesellschaftliche Strukturen wie z.B. Gewerkschaften oder Handwerksverbände weiter geschwächt, die bereits heute große Probleme haben, denjenigen, die durch ihre Arbeitskraft am meisten zum gesellschaftlichen Wohlstand beitragen, eine angemessene Teilhabe daran zu sichern. Auf Grund der großen Lohnunterschiede zwischen den Ländern der EU würde Europa immer tiefer an ethnischen Grenzen gespalten. Bereits heute arbeiten in vielen Betrieben mittel- und osteuropäische Beschäftigte zu wesentlich niedrigeren Löhnen als ihre deutschen Kollegen. Häufig wird das damit gerechtfertigt, dass Unternehmen nur so konkurrenzfähig seien und die ausländischen Beschäftigten damit auch zum Erhalt der besser bezahlten deutschen Arbeitsplätze beitrügen. Ein solches System ist nicht nur rassistisch sondern führt unweigerlich dazu, dass deutsche und ausländische Beschäftigte immer mehr gegeneinander ausgespielt werden. Dabei trifft es in der Regel auf beiden Seiten diejenigen, die ohnehin bereits zu relativ niedrigen Löhnen arbeiten.
Die Dienstleistungsrichtlinie muss verhindert werden. Das allein wird allerdings nicht reichen. Die Mechanismen, die mit der Dienstleistungsrichtlinie eingeführt werden sollen, sind zu großen Teilen bereits tief in den EG-Vertrag eingeschrieben. Kapitalkräftige, nicht nur national, sondern auch transnational organisierte Interessensgruppen konnten dies bereits vor vielen Jahren erreichen. Nun arbeiten sie daran, sie auch im wirklichen Leben immer mehr durchzusetzen. Soll der Widerstand von Gewerkschaften und sozialen Bewegungen dagegen erfolgreich sein, werden sie sich, neben der nationalen Ebene, auch noch viel stärker auf transnationaler Ebene organisieren müssen. Im nationalen Rahmen steht dabei die Forderung nach der Einführung von Mindestlöhnen und gleichem Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort auf der Tagesordnung. Wichtigstes Ziel auf europäischer Ebene muss die Angleichung der Lebensverhältnisse in ganz Europa und irgendwann weltweit sein. Ein solches Unterfangen kann man nicht einfach den Märkten überlassen. Hier bedarf es einer schrittweisen Angleichung von Standards auf möglichst hohem Niveau und einer aktiven europäischen Umverteilungspolitik, die die zu schulternden Lasten gerecht verteilt. Dazu bedarf es allerdings auch eines gänzlich neu geschriebenen Verfassungsentwurfs.
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