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Europas schwieriger Umgang mit seinen nationalen Minderheiten

Die Worte von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker nach dem nach spanischer Le-sart illegalen katalanischen Unabhängigkeitsreferendum am 1. Oktober 2017 waren eindeutig: «Ich möchte keine Europäische Union, die in 15 Jahren aus 90 Staaten besteht.» Der langjähri-ge, ehemalige Premierminister des Kleinstaates Luxemburg stellte sich wie die meisten Staats-chefs sowohl in der EU als auch weltweit hinter Spanien und sorgte bei den katalanischen Unabhängigkeitsbefürwortern für enttäuschte Gesichter. Von der Euphorie ihrer seit 2012 breit abgestützten Bewegung getragen, hatten die der EU mehrheitlich freundlich gesinnten katalanischen Separatisten auf die EU gehofft; darauf, dass diese ein unabhängiges Katalo-nien akzeptieren oder für ihr Anliegen zumindest Verständnis zeigen würde. Schliesslich war man pro-EU, liberal, friedlich, demokratisch gesinnt und auch noch potentieller Nettozahler – quasi EU-Musterschüler. «Uns muss man nicht europäisieren», sagte mir der ehemalige katala-nische Wirtschaftsminister Andreu Mas-Colell 2016 in einem Interview.

Béla Filep

Der Satz von Juncker war für die Separatisten ein Schlag ins Gesicht. Selbst nach den zum Teil brutalen Polizeieinsätzen gegen Abstimmungswillige am 1. Oktober blieb die EU auffal-lend zurückhaltend. Verschiedentlich wurde das Vorgehen der spanischen Sicherheitskräfte bedau¬ert oder kritisiert, auf eine Zurechtweisung der spanischen Regierung oder ein Eingrei-fen der EU in den Konflikt hofften die Separatisten aber vergeblich. «Europa wach auf!» hiess denn auch der Slogan für eine grosse Demonstration in Brüssel am 7. Dezember 2017 mit gegen 45 000 Teilnehmern, unter ihnen auch der ins Exil geflohene Carles Puigdemont. Diskriminierte Minderheiten oder lästige Unruhestifter?

Der Slogan «Europa wach auf!» war nicht unpassend, denn die Erstarkung separatistischer Bewegungen in den letzten Jahren in einer EU, in der nationale Grenzen an Bedeutung zu verlieren schienen, hat viele erstaunt. Wie konnte Barcelona, diese allseits beliebte europäische Metropole ins Zentrum eines politischen Konflikts rücken? Erstaunen paarte sich schnell mit Unverständnis und zuweilen Arroganz diesen Bewegungen gegenüber, in Politik, Medien oder Online-Kommentaren – Unabhängigkeits- und Autonomiebewegungen als lästige Unruhestifter.

Wenn man sich die Biographien dieser Bewegungen indes anschaut, war diese Entwicklung nicht auszuschliessen. Blenden wir deshalb kurz zurück, zur Geburtsstunde der katalanischen Unabhängigkeitsbewegung im 21. Jahrhundert. Die Geschichte beginnt im September 2005, als das katalanische Parlament über ein neues Autonomiestatut für Katalonien abstimmte. Es folgten emotionale Debatten und zähe Verhandlungen im spanischen Parlament, das ein sol-ches Statut auch absegnen muss. Im Mai 2006 stimmte das nationale Parlament schliesslich einem reichlich veränderten Dokument zu, im Juni 2006 wurde es auch noch von den katalani-schen Stimmbürgern in einem Referendum angenommen. Das neue Statut war ein Kompro-miss, und so gab es auf beiden Seiten Unzufriedene. Auf katalanischer Seite die Separatisten der Esquerra Republicana de Catalunya, 2006 noch eine Minderheit, auf spanischer Seite die Volkspartei Partido Popular (PP), damals in der Opposition. Letztere reichte unter ihrem heu-tigen Ministerpräsidenten Mariano Rajoy eine Normenkontrollklage beim spanischen Verfas-sungsgericht ein, um das Statut auf seine Verfassungsmässigkeit zu prüfen. Nach mehrjähri-gem Hin und Her befand das Gericht am 28. Juni 2010 mehrere Artikel des Statuts für verfas-sungswidrig, darunter jenen, welcher die Katalanen als «Nation» erwähnte. Die Empörung in Katalonien war gross. Am 10. Juli 2010 demonstrierten über eine Million Menschen in Barce-lona gegen den Entscheid. Am katalanischen Nationalfeiertag, der «Diada», sollten in den folgenden Jahren weitere Grossdemonstrationen mit jeweils bis zu 1,5 Millionen Teilnehmern folgen.

Diese heftigen Reaktionen auf den Entscheid des spanischen Verfassungsgerichts zeigten, dass ein aufständisches Bewusstsein in der katalanischen Gesellschaft reaktiviert wurde, das trotz zeitlicher Distanz zur Franco-Diktatur in den Köpfen weiterlebte. 30 Jahre Demokratie haben die gegenseitigen Ressentiments nicht beseitigt. Gleichzeitig ermöglichte die Demokra-tie in Spanien überhaupt erst die separatistische Mobilisierung der letzten Jahre – während der Fran¬co-Diktatur war an eine offene politische Mobilisierung nicht zu denken. Und nicht zu-letzt garantierte aus Sicht von Vertretern der Unabhängigkeitsbewegung die EU-Mitgliedschaft Spaniens viele politische Freiheiten. Man traute sich auf die Strasse und sah in ihr auch ein Mittel, um dem Anliegen der Unabhängigkeit mehr Sichtbarkeit und damit Legi-timität gegenüber der Zentralregierung und externen Akteuren zu verleihen.

Versäumnisse der Zentralregierung

Eines der Versäumnisse auf spanischer Seite war zweifellos die Tatsache, dass man die offen-sichtliche Unzufriedenheit auf katalanischer Seite nicht ernst genug nahm; man ging davon aus, dass die Unabhängigkeitsbewegung bald ihren Zenit erreichen und wieder abflachen würde. Diese Einschätzung beruhte unter anderem auf der Annahme, dass es vor allem wirt-schaftliche Gründe waren, welche den Separatismus befeuerten – das Wiedererstarken der Bewegung fiel in die Zeit der Wirtschaftskrise. Den Separatisten wurde mangelnde Solidarität mit dem Rest Spaniens vorgeworfen. Keine Frage, Geld spielt eine Rolle, vielmehr aber geht es im Konflikt zwischen Madrid und Barcelona um Fragen der Entscheidungsbefugnis, um Sprache und Kultur, Soziales und staatliche Investitionen. Von separatistischer Seite wird stets auch auf ein katalanisches Gesellschaftsmodell hingewiesen, das sich vom konservative-ren Rest Spaniens unterscheide. So setzte sich in Teilen der katalanischen Gesellschaft zu-nehmend die Auffassung durch, dass Katalonien in der EU als unabhängige Republik besser aufgehoben wäre als im Spanischen Königreich. EU ja, Spanien nein lautete in etwa die Lo-sung der Separatisten. Davon konnten sie aber nur etwa die Hälfte der katalanischen Bevölke-rung überzeugen; immerhin gut zwei Drittel wünschen sich zumindest mehr Autonomie. Doch auch mit dieser Idee tut sich Spanien derzeit schwer.

Der Umgang der spanischen Zentralregierung mit den Separatisten in Katalonien war in allen Belangen ein Desaster. Das Verweigern eines politischen Dialogs hat vor allem Verlierer her-vorgebracht. Neidisch blicken die Katalanen nach Grossbritannien, wo die Schotten 2014 über ihre Unabhängigkeit abstimmen durften, in Absprache mit London, das weitaus klüger agierte als Madrid. Mit seiner Haltung ist Spanien in der EU aber nicht allein. Rumänien zum Beispiel ist ebenso kompromisslos, wenn es bereits nur um Forderungen nach Autonomie auf seinem Staatsterritorium geht. Seit der Wende 1989/90 strebt die ungarische Minderheit in Rumänien im Szeklerland die Schaffung einer autonomen Region an. Ihre politischen und bürgergesell-schaftlichen Organisationen haben mehrere Vorschläge für ein Autonomiestatut präsentiert und im rumänischen Parlament zur Debatte eingebracht, zuletzt 2018. Grosses Vorbild ist Südtirol. Doch das nationale Parlament wies im April ein vom Szekler Nationalrat verfasstes Autonomiestatut abermals zurück. Ähnlich wie in Spanien wurde mit der Verfassungswidrig-keit des Anliegens und der Gefahr für die territoriale Integrität des Staates argumentiert, wobei letzteres im Falle territorialer Autonomie ein fadenscheiniges Argument ist, gibt es doch unzählige Beispiele weltweit, in denen regionale Autonomie tadellos und «gefahrenlos» funktioniert.

Internationale Verbündete

Der stete Widerstand «ihrer» Zentralregierung hat viele Bewegungen über die Jahre dazu be-wogen, ihr Anliegen zu internationalisieren, internationale oder externe Akteure zu mobilisie-ren. Dabei gibt es drei Gruppen von Unterstützern aus dem Ausland, die relevant sind: Die zuverlässigsten sind, sofern vorhanden, das «Mutterland» einer nationalen Minderheit und/oder die Diaspora. Die katalanische Diaspora ist zum Beispiel sehr aktiv in der Sichtbar-machung der Forderungen nach Unabhängigkeit. Sie ist ein wichtiges Sprachrohr in der Ver-mittlung des separatistischen Anliegens. Ungarn als «Mutterland» der ungarischen Minderheit in Rumänien wiederum gibt den Autonomieforderungen im Szeklerland Rückendeckung, so-wohl diplomatisch wie auch in internationalen Foren. Zur zweiten Gruppe von Unterstützern gehören die Bewegungen selbst, welche sich in transnationalen Netzwerken austauschen und sich gegenseitig in ihren Bestrebungen stärken. Dabei geht es nebst Solidaritätsbekundungen auch um den Austausch von Erfahrung, (strategischem) Wissen und Information. Die Szekler Autonomiebewegung pflegt seit einiger Zeit Kontakte zu Politikern und Organisationen in anderen, bereits autonomen Regionen, zum Beispiel in Katalonien, im Baskenland oder im Südtirol. Auch lobbyieren die Szekler gemeinsam mit anderen Minderheiten bei der UNO, im Europarat oder im Europaparlament. Immerhin gehören gegen 50 Millionen oder 10 Prozent der EU-Bevölkerung einer nationalen oder sprachlichen Minderheit an.

Wenn Szekler und Basken, Katalanen und Schotten oder Flamen zusammenspannen, dann ge-schieht dies erst einmal in den Regionen. Man besucht und stärkt sich gegenseitig, tauscht sich aus, lernt voneinander. An einer Demonstration im Szeklerland im März 2018 sprachen zum Beispiel auch ein baskischer und ein katalanischer Politiker aus dem spanischen Parlament, welche den Szeklern Mut machten. Im Vergleich mit den Szeklern haben es die Basken und Katalanen mit der bestehenden regionalen Autonomie in Spanien nämlich ganz gut. Zusätzlich nutzen die verschiedenen Bewegungen die Möglichkeiten, Strukturen und Instrumente, wel-che internationale oder supranationale Institutionen zum Networking und Lobbying bieten. Im Europaparlament ist die Europäische Freie Allianz (EFA) die politische Heimat vieler, aber lange nicht aller regionalistischen Parteien. Gleichenorts versammeln sich in der Intergroup for Traditional Minorities, National Communities and Languages Minderheitenvertreter aus EU-Staaten regelmässig, um über ihre Herausforderungen zu diskutieren und um möglichst ge-meinsame Pläne auf EU-Ebene zu schmieden.

Schlüssel zum Erfolg führt über EU

Einen solchen Plan stellt die Europäische Bürgerinitiative «Minority Safepack» dar. Seit 2012 gibt es in der EU die Möglichkeit, sogenannte Bürgerinitiativen zu starten, welche die EU-Kommission in die Pflicht nehmen sollen, sich einer bestimmten Frage anzunehmen. Dazu benötigen die Initianten eine Million Unterschriften aus mindestens sieben EU-Mitgliedstaaten, wobei jeweils eine von der Bevölkerungsgrösse eines Landes abhängige Un-terschriftenzahl gesammelt werden muss. Die «Minority Safepack»-Initiative forderte ent-sprechend, dass sich die EU-Kommission der Frage der nationalen Minderheiten annimmt und im besten Fall ihre Politik in deren Sinne umgestaltet. Bis heute verfügt die EU nämlich über keine Minderheitenpolitik, welche Mitgliedstaaten zur Einhaltung konkreter Rechte für natio-nale Minderheiten verpflichtet. In der EU-Grundrechtecharta werden diese nur im Nichtdis-kriminierungsartikel explizit erwähnt. Bezeichnenderweise befasst sich die 2007 geschaffene Agentur der EU für Grundrechte ebenfalls nicht gesondert mit nationalen Minderheiten, im Gegensatz zu anderen Minderheiten wie den Roma, Migranten oder LGBTI-Personen (Les-ben, Schwule, Bisexuelle, Transsexuelle und Transgender-Personen). Die Hoffnung haben viele nationale Minderheiten aber nicht aufgegeben. Beim Thema EU paaren sich Euphorie, Hoffnung und Skepsis. Viele Unabhängigkeits- und Autonomiebewegungen sind der Über-zeugung, dass der Schlüssel zum Erfolg nur über die EU führen kann, denn an den Goodwill «ihrer» Zentralregierung glauben sie schon gar nicht. Die «Minority Safepack»-Initiative ist dabei nur ein weiterer Schritt in den internationalen Bemühungen. 1,2 Millionen EU-Bürger haben die Initiative unterschrieben. In 11 von 28 EU-Staaten wurde die erforderliche Min-destzahl an Unterschriften erreicht. Nach der Prüfung der Unterschriften wird es an der EU-Kommission sein, die Anliegen der Initiative ernst zu nehmen und Europas nationalen und sprachlichen Minderheiten eine Zukunftsperspektive zu bieten. Denn: Die EU darf sich aus der Frage des Umgangs mit Minderheiten nicht zurückhalten, sondern muss Konzepte und Lösungen entwickeln, damit sie gegebenenfalls vermitteln kann. Durch die Zurückhaltung verliert sie nur an Glaubwürdigkeit, nicht zuletzt bei den meist EUphorischen Unabhängig-keits- und Autonomiebewegungen.


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