Le paquet d'accords Suisse-UE et la démocratie

Le paquet d'accords Suisse-UE contrevient au principe démocratique fondamental selon lequel les électeurs doivent être soumis à des lois élaborées par les parlementaires qu'ils ont élus. Une fois adopté, ce paquet d'accords entre la Suisse et l'UE conduirait, dans les domaines concernés, à l'adoption de lois élaborées à Bruxelles par des personnes dépourvues de légitimité démocratique, au terme de processus décisionnels opaques, c'est-à-dire par des personnes qui ne peuvent être tenues de rendre des comptes à la population ayant le droit de vote. La procédure, pudiquement appelée « decision shaping » (qui correspond en fait à un droit d'être entendu au sein des instances de l'UE), ne saurait se substituer au principe de la législation par des représentants élus et révocables.

Accords bilatéraux III, accord-cadre II, accord de soumission ou paquet d'accords Suisse-UE ?

Les accords renégociés avec l'UE font l'objet d'une véritable confusion terminologique, chargée d'une forte connotation idéologique. Les partisans des nouveaux accords parlent d'« accords bilatéraux III », bien que ceux-ci ne méritent guère ce nom : c'est en effet la Suisse qui reprend les lois de l'UE, tandis que l'UE n'en reprend aucune de la Suisse. La reprise des règles n'est donc pas bilatérale, mais unilatérale. De plus, en raison de la reprise « dynamique » des normes, les nouveaux accords sont bien plus préoccupants sur le plan démocratique que ne l'étaient les accords bilatéraux I et II. L'expression « accords bilatéraux III » suggère aux électeurs une continuité, alors qu'il y a en réalité une rupture fondamentale avec la tradition des accords bilatéraux I et II.

Le terme « accord-cadre II » n'est pas approprié pour désigner les nouveaux accords, car il s'agit d'accords matériels auxquels on a ajouté certains éléments de l'accord-cadre I, tels que la reprise « dynamique » du droit. Cela vaut d'ailleurs également pour les accords bilatéraux I, qui, à quelques exceptions près, ont pour la plupart été « actualisés » de cette manière.

Le terme « accord de soumission » est plus polémique que nécessaire ; il met l'accent sur la souveraineté plutôt que sur la question de la démocratie. La souveraineté est certes le fondement de la démocratie, mais elle n'est pas une fin en soi.

L'expression apparemment officielle « paquet d'accords Suisse-UE »^[1] est certes totalement dépourvue d'informations, mais elle n'est pas non plus trompeuse comme le sont les expressions « accords bilatéraux III » et « accord-cadre II ».

Conséquences de la mise à l'écart du parlementarisme sur la démocratie directe

Certains partisans du paquet de traités affirment que la signature de cet ensemble n'aurait aucune incidence sur la démocratie directe en Suisse, qu'il serait toujours possible de dire « non ». D'un point de vue purement formel, c'est en partie vrai, notamment lorsque la transposition du droit s'effectue par le biais d'une loi en Suisse, c'est-à-dire dans le cadre de la procédure dite « d'équivalence ». Dans ce cas, un référendum peut être lancé contre la loi. Il convient toutefois de noter que ces lois doivent respecter l'esprit et la lettre de la réglementation européenne correspondante, ce qui ne laisse pas une grande marge de manœuvre et permet à l'UE de prendre des contre-mesures en cas de rejet définitif de la loi en question.

En cas de reprise du droit sans élaboration d'une loi correspondante en Suisse (« procédure d'intégration »), la situation n'est pas claire: on ne sait pas qui, dans le cas d'un nouvel acte législatif, décide d'accepter la reprise, de la refuser ou d'émettre une réserve. Est-ce le chef de département compétent, à lui seul, qui en décide? Quand un sujet est-il suffisamment important pour que l'ensemble du Conseil fédéral se prononce ? Comment les commissions parlementaires sont-elles associées ? Le Parlement peut-il décider quand un acte législatif issu de la procédure d'intégration est suffisamment important pour faire l'objet d'un référendum ? Si la Suisse réagit trop tard ou de manière erronée lors de la reprise d'un acte législatif, celui-ci fait automatiquement partie du droit suisse, bien qu'il ne figure que dans les recueils de lois de l'UE.^[2] On trouvera peut-être, en ce qui concerne le processus de reprise, des solutions de politique intérieure qui minimisent les dommages, mais le problème fondamental de la délégation de la création du droit à des personnes sans légitimité démocratique n'est en aucun cas résolu. De plus, les lois élaborées par le Parlement sont toujours soumises au référendum facultatif. Si le Parlement peut décider, dans le cadre de la procédure d'intégration, de ce qui est suffisamment important, il disposera d'une marge d'interprétation que les majorités respectives n'hésiteront probablement pas à exploiter pour déterminer si la loi à reprendre mérite ou non de faire l'objet d'un référendum. La démocratie directe est donc bel et bien concernée par la procédure d'intégration.

La démocratie directe ne se limite d'ailleurs pas à l'approbation ou au rejet de lois. L'un des rôles essentiels de la démocratie directe réside dans l'influence que peuvent exercer les groupes habilités à lancer un référendum sur le processus législatif. Ainsi, toutes les forces en présence sont associées au processus législatif en fonction de leur poids (procédure de consultation). Les lois adoptées reflètent ainsi souvent des intérêts divers. Sans cela, elles risquent d'être rejetées par référendum. Cet effet de la démocratie directe disparaît dans le cas des lois à reprendre de l'UE. Cela constitue également une restriction de l'effet de la démocratie directe.

Le droit d'initiative sera probablement également restreint. Dans son arrêt du 26 novembre 2015 (2C_716/2014), la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a fait prévaloir l'accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l'UE (Accords bilatéraux I) sur l'article constitutionnel issu de l'« initiative contre l'immigration de masse ». Il existe donc des juges qui estiment que le droit international prime sur la Constitution fédérale et qui, par conséquent, laissent les initiatives populaires sans effet. Il n'est donc pas certain qu'il soit possible, sur la base d'une initiative populaire, de modifier des lois reprises de l'UE et d'accepter les contre-mesures correspondantes de l'UE.

Encore une remarque concernant la reprise «dynamique» ou «automatique» du droit. D'un point de vue purement formel, la reprise du droit n'est pas automatique, mais dans les faits, elle le sera à près de 100 %. On ne signe pas un contrat pour ensuite ne pas le respecter régulièrement. Ce n'est qu'en cas d'extrême nécessité que l'on pourrait ne pas vouloir reprendre certaines dispositions.

Ensemble vaste de contrats

L'ensemble des textes contractuels est extrêmement volumineux. Par ailleurs, l'accord entraîne également des changements en Suisse : 32 lois nécessaires à sa mise en œuvre au niveau national, dont les mesures d'accompagnement, doivent être adaptées. Voici un aperçu de l'étendue de cet ensemble – seuls les titres des documents sont indiqués:^[3]

Libre circulation des personnes

Protocole modificatif à l'accord entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes
Protocole institutionnel relatif au point 1.

Obstacles techniques au commerce (OTC)

Protocole modificatif à l'accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur la reconnaissance mutuelle en matière d'évaluation de la conformité.
Protocole institutionnel relatif au point 3.

Accord sur les transports terrestres

Protocole modificatif à l'accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route.
Protocole institutionnel relatif au point 5.
Protocole sur les aides d'État relatif au point 5.

Accord sur le transport aérien

Protocole modificatif à l'accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur le transport aérien
Protocole institutionnel relatif au point 8.
Protocole sur les aides d'État relatif au point 8.

Agriculture

Protocole modificatif à l'accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur le commerce des produits agricoles

Programmes

Accord entre la Confédération suisse, d'une part, et l'Union européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique, d'autre part, sur la participation de la Confédération suisse aux programmes de l'Union.

Espace

Accord entre la Confédération suisse et l'Union européenne sur les modalités et conditions de la participation de la Confédération suisse à l'Agence de l'Union européenne pour le programme spatial.

Contribution suisse

Accord entre la Confédération suisse et l'Union européenne concernant la contribution financière régulière de la Suisse à la réduction des disparités économiques et sociales au sein de l'Union européenne.

Électricité

Accord entre la Confédération suisse et l'Union européenne concernant l'électricité.

Sécurité alimentaire

Protocole à l'accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles visant à établir un espace commun de sécurité alimentaire.

Santé

Accord entre la Confédération suisse et l'Union européenne sur la santé.

Coopération parlementaire

Protocole entre la Confédération suisse et l'Union européenne sur la coopération parlementaire.

Déclarations communes

Déclaration commune de la Confédération suisse et de l'Union européenne sur la mise en place d'un dialogue de haut niveau concernant l'ensemble des accords bilatéraux et l'évolution future des relations bilatérales entre la Suisse et l'Union européenne.
Déclaration commune des représentants de la Confédération suisse et de l'Union européenne sur l'étendue du partenariat et de la coopération pour la période allant de fin 2024 à l'entrée en vigueur du paquet bilatéral global.

En outre, 95 actes législatifs de l'UE (directives et règlements) doivent être reconnus juridiquement.^[4] Le débat sur les détails se poursuivra jusqu'au vote ou aux votes, et il restera encore du temps pour aborder les détails. Compte tenu de cette abondance, l'unité de la matière n'est pas garantie, même en cas de scission en plusieurs votes. Si l'unité de la matière n'est pas respectée, cela constitue une violation de la Constitution fédérale.

Arguments des partisans

L'accord avec l'UE est généralement défendu par des arguments économiques ; depuis l'arrivée de Trump, des considérations « géopolitiques » sont venues s'y ajouter. Le Conseil fédéral a commandé au total cinq études externes afin d'évaluer les répercussions économiques des accords.^[5]

Dans l'une de ces études, dite « étude Ecoplan », on tente par exemple d'estimer la valeur économique du volet « stabilisation » du paquet Suisse-UE (la mise à jour des accords bilatéraux I et II). Contrairement à ce qui avait été annoncé initialement, on n'y évalue toutefois pas les répercussions des mises à jour, mais on y simule les conséquences d'une suppression totale des accords bilatéraux I jusqu'en 2045. Par « suppression totale », ils entendent également une réduction de l'immigration de 20 000 personnes par an, ce qui entraînerait un arrêt complet de l'immigration au bout de 5 ans. Cela est totalement irréaliste et les prévisions de l'étude Ecoplan sont donc tout aussi peu plausibles.

Sur la base de ces hypothèses absurdes, selon le Conseil fédéral (communiqué de presse, 13 juin 2025), l'étude « confirme la grande valeur économique des accords de marché intérieur ». « Leur suppression entraînerait d'ici 2045 un affaiblissement considérable de l'économie suisse et des pertes de revenus notables : en 2045, la Suisse perdrait des recettes d'environ 26,4 milliards de francs. Le PIB serait inférieur d'environ 4,9 %, le PIB par habitant de 1,65 %. » « Cela correspond à des pertes de revenus d'environ 2 500 francs par habitant. Les revenus du capital seraient les plus touchés (-5,03 %). Les salaires seraient également plus bas, en particulier pour les personnes peu ou moyennement qualifiées (-1,08 %). Les pertes cumulées de PIB entre 2028 et 2045 s'élèveraient à 520 milliards de francs. » Il n'est pas précisé dans les informations du Conseil Fédéral si le PIB serait alors inférieur à ce qu'il serait sans l'accord ou inférieur à ce qu'il est aujourd'hui. Il en va de même pour les salaires : s'agit-il de véritables pertes (par rapport à aujourd'hui) ou simplement d'une croissance moindre ?^[6]

Selon l'étude et comme l'a indiqué le Conseil fédéral, environ les trois quarts de ces effets négatifs sont imputables à la suppression de la libre circulation des personnes. Rejeter les accords ne revient toutefois pas à voter contre l'immigration. Même si les accords bilatéraux I étaient dénoncés, la Suisse pourrait toujours autoriser l'immigration de manière contrôlée ou non. Il n'y a pas lieu de penser que l'UE imposera une interdiction de sortie du territoire et de travail aux citoyens des pays de l'UE. Il est donc absurde de supposer qu'un rejet du paquet d'accords entraînerait un arrêt futur et total de l'immigration.

Un autre avantage économique mis en avant dans le cadre de cet accord est la prévention d'une éventuelle érosion de la reconnaissance mutuelle des produits. Cet argument n'est pas non plus valable. Les entreprises peuvent mener la procédure de reconnaissance dans un pays de l'UE. Il appartient ensuite à la Suisse d'accepter ou non cette reconnaissance. La Suisse pourrait en outre créer des bureaux au sein de l'UE, qui pourraient conseiller et soutenir efficacement les petites entreprises dans le cadre des procédures d'autorisation – lesquelles sont d'ailleurs également fastidieuses pour les entreprises de l'UE.

Les partisans du paquet d'accords soulignent également qu'il est très important d'entretenir des relations réglementées avec l'UE qui entoure la Suisse. Cela ne fait guère de doute. Cet argument sousentend que, sans cet ensemble d'accords, de telles relations avec l'UE ne seraient pas possibles. Or, cela ne dépendra pas de la Suisse, mais de l'UE. Comme on le sait, celle-ci a réagi au rejet de l'accord-cadre par des sanctions qualifiées de manière euphémique de « piqûres d'épingle » et n'a pas hésité à contourner les réglementations existantes (équivalence boursière, programme de recherche Horizon Europe, certification des dispositifs médicaux). C'est déplorable et cela remet en cause la prétendue sécurité juridique que l'accord avec l'UE est censé garantir. On peut supposer que si le paquet d'accords est rejeté, l'UE prendra à nouveau des mesures punitives. Mais il ne faut se laisser faire ni par Trump ni par l'UE.

Le Conseil fédéral souligne l'importance de participer au programme de recherche Horizon Europe. Il est possible qu'en cas de rejet du pacte contractuel, l'UE réagisse à nouveau en excluant la Suisse de la pleine participation à ce programme de recherche – un programme auquel, soit dit en passant, la Turquie autocratique et Israël, puissance occupante, ont pu continuer à participer après l'exclusion de la Suisse. L'importance d'Horizon Europe est toutefois surestimée : d'une part, les chercheurs en Suisse peuvent continuer à collaborer avec leurs collègues en Europe et dans le reste du monde, pour autant qu'ils aient quelque chose à offrir. D'autre part, Horizon Europe est considéré comme totalement bureaucratisé. Une étude menée par l'Institute for European Policymaking et l'Institut ifo de Munich^[7] montre en outre que la majeure partie des fonds n'est pas consacrée à l'innovation. Cela n'empêchera toutefois pas les chercheurs et les universités, en cas de suppression de la pleine participation, de se remettre à se plaindre haut et fort – le pain quotidien importe plus que la véritable recherche. Et l'UE sait exactement quelles couches de la population ont le plus de poids dans la formation de l'opinion publique.

Selon le Conseil fédéral, l'accord sur l'électricité revêt une importance particulière sur le plan économique dans le volet « développement » du paquet. « Il renforce la sécurité d'approvisionnement et tend à faire baisser les prix de l'électricité. Cela a un effet positif sur l'activité économique, renforce la compétitivité de l'économie suisse et améliore le pouvoir d'achat des ménages. Grâce à la garantie juridiquement contraignante des capacités transfrontalières en vertu du droit international, des gains commerciaux supplémentaires pouvant atteindre plus d'un milliard de francs suisses par an pourraient être assurés entre 2030 et 2050. Avec l'accord sur l'électricité, les prix de l'électricité devraient être jusqu'à 14 % moins élevés en 2050 par rapport à un scénario sans accord. » Ces affirmations sont très spéculatives. Les prévisions jusqu'en 2050 sont tout simplement peu sérieuses. Il semble en outre que le Conseil fédéral se préoccupe avant tout des gains commerciaux des groupes électriques suisses.

En résumé, on peut constater que les partisans des traités, le Conseil fédéral, une grande partie du monde économique et l'ensemble des partis politiques continuent de se livrer à une croissance éternelle, à la fois myope et irrationnelle. On se concentre mesquinement sur des intérêts immédiats et sectoriels et on se moque de la démocratie. Les inconvénients (pression sur le paysage et les infrastructures, mitage, problèmes de logement, etc.) sont occultés et minimisés. Les éventuels revenus supplémentaires sont confondus avec la prospérité et le bien-être.

Dans ce contexte, la citation suivante tirée de la « Prise de position du PS sur les projets soumis à consultation dans le cadre du paquet "Stabilisation et développement des relations entre la Suisse et l'UE" » est intéressante : « En raison de son évolution démographique et des goulets d'étranglement structurels sur le marché du travail, la Suisse dépend durablement de la main-d'œuvre étrangère. Cela vaut en particulier pour des secteurs clés tels que la santé, la construction, l'hôtellerie et la restauration, où les besoins en personnel qualifié continueront d'augmenter dans les années à venir. »^[8] Si l'on considère cette prise de position à la lumière des problèmes que pose l'exode des travailleurs qualifiés pour le système de santé des pays d'Europe de l'Est, on ne peut que qualifier cette déclaration de nationaliste. Les autres paient pour la formation, nous importons les personnes formées et laissons les Européens de l'Est face à un système de santé désastreux. Se pose en outre la question de la durabilité d'une telle politique d'immigration. Les problèmes liés à nos « pénuries structurelles sur le marché du travail » peuvent-ils être résolus durablement par l'immigration ? Ou faudrait-il analyser sérieusement ces problèmes structurels afin de rechercher ensuite des mesures écologiques, sociales et respectueuses de l'environnement ?

Questions constitutionnelles

Les traités ont à plusieurs reprises des répercussions sur la Constitution fédérale (Cst.).^[9] Ainsi, l'art. 163 Cst. Forme des actes de l'Assemblée fédérale stipule :

1 L'Assemblée fédérale édicte les dispositions législatives sous la forme de lois fédérales ou d'ordonnances.

2 Les autres actes sont adoptés sous la forme d'arrêtés fédéraux (..).

Il faudrait ajouter ici que s'appliquent les dispositions législatives que l'UE édicte dans le cadre des accords et qui sont reprises par la Suisse.

En outre, l'art. 182 Cst. Législation et exécution

1 Le Conseil fédéral édicte des dispositions législatives sous la forme d'ordonnances, dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y habilite.

Ici aussi, il faudrait préciser que les décisions législatives de l'UE, qui sont traitées en Suisse au niveau de l'ordonnance, ne sont pas seulement prises par le Conseil fédéral, mais aussi par l'UE dans les domaines couverts par les accords.

Sont également concernées les dispositions de la Constitution fédérale relatives aux consultations :

Art. 147 Procédure de consultation

Les cantons, les partis politiques et les milieux intéressés sont invités à prendre position lors de la préparation d'actes législatifs importants et d'autres projets de grande portée, ainsi que lors de la conclusion de traités internationaux importants.

L'UE ne mènera pas de consultations en Suisse sur les nouveaux actes juridiques qui seraient ensuite repris en Suisse. Il faudrait donc ajouter dans la Constitution fédérale une exception concernant le droit de l'UE à reprendre.

À l'instar du tribunal arbitral, le Tribunal fédéral devra reprendre la jurisprudence de la Cour de justice de l'UE dans les domaines concernés, dans la mesure où il s'agit de notions du droit de l'UE. Il conviendrait donc de compléter l'article 189, al. 1, Cst. (compétences du Tribunal fédéral).

L'article 3 Cst. (cantons) est également concerné :

Les cantons sont souverains dans la mesure où leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale ; ils exercent tous les droits qui ne sont pas attribués à la Confédération.

Il faudrait ici préciser que la souveraineté des cantons est également limitée par les lois de l'UE dans le domaine du paquet de traités.

Enfin, l'article 121a (Gestion de l'immigration) est également concerné.

Une procédure conforme à la Constitution exigerait que l'on procède aux modifications constitutionnelles correspondantes avant de signer les nouveaux traités de l'UE. Œuvrer en ce sens serait une belle et noble tâche pour les partisans des traités, qui considèrent que la majorité des cantons en faveur de ces traités est inconstitutionnelle.

Notes de bas de page

[^1]: https://www.admin.ch/fr/paquet-suisse-ue

[^2]: Entretien de la NZZ avec Andreas Glaser, professeur de droit constitutionnel : Les relations entre la Suisse et l'UE, NZZ, 2 septembre 2025, p. 7

[^3]: Les documents correspondants (qui comptent plusieurs centaines de pages) sont tous disponibles à l'adresse suivante : https://www.europa.eda.admin.ch/fr/message-paquet-suisse-ue

[^4]: Aperçu des changements en Suisse et concernant la transposition des lois: https://www.europa.eda.admin.ch/dam/fr/sd-web/PGFF7cKWbg388/Übersicht%20EU-Gesetzgebungsakte%20Paket%20CH-EU.pdf

[^5]: https://www.seco.admin.ch/seco/fr/home/Aussenwirtschaftspolitik_Wirtschaftliche_Zusammenarbeit/Wirtschaftsbeziehungen/Wirtschaftsbeziehungen_mit_der_EU/wirtschaftliche-bedeutung-der-bilateralen-i/volkswirtschaftliche-auswirkungen-eines-wegfalls-der-bilateralen.html

[^6]: Dans l'étude elle-même on peut lire que les effets représentent en fait une croissance moindre.

[^7]: Fuest, C. and D. Gros, et al. (2025), Funding Ideas, Not Companies: Rethinking EU Innovation Policy from the Bottom Up, Institute for European Policymaking & EconPol/ifo Institute. https://iep.unibocconi.eu/sites/default/files/media/attach/IEP_ifo_report_ideasNotCompanies.pdf

[^8]: https://www.sp-ps.ch/wp-content/uploads/2025/10/2025-10-30-Réponse-du-PS-Suisse-à-la-consultation-sur-les-Accords-bilatéraux-III.pdf, p. 16

[^9]: Voir Paul Richli, « Les accords avec l'UE : une analyse sous l'angle du droit constitutionnel », 15 octobre 2025, https://admin.iwp.swiss/wp-content/uploads/2025/11/2025-10-15_Richli_Referat_IWP-Text.pdf