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Eine ganz besondere Partnerschaft



Von 15 EU-Staaten sind mittlerweile 13 der Schengen-Gruppe beigetreten - alle ausser Grossbritannien und Irland. Das Schengener Abkommen (über Grenzkontrollen, Asyl und Polizeikooperation) wird seit März 1995 von sieben dieser Staaten umgesetzt. Das Dubliner Erstasyl-Abkommen aller EU-Staaten muss nur noch von zweien ratifiziert werden. EURODAC, das künftige EU-Datensystem für Fingerabdrücke von Asylsuchenden, ist im Aufbau. Der Europol-Vorläufer, die Drogeneinheit, arbeitet seit 1994 in Den Haag. Die Europol-Konvention wurde im Juli 1995 unterschrieben. Datensysteme, Verträge, Resolutionen, Massnahmen - in Sachen Innere Sicherheit rücken die EU-Staaten seit Anfang der 90er Jahre immer stärker zusammen.

von Heiner Busch, Schluss mit dem Schnüffelstaat

Am Anfang stand wie so oft ein Versprechen. 1985 veröffentlichte die Kommission der damals noch Europäischen Gemeinschaft ihr Weissbuch zur Vollendung des Binnenmarkts. Nach jahrelangem Stillstand sollte die EG auf dem Weg der europäischen Integration einen grossen Schritt nach vorne tun. Versprochen wurden vier Freiheiten, von denen nur eine wirklich als Freiheit zu bezeichnen wäre: der Binnenmarkt sollte einen "Raum ohne Binnengrenzen" darstellen, in dem nicht nur Waren, Dienstleistungen und Kapital, sondern auch Personen sich ohne Kontrolle bewegen können sollten. Gegen die Aufhebung der Kontrollen erhob sich schon bei den ersten Ankündigungen ein Sturm der Empörung von Seiten der Sicherheitspolitiker und Polizeiführer. Ohne Grenzkontrollen, so hiess es, drohten die EG-Staaten zu einem "Mekka der Kriminalität" zu werden: Terrorismus, Drogen, organisierte Kriminalität und von kriminellen Schleppern eingeschleuste falsche Flüchtlinge schienen das Ende der zivilisierten Welt heraufzubeschwören.

Eine Abschaffung der Binnengrenzkontrollen müsse mit Ausgleichsmassnahmen für den erwarteten Sicherheitsverlust verbunden werden, so lautete die Linie, auf die sich zunächst fünf EG-Staaten - die Benelux-Staaten, Frankreich und die BRD - im ersten Schengener Abkommen von 1985 festlegten. 1990 folgte das zweite, das Schengener Durchführungsübereinkommen. Dem ursprünglichen Anliegen - der Aufhebung der Binnengrenzkontrollen ist dort nur noch einer der 140 Artikel gewidmet. Der Rest konkretisiert die sog. Ausgleichsmassnahmen: Die Kontrollen an den Aussengrenzen und die nunmehr gemeinsamen Einreisebestimmungen wurden verschärft. Gemeinsame Visumspolitik hiess vor allem Angleichung in Sachen Visumspflicht. Harmonisiert wurde auf dem höchsten Niveau - im gesamten Schengenraum sind BürgerInnen von 129 Staaten visumspflichtig.

Zur Verhinderung des "Asylmissbrauchs" sollen parallele Asylanträge oder Nachfolgeanträge in anderen Schengen-Staaten verhindert werden. Im Schengen-Raum gibt es jeweils nur noch einen Asylantrag, und der muss in dem Schengen-Staat gestellt werden, den der Flüchtling als ersten betritt. Die Schengen-Staaten erkennen das Asylverfahren des jeweils anderen Staates als bindend an. Alle "nicht-zuständigen" Vertragsstaaten können die Annahme des Antrags verweigern und Flüchtlinge in den zuständigen Staat zurückschaffen. Wie dieser mit dem Gesuch umgeht, richtet sich nach seinen nationalen Gesetzen und Bestimmungen. Wenn der oder die Asylsuchende über einen "sicheren Drittstaat" eingereist ist, wird so aus "one chance only" fast automatisch "keine Chance".

Neben den ausländer- und asylrechtlichen Verschärfungen sieht der Vertrag die Verstärkung der polizeilichen Zusammenarbeit vor. Grenzüberschreitende Observationen und sog. kontrollierte Lieferungen von Drogen werden vertraglich abgesegnet. Der konventionelle Datenaustausch wird erleichtert. Kernstück ist allerdings das gemeinsame Fahndungssystem, das Schengener Informationssystem (SIS). Es ermöglicht nicht nur die Fahndung nach Straftätern und Verdächtigen, sondern auch nach "Drittausländern", die ausgeschafft oder denen die Einreise ins Schengenland verwehrt werden soll.



Schengen - eine einseitige Erfolgsgeschichte

Auch fast vier Jahre nach dem Termin für die Vollendung des Binnenmarkts, dem 31.12.1992, ist der Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der heutigen EU noch immer nicht realisiert. Grossbritannien und Irland lehnen eine kontrollfreie Einreise aus anderen EU-Staaten nach wie vor kategorisch ab und treten deshalb auch dem Schengener Vertrag nicht bei. Frankreich, das 1985 zu den Initiatoren des Schengener Abkommens gehörte, hat im Sommer vergangenen Jahres - angeblich nur übergangsweise - die Kontrollen an den Grenzen zu seinen EU-Nachbarn wieder eingeführt. Die BRD, die Niederlande und Belgien praktizieren die Kontrollen nicht mehr am alten Schlagbaum, sondern einige Kilometer dahinter. Schengen brachte nicht weniger Kontrollen, sondern mehr und andere. Die polizeiliche Suche nach "Illegalen", die Kontrolle gegen Menschen ärmlichen (= ausländischen) Aussehens und dunklerer Hautfarbe und damit letztlich deren Kriminalisierung ist zwar nicht förmlich im Vertrag festgeschrieben, bildet aber in allen Staaten eine faktische Folge des neuen Grenzregimes.

Gemessen an den Versprechungen vor mehr als einem Jahrzehnt war Schengen ein Flop. In Sachen "Ausgleichsmassnahmen" hingegen entfaltete das Schengener Abkommen eine Sogwirkung sondergleichen. Mittlerweile sind alle EU-Staaten ausser Grossbritannien und Irland dem Abkommen beigetreten. In Kraft gesetzt ist es zwischen den fünf ursprünglichen Mitgliedern sowie Spanien und Portugal. Italien und Griechenland, ôsterreich und die skandinavischen Länder einschliesslich des Nicht-EU-Mitglieds Norwegen haben Beobachterstatus und werden voraussichtlich ab dem nächsten Jahr von den dubiosen Segnungen des SIS profitieren.

Das Schengener Kerneuropa bildete gleichzeitig den Blueprint für die Innen- und Justizpolitik der EU, die seit Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages im November 1993 vom Rat der Innen- und Justizminister und seinen diversen Untergruppen betrieben wird. Bereits 1990 hatten sich diese auf das Dubliner Abkommen geeinigt, das die Schengener Erst-Asylregelung fast wortwörtlich übernahm. Sobald das Abkommen von allen Staaten ratifiziert ist, soll die Abwicklung der innereuropäischen Rückschaffung von den Schengener Gremien auf den Rat übergehen. Dort werden auch die technischen und vertraglichen Details für Eurodac ausgehandelt, für das Datensystem, in dem EU-weit die Fingerabdrücke von Asylsuchenden gespeichert werden. Vor der Fertigstellung steht auch das Aussengrenzen-Abkommen, das in einer ersten Version 1991 auf der Tagesordnung der Minister stand. In seinem Kontext wird das SIS zu einem Europäischen Informationssystem (EIS) ausgedehnt, zu dem auch Grossbritannien und Irland Zugang haben sollen.

Mit einer Ausnahme - der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen - ist damit das Schengener Modell auf die gesamte EU übertragen. Hinzu kommen Europol und seine Recherchedateien, ein Zollinformationssystem sowie diverse weitere Abkommen und Angleichungen auf rein bürokratischer Ebene, die aufzuzählen hier kein Platz ist. Obwohl vertragliche Verhandlungen eher schleppend vonstatten gingen, hat sich die sog. dritte Säule der EU als äusserst produktiv erwiesen. Ohne ernstzunehmende Kontrolle aus den nationalen und dem Europäischen Parlament konnten hier die Grundlagen für die repressive Seite des neuen europäischen Staatsgebildes geschaffen werden.

Die Schweiz sucht Anschluss

"Bei der Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und den EU-Staaten auf dem Gebiet der Justiz- und Innenpolitik ist ein immer grösserer Nachholbedarf festzustellen", so heisst es in einem Presserohstoff des EJPD vom 27. Juni 1995; eine bekannte Argumentation. Schon die 1990 vom EJPD eingesetzte Expertenkommission Grenzpolizeiliche Personenkontrolle (EGPK) hat in ihren Berichten (Zwischenbericht 1991, Schlussbericht 1993) davor gewarnt, dass die Schweiz zu einem "Ersatzaufnahmeland für abgewiesene Asylbewerber aus den EG-Staaten" sowie zu einer Art von "Sicherheitsinsel" würde, auf der schliesslich die Terroristen, Mafiosi und "Massenwanderungen" der Welt Zuflucht nehmen würden. In den EGPK-Berichten übernahm die Schweiz nicht nur ideologisch die Schengener Parole vom "Sicherheitsverlust". Die Kommission legitimierte das EJPD auch, mit allen Mitteln den Anschluss an die ausländerpolitische und polizeiliche Kooperation der Schengenstaaten und der EU insgesamt zu suchen.

Hinderlich ist dabei nicht nur die fehlende EU-Mitgliedschaft. Bisher machte die Schengen-Gruppe nur im Falle des EWR-Mitglieds Norwegen eine Ausnahme. Norwegen hat aber im Gegensatz zur Schweiz nicht nur die Niederlassungsfreiheit für EWR-BürgerInnen gebilligt, sondern im Rahmen der Nordischen Union auch die Grenzkontrollen zu seinen EU-Nachbarn seit Jahren schon abgeschafft. An einen Abbau von Grenzkontrollen, den auch die führenden EU-Staaten nicht mehr ernst nehmen, ist in der Schweiz nicht zu denken. Für die bürgerlichen Parteien der Schweiz ist die Niederlassungsfreiheit, hierzulande als freier Personenverkehr diskutiert, das, was für den Teufel das Weihwasser ist.

Deshalb bleibt dem EJPD vor allem die Möglichkeit, durch parallele Abkommen und bilaterale Zusammenarbeit einen Anschluss zu suchen. Das europäische Polizei-Haus wird durch die Seitentür betreten. Dass man dabei sehr erfolgreich ist, zeigt vor allem die Kooperation mit Deutschland.

Rückschaffung nach EU-Norm

Ein Netz von Rückübernahme- (= Rückschaffungs-) Abkommen zu schaffen, ist nicht nur das erklärte Ziel des EJPD, sondern auch des deutschen Bundesinnenministeriums (BMI). Während die BRD mit dem Schengener und dem Dubliner Abkommen über ein solches Instrumentarium gegenüber den EU-Staaten verfügt, sollten entsprechende Regelungen mit den Nicht-EU-Nachbarn durch bilaterale Abkommen geschaffen werden. Ein Abkommen mit der Schweiz wurde bereits im Dezember 1993 unterzeichnet. Es wurde beim Besuch des deutschen Innenminister Kanther in Bern am 27. November vergangenen Jahres in Kraft gesetzt. Dass man sich für die praktische Umsetzung so lange Zeit gelassen hat, dürfte vor allem daran liegen, dass die Rückschiebemaschinerie auch mit dem alten Vertrag aus den 50er Jahren ganz ordentlich lief - übrigens zum "Vorteil" der Schweiz: 1994 liessen die Schweizer Behörden 1.393, von Januar bis November 1995 1.275 Menschen über die Grenze nach Deutschland schaffen, mehr als doppelt so viel wie die Deutschen im Gegenzug. Nach Angaben des deutschen Bundesinnenministeriums sollen diese Zahlen nach dem neuen Abkommen um weitere 10% steigen.

Mit deutscher Hilfe kann das EJPD auch bei dem Versuch rechnen, sich durch ein Parallelabkommen an das Dubliner Erstasyl-Abkommen anzudocken. Geprobt wird schon jetzt. Im November 1995 bewilligte der Innenausschuss des Deutschen Bundestags die Lieferung von 3.000 Fingerabdruckblättern incl. zugehöriger Personendaten aus dem deutschen Datensystem an das schweizerische Bundesamt für Flüchtlinge. Sie sollen - "nur für statistische Zwecke" - mit dem hiesigen Datenbestand abgeglichen werden, um die Zahl der Doppelanträge zu ermitteln. Das EJPD bewertet dies als Test für die Wirksamkeit des Dubliner Abkommens. Der im Dezember 1995 vorgelegte Entwurf für eine Totalrevision des Asylgesetzes sieht deshalb auch nicht nur die Fortsetzung der flächendeckenden erkennungsdienstlichen Behandlung aller Asylsuchenden, sondern auch die Möglichkeit vor, diese Daten ins Ausland zu transferieren.



"Kooperatives Sicherheitssystem"

Die beim Kanther-Besuch vor einem Jahr unterzeichnete gemeinsame Erklärung sieht u.a. eine weitere Verstärkung der polizeilichen Kooperation an den Grenzen vor. Die gemeinsame Arbeitsgruppe über ein "kooperatives Sicherheitssystem" steht auf Schweizer Seite unter der Leitung des EJPD-Generalsekretariats. Beteiligt sind auch die Oberzolldirektion (Grenzwacht) und als Vertreter der Kantonspolizeien der St-Galler Polizeikommandant Peter Grütter sowie der gerade wiedergewählte Basler Regierungsrat Jörg Schild. Noch in diesem Jahr will man zu ersten Ergebnissen kommen. Lageanalysen und gemeinsame Einsatzplanungen vor allem für die "grüne Grenze" sollen erstellt werden. Laut Christoph Häni von der Oberzolldirektion will man Doppelkontrollen am gleichen Grenzabschnitt vermeiden und dadurch zu mehr Effizienz gelangen. An bereits bestehenden "Gemeinschaftszollämtern" wie dem Autobahnübergang Basel/ Weil, der grössten Schweizer Zollanlage, kontrolliert bisher jede Seite für sich. Später sollen einzelne übergänge nur von deutschen oder von Schweizer Grenzwächtern betrieben werden.

Zur besseren Koordination will man ferner Beauftragte ernennen und "grenzpolizeiliche Kontaktdienststellen" einrichten. Insgesamt 11 solche Schaltstellen für den Austausch von Informationen und "aktuellen Fahndungserkenntnissen" sowie für Ausschaffungen und Auslieferungen unterhält die BRD zur Zeit - allerdings nur mit den Benelux-Staaten und Frankreich. Die nun auch an der deutsch-schweizerischen Grenze geplanten Büros koordinieren auch - so das BMI - "grenzüberschreitende polizeiliche Massnahmen", insbesondere Observationen. Funkgeräte, später gemeinsame Funkfrequenzen sollen die Kontaktaufnahme in Eilfällen erleichtern.

Landeskriminalamt Schweiz?

Weitgehend ohne politische Absegnung kommt man bei der Kooperation der Kriminalpolizeien auf zentraler Ebene aus: Im deutschen Bundeskriminalamt (BKA) - so ein ex-BKA-Mann - hielt man die schweizerische Polizei schon in den 70er Jahren für das zwölfte Landeskriminalamt der BRD. Wie einer Antwort des BMI auf eine Anfrage der Grünen im Deutschen Bundestag zu entnehmen ist, besuchten von 1991 bis 95 achtzehn Schweizer Polizeibeamte Lehrgänge über verdeckte Ermittlungen des BKA. Folco Galli, Sprecher des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP), wollte diese Zahl weder bestätigen, noch dementieren. Die Kurse ziehen sich über zwei Jahre hin. über Inhalte wollte man im BKA nicht informieren. Vereinbart werden die Ausbildungshilfen, so BKA-Abteilungsleiter Leo Schuster, direkt zwischen den Polizeien, "über die normalen Kanäle" ohne Zutun der Ministerien oder gar der Parlamente. Auf rein polizeilichen Kanälen vollzieht sich auch der Austausch von verdeckten Ermittlern im operativen Bereich. Sowohl aus deutschen Landeskriminalämtern als auch aus dem BKA war zu vernehmen, dass dieser Austausch mit der Schweiz sehr unproblematisch sei.

Seit rund einem Jahr hat das BAP auch direkten Zugriff auf die Sachfahndungsdaten des deutschen Polizeidatensystems INPOL: gestohlene Fahrzeuge, Personaldokumente, Waffen können unmittelbar über ein Terminal im BAP erfragt werden. Etwa einmal täglich mache man von dieser Möglichkeit Gebrauch, erklärte Galli. Hier seien nur Gegenstände verzeichnet. Deren Halter oder Eigentümer müssten beim BKA in Wiesbaden eigens nachgefragt werden. Ebenfalls geprüft wird laut Galli der Austausch von Verbindungsbeamten zwischen BAP und BKA. Laut BMI steht eine Entsendung aber noch nicht unmittelbar bevor.

Funkstille herrscht beim BMI, wenn es um die Kontakte zwischen dem deutschen Bundesamt für Verfassungsschutz und der schweizerischen BUPO geht. Diese vollziehe sich ganz legal - auf der Seite der Schweiz nach der ISIS-Verordnung von August 1992, auf der deutschen Seite im Rahmen des Bundesverfassungsschutzgesetzes, das in § 19 die übermittlung von Daten ins Ausland vorsieht, wenn dies zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Und wann ist das schon nicht der Fall?



Für eine linke Europa-Debatte

Nein zur Festung Europa - das war bei der Abstimmung 1992 für einen Teil der Linken das zentrale Argument gegen den EWR-Beitritt. Dieses Argument ist überholt. Die Schweiz ist längstens ein fester Stein in der Festungsmauer.

Das EJPD kann mit Fug und Recht als das europäischste der schweizerischen Ministerien bezeichnet werden. Es geht nicht nur d'accord mit der ideologischen Linie seiner EU- und Schengen-Partner. Es ist auch praktisch schon weit in das Europa der Polizeien eingetreten und orientiert sich politisch an dessen Konzepten. In Sachen "innere Sicherheit" und Ausländerpolitik ist die Schweiz mit festem Schritt in die EU unterwegs - ohne jegliches ernsthafte Zugeständnis hinsichtlich des "freien Personenverkehrs", ohne Verzicht auf Kontingente, ohne Verbesserung der rechtlichen und politischen Stellung der ArbeiterInnen aus Spanien, Italien und Portugal, ohne das in Maastricht verankerte kommunale Wahlrecht für alle EU-BürgerInnen, ohne Beteiligung am Europa-Parlament und ohne Sitz in der EU-Kommission.

Und natürlich, ohne dass darüber abgestimmt worden wäre. Die europäischen Festungswächter sitzen nicht nur in Bonn, Paris und Brüssel, sondern auch in Bern. Dies wird sich auch bei einer allfälligen Abstimmung über den EU-Beitritt nicht ändern.

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