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Europa - ein Raum, der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts?Nach Valery Giscard d'Estaing sollte der Konvent "mit Gründergeist bei der Schaffung einheitlichen Rechts zur effizienten Kriminalitätsbekämpfung und Sicherung der Bürgerrechte vorgehen ". Er verwies dabei auf Umfragen von Eurostat, wonach die übergroße Mehrheit der europäischen Bürgerinnen und Bürger sich ein koordiniertes Vorgehen der EU im Bereich der inneren Sicherheit wünscht.
Von Andreas Wehr,
Bereits in der Erklärung von Laeken beriefen sich die Staats- und Regierungschefs auf den Willen der Bürgerinnen und Bürger, die Kriminalität zu bekämpfen und die Bürgerrechte zu sichern: "Das Bild eines demokratischen und weltweit engagierten Europas entspricht genau dem, was der Bürger will. Oftmals hat er zu erkennen gegeben, dass er für die Union eine gewichtigere Rolle auf den Gebieten der Justiz und der Sicherheit, der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität, der Eindämmung der Migrationströme, der Aufnahme von Asylsuchenden und Flüchtlingen aus fernen Konfliktgebieten wünscht." Und selbst der jeder weiteren Integration skeptisch gegenüberstehende britische Außenminister Jack Straw sah in der Innen- und Rechtspolitik Handlungsbedarf: "Ich glaube sogar, dass wir der Kommission auf manchen Gebieten eine stärkere Rolle bei der Anregung von Gesetzen geben sollten. Zum Beispiel in der Asylpolitik. Deutschland und Großbritannien, die zwei Länder in Europa mit der größten Zahl von Asylbewerbern, haben beide ein starkes nationales Interesse an rascheren und konsequenteren transnationalen Regeln und Verfahren, die überall in Europa gelten. Dazu kann es nur kommen, wenn wir der Kommission mehr Kompetenzen auf diesem Feld geben - und wenn im Ministerrat häufiger mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt wird."
Die justizielle Zusammenarbeit
Die Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" kann auf zweierlei Wege erreicht werden. Der eine besteht darin, schrittweise die Gesetze der Mitgliedstaaten zu harmonisieren und auf diesem Wege allmählich zu einem gemeinsamen Besitzstand materiellen Rechts zu kommen. Die andere Möglichkeit besteht in der wechselseitigen Anerkennung der jeweiligen gerichtlichen Entscheidungen der Mitgliedstaaten.
Die Harmonisierung der nationalen Gesetze ist ein mühseliger Weg, da die verschiedenen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nicht selten erheblich voneinander abweichen. Zudem kann der Ministerrat in diesen Fragen immer nur einstimmig entscheiden. Seit dem Gipfel von Tampere von Oktober 1999 sind deshalb nur wenige solcher Harmonisierungen beschlossen worden. Die wichtigsten Entscheidungen waren die Rahmenbeschlüsse zum Kampf gegen die Geldwäsche und zur Terrorismusbekämpfung .
Gegenseitige Anerkennung von Urteilen statt gemeinsamen Rechts
Vor dem Hintergrund der komplizierten und langwierigen Verhandlungen bei der Schaffung gemeinsamen Rechts entschied man sich 1999 auf der Ratstagung in Tampere einen anderen Weg als den der Angleichung materiellen Rechts zu gehen. Eckpfeiler der justiziellen Kooperation auf zivil- und strafrechtlicher Ebene sollte die wechselseitige Anerkennung der jeweiligen gerichtlichen Entscheidungen der Mitgliedstaaten sein. Und dabei ist man insbesondere mit dem "Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten" einen großen Schritt vorangekommen. In der bereits zitierten Bilanz des Sekretariats zum erreichten Stand der Innen- und Rechtspolitik heißt es: "Tatsächliche Fortschritte konnten in diesem Bereich (den der justiziellen Zusammenarbeit – A.W.) insbesondere durch die Anerkennung von Entscheidungen in Zivilsachen gemacht werden, durch die der freie Verkehr der Gerichtsurteile und -entscheidungen ermöglicht wurde. Im Rahmen der dritten Säule haben die Attentate vom 11. September unmittelbar zu einer beschleunigten Annahme einiger grundlegender Maßnahmen geführt, wie insbesondere des Europäischen Haftbefehls oder des Rahmenbeschlusses zur Terrorismusbekämpfung".
Auch die im Dezember 2001 in Laeken versammelten Staats- und Regierungschefs hatten gefordert, "die Anstrengungen zur Überwindung der durch die unterschiedlichen Rechtsordnungen bedingten Schwierigkeiten fortzusetzen, insbesondere durch Förderung der Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen im zivil- und strafrechtlichen Bereich". Dem entsprach die Konventsarbeitsgruppe: "Nach der Vereinbarung, die in Tampere auf politischer Ebene getroffen wurde, sollte der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, demzufolge Entscheidungen der Gerichte eines Mitgliedstaats von den Behörden der anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden, zum Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit werden. Die Gruppe empfiehlt, diesen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen förmlich im Vertrag zu verankern."
Diesem Rat folgte der Konvent. In Artikel III-270 heißt es: "Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen in der Union beruht auf dem Grundsatz
der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen."
Damit wird gleichzeitig die Rechtsgrundlage für zu erlassende Maßnahmen geschaffen, die die reibungslose Abwicklung der Verfahren, die Zusammenarbeit bei der Erhebung von Beweismitteln, die Weiterbildung von Richtern und Staatsanwälten und die Definition der Rechte des Einzelnen im Strafverfahren und vergleichbare Dinge regeln sollen. Damit soll die Akzeptanz für die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen und das gegenseitige Vertrauen erhöht werden. Man entsprach damit einer Forderung der Arbeitsgruppe, wonach, "um die gegenseitige Anerkennung zu erleichtern, (...) unter Einhaltung der unterschiedlichen europäischen Rechtstraditionen (...) einige Teile des Strafprozessrechts sowie bestimmte Bereiche des materiellen Strafrechts in gewissem Maße angenähert werden sollen". Besondere Bedeutung kommt dabei dem in Artikel III- 270 Abs. 2 vorgesehenen Erlass von Mindestvorschriften für "die Zulässigkeit von Beweismitteln auf gegenseitiger Basis zwischen den Mitgliedstaaten der gesamten Union" zu. Diese Formulierung war im Konvent umstritten und wurde erst aufgrund von Änderungsanträgen enger gefasst. Als Begründung für die Einschränkung wurde vom Konventspräsidium angeführt, "dass mit dieser Bestimmung zwar darauf abgezielt wird, Mindestvorschriften zur Zulässigkeit von Beweismitteln zu erlassen, keineswegs aber die Zulässigkeit oder die Bewertung von Beweismitteln harmonisiert werden soll, die vollständig und ausschließlich Sache der einzelstaatlichen Richter ist".
Diese Argumentation beleuchtet schlaglichtartig die ganze Problematik, die entsteht, wenn bei der Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in erster Line auf die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen gesetzt wird. "Während eine Harmonisierung der nationalen Gesetzgebung die Vorrangstellung des Rechts in den zwischenstaatlichen Beziehungen stärkt, unterstreicht die gegenseitige Anerkennung von Gerichtsurteilen, dass man den Verfahrensregeln den Vorrang gegenüber der inhaltlichen Rechtsprechung gibt. Statt die Vereinheitlichung der Strafgesetzbücher anzustreben, ermöglicht die zweite Option die Schaffung eines juridischen Raumes, der die Disparitäten zwischen den einzelnen Strafrechtssystemen bestehen lässt." Über diese Disparitäten wird jedoch zugunsten einer möglichst effizienten Zusammenarbeit zwischen den Behörden hinweggegangen. Dieses Vorgehen steht aber im Widerspruch zu den Regeln der Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit, denn in einem demokratischen Gemeinwesen wächst gegenseitiges Vertrauen erst auf Grund gemeinsamer materieller wie formeller Rechtsnormen, die in einem demokratischen und transparenten Rechtssetzungsverfahren erlassen werden. Setzt man hingegen an die Stelle eines solchen, sicherlich sehr viel mühsameren da zeitraubenden Verfahrens einfach die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen, die auf Grundlage unterschiedlich bleibender nationaler Rechtsordnungen zustande kommen, so setzt man an die Stelle des Prinzips der Rechtsstaatlichkeit den abstrakten und unsicheren Begriff des "gegenseitigen Vertrauens."
Der Europäische Haftbefehl als Vorbild
Mit dem Rahmenbeschluss des Ministerrates vom 13. Juni 2002 über den "Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten" ist das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Justizentscheidungen zum ersten mal angewandt worden. Ein Prinzip, das nach dem Willen des Konvents auch in Zukunft die Grundlage für die justiziellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch Strafsachen sein soll. In den Erwägungsgründen des Rahmenbeschlusses vom Juni 2002 heißt es: "Der Europäische Haftbefehl im Sinne des vorliegenden Rahmenbeschlusses stellt im strafrechtlichen Bereich die erste konkrete Verwirklichung des vom Europäischen Rat als 'Eckstein' der justiziellen Zusammenarbeit qualifizierten Prinzips der gegenseitigen Anerkennung dar."
Am europäischen Haftbefehl wird der Mangel an Rechtssicherheit bei der gegenseitigen Anerkennung von Gerichtsentscheidungen gut erkennbar. Der Haftbefehl umfasst insgesamt 32 Straftatbestände, die mindestens eine Strafe von drei Jahren nach sich ziehen. "Im herkömmlichen Auslieferungsverfahren bezieht sich die justizielle Kontrolle auf den Tatbestand sowie auf die Gesetzmäßigkeit des Antrags. Im Falle des europäischen Haftbefehls bezieht sie sich nur noch auf die formale Korrektheit des Dokuments. Die Initiative der Mitgliedstaaten hatte genau diese beiden Ziele: den automatischen Vollzug der Auslieferung und die Aufgabe des Überprüfungsverfahrens. Zudem braucht der Forderstaat beim europäischen Haftbefehl - im Gegensatz zum Auslieferungsantrag, wo der Verdächtige nur aufgrund der angegebenen Delikte verfolgt werden kann - den seinem Auslieferungsbegehren zugrunde liegenden Straftatbestand nicht näher darzulegen." Dies führt zu dem Ergebnis, dass "die zwingende Auslieferung also nicht mehr auf den bestehenden Mechanismen zur Kontrolle staatlicher Machtausübung (beruht), sondern auf der Annahme, dass diese Machtausübung legal erfolgte."
Die Durchsetzung einer so weit reichenden, einstimmigen Entscheidung des Rates innerhalb von lediglich zehn Monaten ist nur vor dem Hintergrund der allgemein geschürten Terroristenhysterie nach den Ereignissen des 11. September 2001 verständlich. So wurde der Kommissionsvorschlag für einen Rahmenbeschluss über einen europäischen Haftbefehl bereits am 19. September 2001, nur acht Tage nach dem Anschlag, zusammen mit dem Vorschlag für einen Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung, vorgelegt. Beide Vorschläge wurden anschließend, zusammengeschnürt in einem Paket, in einem beispiellosen Eiltempo durch die europäischen Gremien gejagt.
Einwände gegen die rechtsstaatlich bedenkliche Konstruktion des europäischen Haftbefehls beschränkten sich zunächst auf solche kleiner Expertengruppen. Von ihnen wurde etwa kritisiert, dass es gegenwärtig keine europäische Verständigung über die erforderlichen prozessualen Begleitgesetze gibt. „Im Einzelnen müssen der Zugang zur Gerichtsbarkeit (Prozesskostenhilfe), kompetente rechtliche Vertretung, die Kommunikation, d.h. ein kompetenter Übersetzer- und Dolmetscherservice, die Schaffung der Möglichkeit der vorläufigen Freilassung, um Diskriminierung von Ausländern zu verhindern, die Überprüfung von bestimmten Verfahrenspraktiken, die zu ungerechten Gerichtsentscheidungen führen, eingerichtet werden.“ Diese vereinzelten kritischen Stimmen blieben bei der Verabschiedung des europäischen Haftbefehls weitgehend unbeachtet.
"A first class job"
Die Arbeit des Konvents im Bereich der Innen- und Rechtspolitik verlief weitgehend unspektakulär und blieb fast vollständig außerhalb des Rampenlichts medialer Aufmerksamkeit. Hier prallten weder gegensätzliche Interessen von Nationalstaaten, wie etwa in der Außenpolitik, unversöhnlich aufeinander, noch musste über Fragen der zukünftigen institutionellen europäischen Architektur entschieden werden. Bereits mit dem von der Konventsarbeitsgruppe "Freiheit, Sicherheit und Recht" Anfang Dezember 2002 vorgelegten Schlussbericht war für die übergroße Mehrheit der Mitglieder ausgemacht, dass der Konvent mit seinen Vorschlägen auf dem im Amsterdamer Vertrag 1997 und vom Sondergipfel von Tampere im Oktober 1999 vorgezeichneten Weg weiter voranschreiten werde. Auch stand von Beginn an fest, dass die Aufteilung der Innen- und Rechtspolitik in einen vergemeinschafteten (erste Säule) und einen intergouvermentalen Bereich (dritte Säule) aufgehoben wird. Von der Zeitung "European Voice" wurde denn auch die weitgehend lautlose und zugleich effektive Konventsarbeit im Bereich Inneres und Recht mit dem Satz "they have done a first class job" gewürdigt. Und in der Tat: Die Befürworter einer repressiveren europäischen Innen- und Rechtspolitik können mit dem Ergebnis zufrieden sein.
1) Der Spiegel 43/2002 S.50
2) Nach der Ausgabe des Eurobarometers von April 2002 bildet die Bekämpfung der organisierten Kriminalität und des Drogenhandels die dritte Priorität (nach Frieden und Sicherheit und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit) und wird von 9 von 10 Europäern unterstützt. Doch während sich die überwiegende Mehrheit der Befragten für eine Beschlussfassung auf Unionsebene im Bereich der Terrorismusbekämpfung (85%), des Menschenhandels (80%), der Bekämpfung der organisierten Kriminalität (72%) und des Kampfes gegen Drogen (71%) ausspricht, gehen die Meinungen in bezug auf die Einwanderungs- und Asylpolitik auseinander. Eine Minderheit der Befragten spricht sich für eine Beschlussfassung auf europäischer Ebene im Bereich der Justiz (58% Ablehnung) und der Polizei (63% Ablehnung) aus.
3) Erklärung des Europäischen Rates von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union vom 17.12.2001
4) Jack Straw, Eine Team-Präsidentschaft soll Europa lenken, in FAZ vom 2.12.02
5) Der Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung vom 13.6.2002 (ABl. L 190 vom 18.7.2002) wurde in der Rekordzeit von nur vier Monaten ausgehandelt. Dahinter stand allerdings aufgrund der Attentate vom 11.September 2001 ein enormer politischer Druck.
6) Vgl. ABl. L 190 vom 18.7.2002
7) Justiz und Inneres -Stand der Arbeiten und allgemeine Problematik CONV 69/02 S. 5f.
 Vgl. Schlussfolgerungen des Europäischen Rats in Laeken vom 14./15. Dezember 2001
9) Schlussbericht der Gruppe Konventsarbeitsgruppe X, S.8
10) Schlussbericht der Konventsarbeitsgruppe X,., S.8
11) Textentwurf für Abschnitte des Teils III mit Kommentaren, CONV 727/03, S.32
12) Jean-Claude Paye, Der Terrorist von nebenan, Europa hat einen einheitlichen Haftbefehl, in: Le Monde diplomatique Nr.2, 2002
13) ABl. L 190/1 vom 18.7.2002
14) Jean-Claude Paye, a.a.O.
15) Jean-Claude Paye, a.a.O.
16) Schilys Terrorismusbekämpfungsgesetz: Der falsche Weg, Stellungnahme von Bürgerrechtsorganisationen zur Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 30. November 2001 zum Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus, S.46.
17) Doch bereits bei der gegenwärtig stattfindenden Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den europäischen Haftbefehl in nationales Recht zeigen sich erhebliche Unsicherheiten. So hat etwa die britische Regierung entschieden, ihre Staatsbürger bei Vorliegen eines europäischen Haftbefehls jedenfalls dann nicht auszuliefern, wenn es sich bei der Anklage um Delikte aus dem Bereich Rassismus und Fremdenfeindlichkeit handelt. Denn diese sind zwar in Deutschland und Österreich strafbar, nicht aber im Vereinigten Königreich, vgl. FAZ vom 4.7.03, "Haftbefehl: Briten sind vor europäischen Rassismus-Anklagen sicher". Und auch in Deutschland wachsen die Zweifel. Aus Anlass der Beratungen im Deutschen Bundestag zur Umsetzung des europäischen Haftbefehls schrieb die FAZ am 15.07.03: „Fragwürdig wird es bei Taten wie 'Wäsche aus Erträgen von Straftaten,' Umweltkriminalität 'einschließlich des illegalen Handels mit bedrohten Pflanzen- und Baumarten' oder bei 'Sabotage'.“
18) Convention set for major police and justice overhaul, in: European Voice 12-18 June 2003
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