 Übersicht Dossiers Schweiz Bilaterale II - Schengen 
Schengen/Dublin - Wege zum Euro-SchnüffelstaatDer Beitritt zu Schengen stellt nicht eine Weiterführung des bilateralen Weges dar, wie dies die Befürworter von Schengen behaupten. Vielmehr soll wie im EWR künftig Recht übernommen werden, das die EU ohne formelle Mitentscheidungsmöglichkeiten der Schweiz weiterentwickelt. Schengen ist im Ausmass der Rechtsübernahme nicht mit dem EWR zu vergleichen, betrifft aber sehr sensible Bereiche der Bürgerrechte. Schengen ist aber nicht nur demokratiepolitisch äusserst bedenklich. Gefährdet wird auch der Datenschutz. Dublin ist ein Abschottungsprojekt der EU. Es zu befürworten, heisst "Weltoffenheit" auf Europa beschränken.
Von Paul Ruppen
Demokratieabbau
Mit Schengen tritt die Schweiz einem Regelwerk bei, das von der EU unabhängig von formellen Mitbestimmungsrechten der Schweiz weiterentwickelt werden kann. Die Schweiz wird zwar konsultiert, was aber keineswegs mit Mitentscheidung gleich zu setzen ist. Die Konsultation im Rahmen des EWR (Norwegen) hat gezeigt, dass Mitsprache ohne Mitentscheidung eine Farce ist. Eine der Säulen des demokratischen Rechtsstaates besteht jedoch darin, das Recht von gewählten Vertretern in einer öffentlichen Debatte (Parlament) entwickelt wird. Dieses Prinzip wird durch den Schengenbeitritt in einem wichtigen Bereich durchbrochen.
Das formelle Verfahren sieht laut dem Schengener Assoziierungsabkommen wie folgt aus: Zunächst notifiziert der Rat der Schweiz unverzüglich die Annahme neuer, den Schengen-Acquis betreffender Rechtsakte. Innert 30 Tagen legt die Schweiz sich fest, ob und wie sie den jeweiligen Rechtsakt in ihre interne Rechtsordnung übernehmen will. Falls die Umsetzung in nationales Recht laut schweizerischer Verfassung referendumsrelevant ist, hat die Schweiz den Ministerrat und die EU-Kommission entsprechend zu informieren. Wird kein Referendum verlangt, hat die Schweiz unmittelbar nach Ablauf der Referendumsfrist die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen zu notifizieren. Wird das Referendum ergriffen, hat die Schweiz hierfür zwei Jahre Zeit. Die Schweiz muss soweit möglich den jeweiligen Rechtsakt zwischen dem Zeitpunkt seines Inkrafttretens im Schengenraum und der Notifizierung der Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen provisorisch anwenden.
Die Schweiz kann zwar die Änderungen bis zu einem Referendum sistieren. Dann kann die EU aber Massnahmen ergreifen, die "angemessen und erforderlich sind, um das gute Funktionieren der Zusammenarbeit zu gewährleisten". Bei einem Nein des Volkes zu den Änderungen würde der Assoziationsvertrag zwischen der EU und der Schweiz als Ganzes erlöschen. Unter Schengen würde die Schweiz in diesem Bereich zu einem Befehlsempfänger Brüssels. Damit ist Schengen nicht eine Weiterentwicklung des bilateralen Wegs, wie es die rechtsliberalen Befürworter von rechts bis "links" behaupten. Der bilaterale Weg besteht nämlich in klassischen, bilateralen internationalen Verträgen.
Grenzüberschreitende Nacheile und Observation
Unter bestimmten Bedingungen erlaubt Schengen die grenzüberschreitende Observation und „Nacheile“. Deutsche, italienische oder französische Polizisten könnten in der Schweiz hohheitlich aktiv werden! (Art. 39 ff SDÜ = Schengener Durchführungsübereinkommen). Bei der grenz-überschreitenden Nacheile kann die polizeiliche Verfolgung einer Person, die bei der Begehung oder der Teilnahme an einer Tat gestellt wurde oder aus der Haft entflohen ist, über die Schengen-Grenze hinaus fortgesetzt werden. Die Delikte, welche eine Nacheile ermöglichen, sind vertraglich fest-gehalten (Art. 41, Abs 9 SDÜ).
Bei der grenzüberschreitenden Observation können die Polizeibehörden eines Vertragsstaates im Zuge der Über-wachung einer verdächtigen Person ihre Observation auf fremdem Staatsgebiet fortsetzen, wenn die Person eine Schengen-Binnengrenze überquert. Grundsätzlich zulässig ist die Observation im Rahmen es strafrechtlichen Ermittlungs-verfahrens im Zusammenhang mit einem auslieferungsfähigen Delikt.
Wirrwarr im Datenschutz
Im Bereich der Straftaten dient das SIS nicht nur der Aufklärung vollendeter Taten, sondern hat auch stark präventiven Charakter. So lässt Art. 99 Abs. 3 SDÜ einen Eintrag schon dann zu, "wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die (gespeicherten) Informationen zur Abwehr einer von dem Betroffenen ausgehenden erheblichen Gefährdung oder anderer erheblicher Gefahren für die innere oder äussere Sicherheit des Staates erforderlich sind". Diese Bestimmungen sind unbestimmt. Im schweizerischen Recht sind die Voraussetzungen an solche präventiven Einträge präziser und enger zu umschrieben (Markus Schefer, Professor für Öffentliches Recht, Plädoyer 2/05).
Durch das SIS ist die informationelle Selbstbestimmung in Frage gestellt. Die datenschutzrechtliche Zulässigkeit einer Ausschreibung beurteilt sich nicht nach dem Recht des ersuchten Staates. Grundsätzlich ist das Recht der ausschreibenden Vertragspartei anwendbar. Auch der Zugriff auf die Daten im SIS erfolgt nach dem Recht jedes einzelnen Staates. Dadurch entsteht eine enorme Komplexität der Schengen- und Dublin-Regelungen. Der Datenschutz im Zusammenhang mit den SIS bleibt äusserst fragmentiert. Darunter kann die tatsächliche Umsetzung des notwendigen Datenschutzes in der täglichen Rechtspraxis leiden. (Markus Schefer, Professor für Öffentliches Recht, Plädoyer 2/05).
Die Schweiz wird nicht an das aktuelle SIS angebunden, da es für maximal 18 Benutzerstaaten ausgelegt ist. 2005 wird über die Ausgestaltung eines neuen Systems entschieden. Mit dem technischen Neuaufbau - SIS II genannt - geht voraussichtlich eine markante Ausdehnung der aufgenommen Daten als auch der Abfragemöglichkeiten einher. Zur Diskussion steht etwa, neue Ausschreibungskategorien aufzunehmen, automatisierte Verknüpfungsmöglichkeiten zwischen ihnen herzustellen, zusätzliche biografische und polizeiliche Personen und Sachenmerkmale zu speichern, Recherchen nach bestimmten Personenprofilen europaweit zu ermöglichen (Rasterfahndung), oder etwa biometrische Daten wie Lichtbilder oder Gesichtserkennungsmerkmale aufzunehmen. Zudem soll der Kreis der Behörden erweitert werden, die eine Zugriffsberechtigung auf das SIS II haben. In der Literatur wird diesbezüglich verschiedentlich auch die Zugriffsberechtigung etwa von Kreditinstituten oder Fluggesellschaften erwähnt. Diese und weitere Vorschläge sind der Öffentlichkeit nicht zugänglich und können deshalb nicht vertieft diskutiert werden.
Der Bundesrat deutet in seiner Botschaft zu den Bilateralen II die Entwicklung von SIS II nur sehr vorsichtig an, ohne auf die grundrechtliche Tagweite dieser Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes hinzuweisen. Damit wird eine notwendige breite und offene Diskussion dieser Fragen verunmöglicht. Die Schaffung automatisierter Verknüpfungsmöglichkeiten bei einer Suche auf dem SIS II, die Verlängerung der Fristen einer Ausschreibung und der Datenlöschung oder die Erfassung von biometrischen Daten von Personen, könnten durch Anpassung der bundesrätlichen Verordnung übernommen werden, ohne Referendumsmöglichkeit. Nur eine Ausweitung der Zwecke würde zu einer Änderung des Art. 351 decies StGB führen und damit dem Referendum unterliegen.
Problematisch sind ferner die Verknüpfungen des SIS mit weiteren Abfragemöglichkeiten und Datenbanken. Zusätzlich zum SIS besteht im Rahmen des SDÜ ein weiteres Systems zum Datenausstauch, das so genannte SIRENE (Supplementary information request at the national entry). Das natioanle Recht ist dabei nicht - wie beim SIS - an das Europarats-Übereinkommen gebunden, sondern an die EG-Datenschutzrichtlinie. Darüber verfügt die Schweiz bereits heute - mit Deutschland, Östereich, Frankreich, Italien, Liechtensetien und Ungarn - bilaterale Kooperationsabkommen, die über das SDÜ hinausgehen. Diese bleiben nach wie vor gültig und können auch neu geschlossen werden. In ihrem Rahmen können wiederum spezifische Datenschutzregelungen zur Anwendung kommen. Zuletzt entsteht mit dem VIS eine weitere neue Datenbank für den Bereich der Erteilung von Visa. Dieses neue System soll in technischer Hinsicht mit dem SIS II integriert werden. Anders als beim SIS II legt aber auch bim VIS nicht das Europarats-Übereinkommen den datenschutzrechtlichen Minimalstandard fest, sondern die EG-Datenschutzrichtlinie. Dadurch entsteht das Problem, dass auf zwei Datenbanken, die auf der gleichen technischen Basis operieren, verschieden Abfragemöglichkeiten bestehen, die von denselben Personen bedient werden und die zum Teil dieselben Daten enthalten, zahlreiche unterschiedliche rechtliche Regelungen zum Persönlichkeitsschutz zur Anwendung kommen, sowohl auf europarechtlicher als auch auf schweizerischer Ebene. Diese Rechtszersplitterung wird durch die weiteren Datenbanken, die mit Schengen und Dublin eingerichtet werden, noch verschärft. So kommt im Rahmen des Dubliner Assoziierungsabkommens die Datenbank EURODAC hinzu, die den Austausch von Fingerabdrücken von Asylbewerbern und "illegal" eingereisten Ausländern ermöglicht. Die Dublin-Verordnung enthält zahlreiche datenschutzrechtliche Bestimmungen. Für die Erhebung und Übermittlung von Fingerabdrücken ist darüber hinaus das nationale Recht anwendbar.
Diese Zersplitterung des Datenschutzes ruft die Gefahr hervor, dass die zahlreichen unterschiedlichen Regelungen im praktischen Alltag nicht mit der nötigen Konsequenz angewendet werden und darunter der Persönlichkeitsschutz leidet. Zuletzt ist zu bemerken, dass es nicht immer einfach sein wird, den Auskunftsanspruch effektiv geltend zu machen, kann er doch unterbleiben, "wenn dies zur Durchführung einer rechtmässigen Aufgabe im Zusammenhang mit der Ausschreibung" notwendig ist (Art. 109 Abs. 2 SDÜ). Wie angesichts dieser Tatsachen der eidgenössische Datenschutzbeauftragte Thür (ehemaliger Grüner Parteipräsident) zum Schluss kommt, der Schengen/Dublin-Beitritt sei datenschutzrechtlich bedenkenlos und stelle sogar einen Fortschritt dar, ist bedenklich.
Dublin
Flüchtlingsorganisationen und das Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen UNHCR kritisieren, dass "Dublin" das falsche Signal setzt: Es ist dem Flüchtlingsschutz nicht dienlich, wenn der Staat, der Asylsuchende einreisen lässt, mit der Zuständigkeit für das Verfahren "bestraft" wird. Statt fairer "Lastenverteilung" ist die verstärkte Abschottung gegen Asylsuchende vor allem in Mitgliedstaaten mit Aussengrenzen absehbar (UNHCR- Anmerkungen zu den neuen EG-Bestimmungen über die Zuständigkeit für die Prüfung von Asylanträgen (Dublin II-Verordnung), Dezember 2002).
Dublin behandelt jeden Asylbewerber wie einen Verbrecher. So wird durch die Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates vom 11. Dezember 2000 über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens verlangt, von allen Asylbewerbern Fingerabdrücke zu erstellen und diese lange aufzubewahren: "( Ausländer, die in einem Mitgliedstaat Asyl beantragt haben, können während eines langen Zeitraums auch in einem anderen Mitgliedstaat einen Asylantrag stellen. Daher sollte der maximale Zeitraum, in dem Fingerabdrücke in der Zentraleinheit aufbewahrt werden, sehr lang sein. Da die meisten Ausländer nach mehrjährigem Aufenthalt in der Gemeinschaft einen dauerhaften Status erlangt oder sogar die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats erworben haben werden, sollte ein Zeitraum von zehn Jahren als angemessener Zeitraum für die Aufbewahrung von Fingerabdruckdaten angesehen werden."
Mit dem Dubliner Abkommen macht die EU der Schweiz ein Geschenk, das eigentlich jeden SVPler freuen müsste: Sie nimmt der Schweiz alle Flüchtlinge ab. Laut dem Abkommen ist nämlich das Schengen-Land für ein Asylgesuch zuständig, das ein Flüchtling als erstes betreten hat. Da die Schweiz keine EU-Aussengrenze zu "verteidigen" hat - ausser die internationalen Flughäfen und da die Fluggesellschaften und der Flughafen verantwortlich sind, dass niemand hereinkommt, der nicht darf, wird die Schweiz für keine Flüchtlinge mehr zuständig sein - es sei denn, sie springen mit dem Fallschirm über der Schweiz ab. Alle anderen können nur über ein Schengen-Land einreisen. Und wenn sie nicht bekannt geben wollen, durch welches Land sie einreisten, wird ihnen das von den Behörden als «Verweigerung der Mitwirkungspflicht» auslegt. Dies hat zur Folge, dass das Asylverfahren storniert wird. Zu hoffen, die Schweiz werde sich - wenn sie mal zu Schengen gehört - an die «Richtlinien über Mindestnormen» im EU-Asylrecht halten, ist kurzsichtig. In der Botschaft des Bundesrats heisst es dazu lapidar: «Die Schweiz wird diese Rechtsinstrumente auf der Basis von Dublin nicht übernehmen.»
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Neben dem Pult von Roland Mayer, dem zuständigen Mann in der "Konferenz der Kantonsregierungen", stapeln sich 2500 Schriftsätze aus der EU: Die Akten zu den Schengen-Geschäften seit dem 26. Oktober 04, als die Verträge unterschrieben wurden. Fast täglich befassen sich rund dreissig EU-Ausschüsse mit der Weiterentwicklung der Schengen-Regeln. Ein Labyrinth. "Eben haben wir drei neue Ausschüsse entdeckt", sagt Mayer. Die Kantone sind daran sich zu organisieren. In jedem Hauptort sind Schengen-Experten ernannt. "Das gibt eine gewaltige Kadenz", sagt die Sankt-Galler Polizeidirektorin, Karin Keller-Sutter. "In diesem Bereich haben wir einen Teilbeitritt". Facts, 27.01.2005.
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Die schweizerischen Sozialdemokraten treten durch den Beitrittswunsch zu Schengen für die Abschottung Europas gegenüber dem Rest der Welt ein. Bundesrätin Calmy Rey meinte denn auch am Parteitag der SP in Naters (23. Oktober 04) ohne Wenn und Aber "Schengen ist ein sozialdemokratische Projekt". Sie hämmert Ihren Parteigenossen in Naters ein "Auf dem Spiel stehen Schweizer Wirtschaftsinteressen", "Auf dem Spiel stehen Schweizer Sicherheitsinteressen", "Auf dem Spiel steht die Entlastung des Asylwesens" - man hat den Eindruck, auf dem falschen Parteikongress zu sein. Solche deutliche Voten haben den Vorteil der Klärung. Man weiss jetzt unzweideutig, woran man auch mit der schweizerischen Sozialdemokratie ist, nachdem man dies von der europäischen Sozialdemokratie nicht erst seit Blair weiss. Es ist bekannt, dass sich die EG unter der Koalition von Christ- und Sozialdemokraten in den 80er Jahren so richtig zum Entdemokratisierungs- und Deregulierungsprojekt EU entwickelte. Die Einheitsakte und damit der Binnenmarkt wurde etwa vom Sozialisten Jacques Delors mit Hilfe einer Koalition mit den Multis durchgedrückt. Die Einheitswährung samt Stabilitätspakt, beides von Multis angeregt und zwecks Verunmöglichung einer demokratischen Wirtschaftspolitik in den EU-Ländern eingeführt, in trauter Koalition vom Sozialisten Mitterand und dem Christdemokraten Kohl! Auch Schengen und Dublin sind als christ- und sozialdemokratische Abschottungsprojekte zu sehen. Es ist deshalb nichts als folgerichtig, wenn die sich die schweizerische Sozialdemokratie in trauter Eintracht mit der CVP hier anschliessen will. Da ist man bereit, Gelder für die Abstimmungschlacht bereitszustellen: "Offenheit" konsequent auf "Europa" beschränkt - gegen den Rest der Welt.
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Es gibt auch einen Vorteil von Schengen, der nicht zu verschweigen ist: Mit Schengen hört die schikanöse Visabüroratie auf, welche von der EU gegenüber Arbeitnehmern in der Schweiz veranstaltet wird, die nicht aus dem EU-Raum sind. Sie müssen künftig für die Heimreise an Weihnachten z.B. nicht mehr tagelang vor Botschaften und Konsulaten von EU-Ländern auf ein Schengen-Visum zur Durchreise warten.
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Der Geist von Schengen
Die Abschottung der Aussengrenzen der EU kostete in den letzten Jahren Tausenden das Leben; Flüchtlinge erfroren im Winter an der Oder oder ertranken im Sommer im Mittelmehr, beim Versuch, den Schengen-Raum zu erreichen. Nur die Totesfälle, die genau dokumentiert werden können, belaufen sich auf 4000 zwischen Mitte 1992 und Dezember 2003 - Mindestzahlen eines verschwiegenen Dramas. http://www.monde-diplomatique.fr/cartes/mortsauxfrontieres.
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Eine Beispiel für eine Änderungen des
Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0)
(N-SIS = nationale Säule des SIS).
5 Die Abfrage von Daten des N-SIS kann über andere polizeiliche Informationssysteme erfolgen, soweit die Benützer die entsprechenden Berechtigungen haben.
6 Daten aus dem RIPOL (Art. 351bis) und aus dem Zentralen Ausländerregister (ZAR) nach Art. 22b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über den Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer18 dürfen in einem automatisierten Verfahren in das NSIS überführt werden.
7 Der Bundesrat regelt gestützt auf den Schengen-Besitzstand:
a. die Zugriffsberechtigung für die Bearbeitung der verschiedenen Datenkategorien;
b. die Aufbewahrungsdauer der Daten, die Datensicherheit und die Zusammenarbeit mit anderen Bundesbehörden und den Kantonen;
c. welche Behörden nach Abs. 3 welche Datenkategorien direkt in das N-SIS eingeben dürfen;
d. welchen Behörden und welchen Dritten Daten im Einzelfall bekannt gegeben werden können;
e. die Rechte der betroffenen Personen, insbesondere auf Auskunftserteilung, Einsichtnahme, Berichtigung und Vernichtung ihrer Daten sowie auf Schadenersatz;
f. die Pflicht, betroffene Personen über gelöschte Ausschreibungen gemäss Abs. 3 nachträglich zu informieren, wenn:
1. die Aufnahme der Ausschreibung im N-SIS für diese Personen nicht erkennbar war,
2. nicht überwiegende Interessen der Strafverfolgung oder Dritter entgegenstehen oder
3. die nachträgliche Mitteilung nicht mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden wäre;
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