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Schengen – Abschottung auf EU-Ebene mit Schweizer BeteiligungDie Schweizer StimmbürgerInnen haben im Juni 2005 den Anschluss an die Schengen- und Dublin-Kooperation der EU gutgeheissen. Vorausgegangen war ein absurder Abstimmungskampf: Auf der einen Seite standen die bürgerliche «Mitte» (CVP und FDP) und die parlamentarische Linke (SP und Grüne), die sich mit massiver Unterstützung der Wirtschaft für den «bilateralen Weg» und für die «Öffnung zu Europa» stark machten. Auf der anderen die SVP, die wie man es von ihr gewohnt ist, sämtliche nationalistischen Register zog. Die wenigen kritischen Stimmen aus dem linken Lager, die weder eine europäische noch eine schweizerische Repressions- und Abschottungspolitik wollten, sind in dieser Debatte untergegangen.
Von Heiner Busch
Kein Wunder, dass die Tragweite dieses Volksentscheids weder der Öffentlichkeit noch den ParlamentarierInnen bewusst ist – weder denen, die den Vertrag als «Öffnung zu Europa» feierten, noch jenen, die die Nation vor fremden Richtern retten wollten. Der Vertrag wird voraussichtlich im November 2008 in Kraft treten. Vier EU-Staaten – Belgien, Griechenland, Tschechien und Ungarn – müssen ihn noch ratifizieren. Aber auch die Schweiz muss bis dahin einiges erledigen. Sie muss nicht nur den alten Schengen-Besitzstand (Acquis) umsetzen, sondern auch das, was seit Ende 2004 hinzugekommen ist und weiter hinzukommen wird. An den folgenden Satz sollte man sich deshalb so schnell wie möglich gewöhnen:
«Für die Schweiz stellt diese Verordnung (bzw. dieser Beschluss, H.B.) eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstandes im Sinne des Übereinkommens zwischen der Europäischen Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstandes dar ….»
Der Satz findet sich regelmässig am Ende der Präambel jener Rechtsakte, mit denen die EU den Schengener «Besitzstand» ausbaut und erweitert. Sobald er in entsprechenden Entwürfen auftaucht, müssten bei den schweizerischen ParlamentarierInnen die Alarmglocken läuten. Sie müssten wissen, dass die EU über kurz oder lang Entscheidungen fällen wird, die die Schweiz nachvollziehen und in ihr Recht übernehmen muss – sofern sie nicht aus dem Schengener Club rausgeworfen werden will.
Dass die Alarmglocke nicht schrillt, liegt zunächst daran, dass die National- und StänderätInnen diese Entwicklungen gar nicht mitbekommen. Eine regelmässige und umfassende Unterrichtung des Parlaments und seiner Kommissionen gibt es weder vom Aussendepartement und seinem Integrationsbüro, das für die Kooperation mit der EU grundsätzlich zuständig ist, noch vom Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) und seinen Bundesämtern, denen die fachliche Verantwortung für Schengen und Dublin obliegt und die seit Ende 2004 in den «gemischten Ausschüssen» von der Experten- bis zur Ministerebene über die entsprechenden Entwürfe mitdiskutieren.
Die ParlamentarierInnen machen ihrerseits keinen Wank, um sich selbst zu informieren. Obwohl sie sich vor zwei Jahren in ihrer grossen Mehrheit für den Anschluss an Schengen und Dublin eingesetzt haben, tun sie so, als gingen sie weder die entsprechenden Gremien der EU noch das dortige Treiben der schweizerischen Exekutive etwas an. Das Ergebnis dieser Mischung aus behördlichem Unwillen und parlamentarischer Unfähigkeit ist, dass zentrale Beschlüsse und Verordnungen erst dann zum schweizerischen Thema werden, wenn die EU die Schweiz formell über beschlossene Rechtsakte «notifiziert» und das EJPD einen Entwurf dazu in die Vernehmlassung schickt. Das Parlament verschläft damit gleich zwei Möglichkeiten: Es kann weder auf die Verhandlungsposition des EJPD in den «gemischten Ausschüssen» Einfluss nehmen, noch bestimmt es etwaige Alternativen zur Umsetzung der dort getroffenen Entscheidungen in der Schweiz mit.
Die Liste der umzusetzenden neuen Rechtsakte wächst schon jetzt bedenklich an. Formell notifiziert wurde die Schweiz über die EU-Verordnung zur verpflichtenden Einführung biometrischer Pässe von Ende 2004 und den so genannten Schengener Grenzkodex von Anfang 2006. Hinzu kommen zwei Verordnungen und ein Beschluss zum Schengener Informationssystem der zweiten Generation vom Oktober 2006, eine Verordnung und ein Beschluss zum Visa-Informationssystem und zum Zugriff von Polizei und Staatsschutz auf die darin gespeicherten Daten – beides vom Mai 2007 – sowie eine Verordnung für «Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke» vom Juni 2007, die die Verordnung über die EU-Grenzschutzagentur Frontex – ebenfalls Teil des Acquis – ergänzt.
Die Schweiz muss sich darauf einstellen, dass Schengen eine sehr dynamische Kooperation darstellt: Seit 1985 erarbeiteten zunächst fünf Staaten der damaligen EG die Grundlagen der polizeilichen sowie ausländer- und asylrechtlichen Kooperation der heutigen EU. Sie taten das ausserhalb der formalen Strukturen der Gemeinschaft. Erst mit dem Amsterdamer Vertrag – in Kraft seit 1999 – wurde die Schengen-Kooperation formal in den EU-Rahmen integriert. An die Stelle des Schengener Exekutivausschusses trat der Rat, der in der Folge den Acquis, schon damals neben den Verträgen rund 200 Beschlüsse, fortschrieb. Das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) von 1990 zeichnete nicht nur die Logik des Aufbaus der repressiven Seite des EU-Staatsgebildes, sondern bildet seither den Grundlagentext, an den weitere Teile der seitherigen Weiterentwicklung anknüpfen.
• Nur wenige Elemente der polizeilichen Kooperation haben nichts mit Schengen zu tun und gelten nicht als Weiterentwicklung des Schengen-Acquis. Letztlich sind das nur Europol und Eurojust. Mit Europol hat die Schweiz aber eigene Vereinbarungen geschlossen, und es dürfte nur eine Frage der Zeit sein, bis sie sich in die strafrechtliche und strafjustizielle Kooperation einklinkt.
• In der Immigrations(verhinderungs)politik sieht es ähnlich aus: Alles, was sich auf die Grenzen – und zwar sowohl die Binnen- als auch die Aussengrenzen – bezieht, ist schengenrelevant. Desgleichen die gesamte Visa-Politik. Nur die längerfristigen Aufenthaltstitel und die neue Debatte um eine «Blue Card» für die erwünschte «nützliche» Einwanderung von SpezialistInnen u.ä. fallen aus dem Schengener Rahmen.
• In der Asylpolitik sind die Schengen/Dubliner Regelungen und Eurodac Teil des auch von der Schweiz zu übernehmenden Acquis. Die Vereinheitlichung der Asylkriterien und des Asylverfahrens sowie die Regelungen über humanitäre und vorläufige Aufnahmen gehen die Schweiz – vorerst – nichts an.
Ein kurzer Blick auf die neueren Entwicklungen macht deutlich, was auf die Schweizer „Schengenneulinge“ alles zukommt.
Die Biometriestrategie
Biometrische Techniken waren vor dem Herbst 2001 etwas für SpezialistInnen. Sie wurden eingesetzt, wo es um den Zugang für wenige Auserwählte zum Allerheiligsten von Grossfirmen und Banken ging. Sie wurden diskutiert als Ersatz von PIN-Codes bei Bankomaten und von Passwörtern für Computer. Seit den Anschlägen des 11.9.2001 haben sich die Geschäftsgrundlagen für die IT-Industrie rapide geändert. Die Biometrie wird als anti-terroristisches Allheilmittel verkauft, faktisch entwickelt sich eine neue Form der Bevölkerungskontrolle.
Verantwortlich für den neuen Boom sind keineswegs nur die USA, die schon kurz nach den Anschlägen Druck aufsetzten und erklärten, niemanden mehr ohne Abgabe entsprechender Daten ins Land zu lassen. Für die europäischen Staaten hiess das, dass ihre BürgerInnen nur noch dann visumsfrei in die USA einreisen könnten, wenn sie über Pässe mit biometrischen Kennzeichen verfügten. Die EU hat diesen Ball gerne angenommen. Schon Ende September 2001 machte sich der damalige deutsche Innenminister Otto Schily (SPD) im Rat für biometrische Reisedokumente stark. Der Einsatz hat sich gelohnt – nicht nur für Schily, der heute Berater einer Biometrie-Firma ist. Schnell haben sich EU und USA – im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation ICAO – auf die technischen Merkmale geeinigt: maschinenlesbare Portraits und Fingerabdrücke. Die EU beschloss ihre Biometrie-Strategie im Juni 2003 beim Gipfel in Thessaloniki. Wie nicht anders zu erwarten, stand dabei die biometrische Erfassung von Nicht-EU-BürgerInnen im Vordergrund. Klar war, dass sowohl im Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) als auch im Visa-Informationssystem (VIS) Fingerabdrücke und digitalisierte Portraits gespeichert werden sollten.
Die beiden neuen Datenbanken verdeutlichen den engen Zusammenhang zwischen der EU-Polizeikooperation, die in starkem Masse auf die Kontrolle von ImmigrantInnen ausgerichtet ist, und der quasi-polizeilichen Ausländer- und Visumspolitik der EU: Die Visumsbehörden – also die Konsulate und die Fremdenpolizeien – erhalten Zugriff auf das «Fahndungssystem» SIS, die Polizei soll bei Kontrollen an der Grenze und im Inland auch das VIS abfragen können. Das SIS II wird, wie sein Vorläufersystem, vor allem Personendaten von Nicht-EU-BürgerInnen enthalten, die zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sind. Im VIS werden die Daten aller Personen gespeichert, die für die EU respektive die assoziierten Schengen-Staaten wie die Schweiz ein Visum beantragen – unabhängig davon, ob sie dieses auch erhalten. Bei einem geschätzten Aufkommen von 20 Mio. Visumsgesuchen pro Jahr und einer Speicherungsdauer von fünf Jahren wird das System im Vollbetrieb ständig Daten von hundert Millionen Personen beinhalten.
Die rechtlichen Grundlagen für das SIS II hat die EU im Dezember 2006, die für das VIS im Mai 2007 abgesegnet. Mit der Inbetriebnahme der beiden Systeme, die auf einer gemeinsamen Plattform betrieben werden und deren jeweilige Zentralen in Strassburg angesiedelt sind, wird in der EU definitiv das Zeitalter der biometrischen Kontrolle beginnen. Digitalisierte Fingerabdrücke sind im SIS II und im VIS keineswegs nur Zusatzinformationen: Die kontrollierenden BeamtInnen sollen in Zukunft nämlich nicht mehr die Namen der betreffenden Person eingeben, sondern die Informationen der beiden Systeme anhand der Fingerabdrücke und allenfalls zusätzlich der Nummer der Visumsmarke aufrufen. Das Scannen der Abdrücke, die elektronische Form der erkennungsdienstlichen Behandlung, soll spätestens drei Jahre nach Inbetriebnahme der Systeme zur Grundlage der neuen Form der Personenkontrolle werden. Dann dürften zumindest die Grenzkontrollstellen mit entsprechenden Lesegeräten ausgestattet sein.
Die Polizeiminister der EU haben im Juni auch den Zugang Europols und der nationalen Staatsschutzdienste zum VIS beschlossen – und zwar nicht nur in Fällen des uferlosen Terrorismusbegriffs aus dem Rahmenbeschluss der EU von Juli 2002, sondern bei allen 32 Deliktgruppen des «Europäischen Haftbefehls». Der Beschluss vom Juni ist Vorbild für die vom Ministerrat bereits angekündigten Regelungen über den staatsschützerischen Zugang zum SIS II und zu Eurodac, der Datenbank für die Fingerabdrücke von Asylsuchenden.
Ans Netz gehen die beiden neuen Systeme jedoch erst im Jahre 2009. Nach diversen Problemen bei Planung und Aufbau des SIS II hat sich der Rat im Dezember 2006 auf eine Interimslösung geeinigt. Ende 2007 werden die 10 im Jahr 2004 der EU beigetretenen Staaten an ein «SISone4all» angeschlossen – im November 2008 auch der Schengen-Neuling Schweiz. Das ist nichts anderes als eine aufgemotzte Version des bestehenden Systems und das kommt noch ohne biometrische Daten aus.
Viel schneller kam die EU bei den biometrischen Reisedokumenten für die eigene Bevölkerung zu Potte. Bereits im Dezember 2004 verabschiedete der Rat eine entsprechende Verordnung. Neue Reisepässe der EU und der assoziierten Schengen-Staaten müssen nun mit einem Biometrie-Chip ausgestattet werden. Während Deutschland die Fotos und Fingerabdrücke nur auf dem Chip speichert, hat sich der schweizerische Bundesrat für die repressivere Lösung entschieden: Bilder und Fingerabdrücke sollen auch im Ausweis-Informationssystem des Bundesamtes für Polizei erfasst sein. So sieht es die Botschaft für den Bundesbeschluss vor, mit dem die EU-Verordnung in schweizerisches Recht überführt werden soll.
Auf dem Weg zur EU-Grenzpolizei
Bei der seit Mai 2005 in Warschau ansässigen EU-Grenzschutzagentur Frontex sollen bis Ende 2007 140 Bedienstete tätig sein, von denen fast die Hälfte von den Grenzpolizeien der Mitgliedstaaten abgeordnet ist. Ein weiterer Ausbau ist vorprogrammiert. Bei Frontex handelt es sich nicht um das von dem damaligen deutschen Bundesinnenminister Otto Schily im März 2001 geforderte EU-Grenzschutzkorps, das nach der Erweiterung der Union deren Aussengrenzen gegen «illegale Einwanderung» sichern sollte. Dieses Konzept eines stehenden Heeres von Grenzwächtern verfolgt die EU-Kommission zwar weiterhin. An eine volle Übertragung der Grenzkontrolle und –überwachung von den Mitgliedstaaten an die EU ist vorerst aber nicht zu denken.
Frontex hat deshalb keine eigenen exekutiven Befugnisse, sondern soll analysieren, unterstützen und koordinieren. In der «Agentur» wurden diverse seit dem «Grenzschutzplan» von Mitte 2002 geschaffene gemeinsame «Zentren» zusammengeführt. Frontex ist Teil des Netzes von Verbindungsbeamten (ICONet), die die Grenzpolizeien der EU in Nicht-EU-Staaten stationiert haben. Und Frontex übernahm auch die Koordination der seit 2003 verstärkt betriebenen Gross-Kontrollaktionen an der Ostgrenze, entlang der «Balkan-Route» und im Mittelmeer, für die die Grenzpolizeien der Mitgliedstaaten zuvor jeweils eigens Ad-hoc-Gremien bilden mussten.
Fünfzehn solcher Operationen organisierte Frontex im vergangenen Jahr. Die Codenamen dafür entlehnt die Agentur vorzugsweise aus der griechischen Mythologie:
• Operation «Poseidon» fand im Sommer 2006 in griechischen Hoheitsgewässern und an der griechisch-türkischen Landgrenze statt. Ziel war es, den Strom «illegaler Einwanderer» über die Balkanroute zu bremsen.
• Die Operation «Amazone» zielte auf lateinamerikanische Einwanderer und Flüchtlinge und spielte sich auf den Grossflughäfen der EU ab.
• Im Rahmen von «Hera» erhielt die spanische Guardia Civil zunächst Hilfe von ihren europäischen Partnerdiensten bei der Identifizierung und anschliessenden Rückschaffung afrikanischer Flüchtlinge, die es bis auf die kanarischen Inseln geschafft hatten. In einem zweiten Schritt gab es technische Unterstützung für die Seepatrouillen, die sich vorwiegend in mauretanischen und senegalesischen Hoheitsgewässern abspielten.
• Nach demselben Muster funktionierte auch die Operation «Nautilus» im Mittelmeer vor Malta und der italienischen Insel Lampedusa.
Die von Frontex für diese «Unterstützungsteams»aufgebotenen «Experten» der Mitgliedstaaten unterstehen jeweils den Anordnungen desjenigen Staates, der die Unterstützung angefordert hat. Sie haben keine eigenen Befugnisse zur Vernehmung, Durchsuchung oder zur Gewaltanwendung. Das soll sich nach einer im Juni vom Rat und zuvor vom Europäischen Parlament gebilligten Verordnung ändern. Die «Rapid Border Intervention Teams» (RABIT) stehen zwar weiterhin unter dem Befehl des jeweiligen Einsatzstaates und werden von Frontex koordiniert, sind aber sehr wohl auch selbst mit exekutiven Befugnissen ausgestattet. Frontex soll für Fälle «des Zustroms einer grossen Anzahl von Drittstaatsangehörigen» auf Pools von Beamten zurückgreifen können. Bereits im vergangenen Jahr hiess es, dass der deutsche Pool rund 300 BeamtInnen umfassen sollte. Vom festen EU-Grenzschutzkorps, das Schily vor sechs Jahren gefordert hatte, ist die EU damit nicht mehr weit entfernt. Wie die Schweiz diese Verordnung umsetzen will, hat das EJPD noch nicht erklärt.
Ausbauprojekt Binnengrenze
Bei Einreiseverweigerungen an den Aussengrenzen erhalten die Betroffenen nun eine schriftliche Verfügung, die sie dann gegebenenfalls anfechten können. So sieht es der «Grenzkodex» von Anfang 2006 vor. Auch die Schweiz muss diese Regelung umsetzen. Sie betrifft hierzulande nur die Flughäfen.
Der Kodex war der erste Rechtsakt im Bereich der Grenz-, Migrations- und Asylpolitik, den die EU im Mitentscheidungsverfahren verabschiedete, bei dem das Europäische Parlament also nicht nur konsultiert wurde, sondern auch mitbestimmen durfte. Er ist eine Neuauflage des bisherigen Schengener «Handbuchs» zur Grenzkontrolle, eine Mischung aus rechtlichen und praktischen Regelungen sowohl für die Binnen- als auch für die Aussengrenzen. Schon bei diesem ersten Versuch der Mitentscheidung – und erst recht danach bei den Verhandlungen um das SIS II, das VIS und die Einsatzteams an den Aussengrenzen – wurde deutlich, dass das Parlament kaum in der Lage sein würde, den exekutiven Wünschen Einhalt zu gebieten. Mit der genannten Ausnahme segnet der Grenzkodex alle bisherigen Praktiken ab. Weiterhin können die Mitgliedstaaten «temporär» die Kontrollen an den Binnengrenzen wieder einführen, wenn sie die Innere Sicherheit für bedroht halten. Geschluckt hat das Parlament auch die Kontrollen im Hinterland, die «Schleierfahndung». Es hat damit akzeptiert, dass die Aufhebung der Binnengrenzkontrollen, der eigentliche Anlass und die dauernde Legitimationsformel für den gesamten Schengener Zirkus, eine wertlose Versprechung bleibt.
Von einer Entpolizeilichung der Binnengrenzen ist die EU weiter entfernt denn je. Der Rat hat kürzlich beschlossen, den Vertrag von Prüm in EU-Recht zu überführen. Ähnlich wie der von Schengen ist auch dieser Vertrag zunächst nur von einer kleinen Gruppe von Mitgliedstaaten geschlossen worden. Er sieht unter anderem eine Verstärkung der polizeilichen Kooperation an den Binnengrenzen vor: die Einrichtung von gemischt besetzten Kontaktdienststellen, gemeinsame «Einsatzformen» (gemeinsame Streifendienste, Kontroll-, Observations- und Ermittlungsgruppen), den Austausch von PolizeibeamtInnen – auch zur Wahrnehmung exekutiver Befugnisse – sowie die Entsendung von «Spezialisten» und Gerätschaften bei «Grossereignissen». Vorbild dessen ist der Polizeivertrag, den die Schweiz 1999 mit Deutschland geschlossen hat. Die Schweiz als repressive Vorreiterin der EU: Ist das nun eine Politik der Öffnung oder eine der Abschottung?
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