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Schengen – Participation active de la Suisse à la répression dans l’UELes citoyens et citoyennes Suisses ont accepté en juin 2005 la participation de la Suisse aux accords dans l’UE de Schengen et de Dublin. Une campagne politique absurde avait précédé cette décision : d’un côté les partis du « centre » ( démocrates-chrétiens et radicaux) et la gauche parlementaire (socialistes et verts) se sont investis, avec le soutien massif du milieu patronal, pour la « voie bilatérale » et pour « l’ouverture vers l’Europe ». De l’autre côté, l’UDC a, comme d’habitude, mené une campagne en s’appuyant sur des arguments purement nationalistes. Les rares voix s’élevant dans le camp de gauche, et opposées à une politique de répression et de cloisonnement aussi bien européenne que suisse n’ont pu se faire entendre.
par Heiner Busch
Il n’est pas surprenant que la réelle portée de cette décision populaire n’apparaisse ni à l’opinion publique, ni aux parlementaires – autant ceux qui ont célébré les accords comme une « ouverture vers l’Europe » que ceux qui voulaient sauver la Nation des interventions de « juges étrangers ». Les accords devraient entrer en vigueur en novembre 2008. Quatre Etats – la Belgique, la Grèce, la Tchéquie et l’Hongrie – doivent encore les ratifier. Mais la Suisse, elle aussi, a encore un bout de chemin à accomplir avant la mise en vigueur des accords de Schengen. Elle doit non seulement mettre en œuvre leurs dispositions existantes (l’acquis), mais aussi adopter tout ce qui s’y est ajouté depuis les négociations entre la Suisse et l’UE de 2004, et tout ce qui va suivre dans l’avenir. On a intérêt à s’habituer à des phrases comme celle-ci :
« En ce qui concerne la Suisse cette décision constitue une évolution des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l'accord signé entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen … »
Cette phrase se retrouve à la fin de chaque préambule des textes juridiques renforçant et développant « l’acquis de Schengen ». Dès que cette phrase apparaît dans un projet légal, les parlementaires suisses devraient tirer la sonnette d’alarme et réaliser que l’UE est en train de prendre des décisions que la Suisse devra accepter et intégrer dans sa propre législation – sauf si elle souhaite être exclue du Club de Schengen.
La sonnette d’alarme n’est en réalité jamais tirée, car les membres du Conseil National et du Conseil des Etats n’ont pas conscience de ces conséquences. En effet, il n’existe aucune politique d’information régulière et complète du Parlement et de ses Commissions, ni de la part du Département des Affaires Extérieures et de son Bureau de l’Intégration qui, en principe, s’occupe de la coopération avec l’UE, ni de la part du Département de Justice et de Police qui est en charge de la mise en œuvre des accords de Schengen et de Dublin et qui, depuis 2004, participe aux « commissions mixtes » discutant aux niveaux des experts ou des ministres les nouveaux projets correspondants.
Il faut dire que les Parlementaires n’essaient pas de s’informer. Alors qu’ils se sont prononcés il y a deux ans en grande majorité pour les accords de Schengen et de Dublin, ils se comportent maintenant comme si ne les concernaient ni les organes de l’UE s’occupant de Schengen et de Dublin ni les agissements de l’exécutif suisse et de ses émissaires à Bruxelles. Comme résultat de ce mélange de mauvaise volonté gouvernementale et d’incapacité parlementaire, des décisions importantes prises à Bruxelles ne deviennent un sujet politique en Suisse qu’au moment où elles sont formellement « notifiées » à la Suisse et où le Département de Justice et de Police met sur la table un projet de loi correspondant. Le Parlement se prive ainsi de deux possibilités : il ne peut pas exercer une influence sur les positions défendues par l’exécutif suisse dans les commissions mixtes, ni préparer des alternatives éventuelles pour la mise en œuvre au niveau de la Suisse des décisions prises à Bruxelles.
Par contre la liste des nouvelles dispositions que la Suisse doit reprendre est déjà considérable. La décision concernant l’introduction obligatoire des passeports biométriques de 2004 ainsi que le « Codex des Frontières de Schengen » de 2006 ont déjà été formellement notifiés à la Suisse. S’y ajoutent des dispositions d’octobre 2006 concernant le système d’information de la deuxième génération (le SIS II), une directive et une décision - les deux datant du mois de mai 2007 – concernant le système d’information sur les visas (le VIS), ainsi que la possibilité pour les polices d’accéder à ces sources d’information. Il ne faut pas oublier la directive concernant la mise en place des « équipes d’intervention rapide aux frontières », qui complète la directive concernant l’ « Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures » (Frontex), elle-même partie de l’acquis de Schengen.
Il faudra que la Suisse s’habitue à l’idée que les accords de Schengen conduisent à une coopération très dynamique avec l’UE : depuis 1985 cinq Etats de la CEE de l’époque ont jeté les bases pour la coopération en vigueur dans l’UE actuelle dans les domaines de la police, de la politique d’immigration et de celle concernant les demandeurs d’asile. Ils ont fait cela en dehors des structures formelles de la Communauté. Ce n’est qu’avec le traité d’Amsterdam – en vigueur depuis 1999 - que la coopération de Schengen a été officiellement intégrée dans le cadre institutionnel de l’UE. Le Conseil de l’UE a alors remplacé le comité exécutif de Schengen, et, par la suite, a fait évoluer l’acquis, comprenant déjà à l’époque pas moins de 200 dispositions. L’accord de Schengen de 1990 non seulement dessinait déjà la logique de la structuration d’un volet répressif dans la construction européenne, mais constituait le texte de référence pour les évolutions ultérieures.
- Les seuls éléments de la coopération policière qui ne soient pas liés aux accords de Schengen sont l’Europol et l’Eurojust. La Suisse a conclu des accords spéciaux avec Europol, mais ce ne sera probablement qu’une question de temps avant qu’elle ne s’aligne sans exception sur la coopération dans le droit et la justice pénaux.
- la situation est similaire sur le plan de la politique d’immigration : tout ce qui touche aux frontières – les frontières intérieures de l’espace de Schengen ainsi que les frontières extérieures – est couvert par les accords de Schengen. C’est vrai également en ce qui concerne la politique des visas. Seules exceptions qui ne sont pas touchées par les accords de Schengen : les droits de séjour de longue durée et le débat ayant eu lieu récemment en Suisse concernant la mise en place d’une « Blue Card » pour une immigration « utile » de spécialistes.
- Les dispositions de Schengen/Dublin et Eurodac concernant la politique vis-à-vis des demandeurs d’asile font également partie de l’acquis, et la Suisse doit donc les adopter. L’uniformisation des critères d’asile et les procédures correspondantes, ainsi que les dispositions concernant l’accueil humanitaire et temporaire ne sont – pour l’instant – pas à adopter par la Suisse.
Un rapide examen des dernières évolutions des accords de Schengen met en évidence ce qui attend les « petits nouveaux de Schengen ».
La stratégie biométrique
Avant l’automne 2001 les techniques de biométrie étaient l’apanage des spécialistes. Ces techniques étaient utilisées parfois dans des banques ou grandes sociétés industrielles lorsqu’il s’agissait de protéger l’accès au saint des saints contre toute personne non autorisée. Les techniques de biométrie ont été envisagées pour remplacer les codes d’identification bancaires ou les mots de passe des ordinateurs. Depuis les attentats du 11 septembre 2001, la situation a radicalement changé et les possibilités d’applications pour l’industrie des techniques de biométrie (industrie IT) se sont rapidement diversifiées. La biométrie, présentée comme remède universel contre le terrorisme, devient, de fait, un nouveau moyen du contrôle des populations.
Il est faux de dire, comme on l’entend souvent, que les Etats-Unis sont seuls responsables de cette nouvelle évolution. Les Etats-Unis ont effectivement très vite déclaré après les attentats de 2001 qu’ils ne laisseraient entrer personne sur leur sol sans contrôle biométrique préalable. Pour les Etats européens cela voulait dire que leurs ressortissants ne pourraient plus voyager aux Etats-Unis sans passeports avec données biométriques. L’UE n’a pas hésité cependant à reprendre ces exigences à son compte. Dès fin septembre 2001, le Ministre de l’Intérieur allemand Otto Schily (SPD) s’est prononcé en faveur de documents de voyage biométriques. Schily en a lui-même tiré profit puisqu’aujourd’hui il est consultant pour une société de biométrie. L’UE et les Etats-Unis se sont rapidement mis d’accord – dans le cadre de l’organisation internationale pour le trafic aérien civil, ICAO – sur les mesures à prendre : portraits lisibles par machine automatique et empreintes digitales. L’UE a mis au point sa stratégie biométrique lors du sommet de Thessaloniki en juin 2003. Comme on pouvait s’y attendre, l’accent a été mis sur le contrôle biométrique des non-ressortissants de l’UE. Il a été prévu que, dans le système d’information de Schengen de la deuxième génération (SIS II) aussi bien que dans le système d’information pour les visas (VIS), des données biométriques – empreintes digitales et portraits digitalisés - allaient être stockés.
L’organisation de ces deux nouvelles banques de données met en lumière le rapport étroit qui existe entre la coopération policière à l’intérieur de l’UE (dont l’un des buts affichés est le contrôle des flux d’immigration) et la politique des visas de l’UE à caractère largement policier. En effet, les autorités qui accordent (ou refusent) les visas d’immigration – donc les consulats surtout – pourront accéder au système de recherche SIS II, et, de son côté, la police doit pouvoir interroger le système VIS lors des contrôles aux frontières ou à l’intérieur. Le système SIS II va, comme d’ailleurs son prédécesseur, contenir surtout des données sur des ressortissants extérieurs à l’UE, déjà refoulés à ses frontières. Le système VIS contiendra les données sur toute personne ayant demandé un visa soit pour l’UE soit pour l’un des Etats associés aux accords de Schengen comme la Suisse. Ces données seront sauvegardées, que le visa ait été accordé ou non. Si l’on estime qu’environ 20 millions de visas seront demandés par an et que les données recueillies seront sauvegardées pendant 5 ans, on arrive au nombre impressionnant de 100 millions de personnes qui seront fichées en permanence dans le système informatique VIS.
L’UE a mis au point les bases juridiques définitives pour le système SIS II en décembre 2006 et celles pour le système VIS en mai 2007. Les deux systèmes seront situés à Strasbourg et installés sur une plate-forme commune. Avec leur mise en route, l’UE entrera définitivement dans l’ère de la biométrie. Les empreintes digitales informatisées fourniront des informations de base, puisque les agents les entreront dans l’ordinateur lors d’un contrôle à la place du nom, afin d’accéder ainsi à l’ensemble des informations concernant la personne contenues dans l’un ou l’autre des systèmes informatiques, y compris éventuellement le numéro du visa. Il est prévu que le relevé des empreintes digitales constituera la base du contrôle des personnes au plus tard trois ans après la mise en service du nouveau système. On s’attend qu’à ce moment-là tous les postes de frontière disposeront des appareils de lecture nécessaires.
Les ministres en charge des polices dans l’UE ont, en juin dernier, également décidé que l’Europol et les services de protection d’Etat nationaux auront accès au VIS, et ceci non seulement dans le cas du terrorisme international comme prévu par la décision de l’UE de 2002, mais également dans le cas des 32 délits répertoriés dans le « mandat d’arrêt européen ». La décision de juin dernier préfigure les dispositions déjà annoncées concernant l’accès des services de protection d’état au SIS II et à Eurodac, la banque de données contenant les empreintes digitales des demandeurs d’asile. Les deux systèmes informatiques SIS II et VIS ne seront pas mis en ligne avant 2009 suite à divers problèmes apparus lors de leur mise au point. Pour cette raison, une solution intérimaire a été adoptée en décembre 2006 : depuis fin 2007 les dix Etats qui ont rejoint l’UE en 2004 ont accès au SIS existant, baptisé pour l’occasion « SISone4all », et la Suisse, le nouveau venu au système de Schengen, va suivre en novembre 2008. Mais ce système intérimaire n’est qu’une version renouvelée du système existant et ne fait pas encore usage de données biométriques.
L’UE a progressé beaucoup plus vite en matière des documents de voyage biométrique pour ses propres ressortissants. Une directive correspondante a été adoptée dès décembre 2004. Les nouveaux passeports de l’UE et des Etats associés à Schengen devront désormais obligatoirement être dotés d’un chip biométrique. Alors que l’Allemagne enregistre les portraits et les empreintes digitales uniquement sur le chip lui-même, le Conseil Fédéral suisse a opté pour une solution plus répressive : les portraits et les empreintes digitales seront également disponibles sur le système d’information de l’Office Fédéral de Police. C’est en tout cas ce qui est prévu dans le projet de loi introduisant la directive européenne dans la législation suisse.
En route vers une Police Européenne des Frontières
L’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières européennes, Frontex, est domiciliée depuis mai 2005 à Varsovie. Elle compte d’ores et déjà 140 employés dont la moitié est mise à disposition par les polices des frontières nationales. L’augmentation du nombre d’employés est déjà programmée. La Frontex n’est pas la Police Européenne des Frontières que le Ministre de l’Intérieur Allemand Otto Schily avait appelé de ses vœux en 2001 et qui devait protéger les frontières extérieures de l’UE agrandie contre l’immigration illégale. Ce projet d’une véritable armée chargée de la surveillance des frontières est cependant toujours poursuivi par la Commission Européenne. Mais pour l’instant le transfert complet des contrôles frontaliers et la surveillance des frontières vers l’UE semblent exclus.
Si la Frontex ne possède pas encore des compétences exécutives, elle doit néanmoins analyser des données, coordonner et fournir un soutien aux organes exécutifs. « L’Agence » chapeaute divers « Centres » qui avaient été créés depuis 2002 dans le cadre du « Plan pour la Protection des Frontières ». La Frontex fait partie du dispositif d’agents de liaison (« ICONet ») que les polices des frontières de l’UE ont stationnés dans des Etats n’appartenant pas à l’UE. La Frontex coordonne également les opérations de contrôle de grande envergure qui sont organisées depuis 2003 à l’Est, le long de la « Route des Balkans » et au Sud, sur la Méditerranée. Auparavant, pour mener à bien de telles actions, les polices des frontières des Etats membres étaient à chaque fois obligées de créer des organismes ad hoc.
L’année dernière la Frontex a organisé pas moins de quinze opérations :
- l’opération « Poseidon » a eu lieu en été 2006 dans les eaux grecques et le long de la frontière gréco-turque. Cette opération avait pour objectif de réfréner l’immigration clandestine par la route des Balkans.
- l’opération « Amazone » avait comme cible les immigrants et demandeurs d’asile en provenance de l’Amérique Latine et a eu lieu dans les grands aéroports de l’UE.
- la Guardia Civil espagnole a reçu le soutien des services homologues européens dans le cadre de l’opération « Héra » visant les ressortissants africains. Il s’est agi tout d’abord d’identifier et de rapatrier les réfugiés qui avaient réussi à atteindre les Iles Canaries. Dans un deuxième temps, des patrouilles maritimes ont été organisées dans des eaux pour une grande part sous juridiction sénégalaise et mauritanienne.
- L’opération « Nautilus » s’est déroulée selon le même schéma dans la Méditerranée devant Malte et l’île italienne de Lampedusa.
Les « experts » que la Frontex mobilise pour ses « équipes de renfort » agissent sous l’autorité de l’Etat qui a demandé du soutien. Ils n’ont pas compétence pour contrôler et interroger des individus, ni pour l’usage de la force. Ceci doit changer cependant selon une nouvelle directive européenne acceptée par le Parlement et le Conseil Européens en juin 2007. Les « Equipes d’Intervention Rapide aux Frontières » (« Rapid Border Intervention Teams », RABIT) seront toujours sous l’autorité de l’Etat dans lequel a lieu l’intervention, et seront coordonnées par la Frontex, mais elles auront des compétences exécutives. Il est prévu que la Frontex puisse, dans le cas de « l’afflux d’un grand nombre de ressortissants d’Etats tiers », s’appuyer sur un vivier d’agents policiers disponibles. Il a été annoncé que l’Allemagne va mettre sur pied une troupe de 300 agents à cet effet. Le Département suisse de Justice et Police n’a pas précisé comment il comptait traduire cette directive en droit suisse.
Le projet concernant les frontières intérieures
Lorsqu’une personne se présente à une frontière extérieure de l’espace de Schengen et se voit refuser le droit d’entrée dans celui-ci, elle recevra désormais une décision écrite contre laquelle elle peut éventuellement formuler un recours. Cette procédure est prévue par le « Codex des Frontières » de 2006. La Suisse est tenue de reprendre à son compte cette disposition qui, dans son cas, concerne uniquement les aéroports internationaux. Le « Codex » a été le premier acte de juridiction dans le domaine de la politique concernant les frontières, l’immigration et le droit d’asile, adopté de plein droit par le Parlement Européen, c’est à dire que celui-ci n’a pas simplement été consulté mais a eu un droit de codécision. Ce « Codex » n’est qu’une nouvelle version du « Manuel » de Schengen concernant les contrôles aux frontières, un mélange de dispositions juridiques et pratiques s’appliquant explicitement aussi bien aux frontières intérieures qu’extérieures. Lors de cette première tentative de codécision – et encore plus lors des négociations concernant les systèmes informatiques SIS II et VIS et les équipes d’intervention rapide aux frontières extérieures – il s’est avéré que le Parlement Européen peine à s’opposer à l’appétit de l’exécutif demandant toujours plus de compétences pour les organes de contrôle à l’intérieur comme à l’extérieur. Ainsi le « Codex des Frontières » fait siennes toutes les pratiques utilisées dans le passé à l’intérieur de l’UE actuelle. Chaque Etat membre pourra rétablir « temporairement » les contrôles aux frontières intérieures lorsqu’il juge que cela est nécessaire. Le Parlement Européen a également accepté que des contrôles puissent être effectués à l’intérieur de chaque pays, une façon sournoise en fait de contrôler toute la population. Ainsi la suppression des contrôles aux frontières intérieures, argument principal et sans cesse répété, justifiant tous les dispositifs complexes de l’Espace de Schengen, est en réalité une coquille vide.
L’UE est actuellement loin du but affiché de réduire la présence policière aux frontières intérieures. Le Conseil européen a récemment décidé d’intégrer le traité de Prüm dans le droit communautaire. Comme le traité de Schengen, le traité de Prüm a tout d’abord été conclu entre un nombre réduit d’Etats membres de l’UE. Il prévoit un renforcement de la coopération policière aux frontières intérieures : la mise au point de cellules de contact mixtes, des formes d’intervention « mixtes » (des opérations communes de contrôle, d’observation ou de recherche), l’échange d’agents de police - également dans le but d’exercer des compétences exécutives – ainsi que l’envoi de « spécialistes » et d’équipements lors de « manifestations importantes ». L’exemple est donné … par le traité de police que la Suisse a signé en 1999 avec l’Allemagne. La Suisse est ainsi un précurseur de la pratique répressive adoptée par l’UE : est-ce que cela correspond à la « politique d’ouverture » revendiquée par certains ?
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