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Agrarfreihandel Schweiz — EUDie „Hochpreisinsel“ der Schweiz ist eine Folge der schweizerischen Exportstärke und entsprechender Kaufkraft. Eine Liberalisierung der Agrarmärkte beseitigt deshalb die Hochpreisinsel Schweiz nicht - sondern nur die intakten landwirtschaftlichen, bäuerlichen Strukturen in der Schweiz. Die Konsumenten müssen sich fragen, ob sie die durch die eigene landwirtschaftliche Produktion garantierte Versorgungssicherheit, Frische und Qualität der Produkte, welche mittels kurzer, umweltschonender Verteilnetze zur Verfügung stehen, für billigere und schlechtere Produkte eintauschen wollen.
Von Hans Bieri 1)
a Zusammenhänge um Hochpreisinsel und Freihandel
Wenn ein Land sich wirtschaftlich entwickelt und eine hohe Wertschöpfung aufweist, steigert das den Geldrückfluss als Entgelt für die gelieferte Ware. Je mehr exportiert wird, umso mehr Geld fliesst ins Land. Somit erhöhen sich die Einkommen. Das erhöhte Einkommen steigert die Nachfrage und führt, weil zum Beispiel der Boden knapp und begrenzt ist, unvermeidlich zu einer Preissteigerung. Schon am Anfang des 20. Jahrhunderts war das Aktivkapital der Schweizer Landwirtschaft pro Flächeneinheit viel Mal höher als im umliegenden Ausland. Das ganze Gerede von der Hochpreisinsel Schweiz als Folge geschlossener Grenzen ist deshalb Unsinn. Dann müsste man ja nur die Grenzen schliessen und sich abschotten und schon hätte man hohe Preise und hohe Einkommen.
In einer auf Konkurrenz und Gewinn ausgerichteten Wirtschaft geht es jeweils darum, durch eigene Leistungen möglichst viel Nachfrage zu bedienen und dadurch Gewinn zu machen. Neben dieser relativ ehrlichen Art, zu Einkommen und Gewinn zu kommen, gibt es aber auch die räuberische Methode – der von der englischen Königin Elisabeth I. geadelten Seeräuber Sir Francis Drake hatte sich z.B. darauf spezialisiert, prall gefüllte Handelsschiffe zu plündern. Diese beiden Formen der Aneignung kommen auch heute noch in unterschiedlichen Ausgestaltungen zwischen den Ländern vor. Je nach Interessenlage, je nach Handelspartner, dominiert die erste oder die zweite Form.
Beispielsweise sind entwickelte Industrien effizienter und können trotz höheren Löhnen hoch entwickelte Güter billiger anbieten als wirtschaftlich weniger entwickelte Unternehmen. In diesem Bereich wollen jene Länder, die einen Entwicklungsvorsprung aufrechterhalten wollen, alle Zölle abschaffen, um besser wachsen zu können. Umgekehrt können rückständige Länder mit tiefen Kosten und tiefen Löhnen bestimmte Produkte billiger anbieten. In diesem Fall werden vom Westen mitten im Freihandelsgerede Zölle eingeführt, z.B. auf chinesische Stahllieferungen. Je nach Interessenlage und Herkunft des Investors wechseln die so genannten Befürworter des Freihandels samt ihren Theorien. Jene Länder, die sich früher industrialisiert haben, versuchen, das Privileg ihres Entwicklungsvorsprunges zu halten oder auszubauen. Sie hindern dabei sich später industrialisierende Länder in ihrer eigenen nachholenden Industrieentwicklung. Die fortgeschrittenen Länder zwingen zum Beispiel die rückständigen Länder, Agrarrohstoffe zu exportieren und Industriegüter zu importieren.
Demgegenüber versuchten Ländern, welche Entwicklungsrückstand aufholten wollen, Zölle auf Industriegütern einzuführen oder zu erhöhen, um die eigene Entwicklung zu schützen. Um der einseitigen Abhängigkeit von den fremden Investitionen zu entgehen, welche die Industrialisierung behinderten und stattdessen die Agrarexporte aus dem Mississippi-Delta nach Europa förderten, haben die USA in vorletzten Jahrhundert Industriezölle gegen englische Industriewaren eingeführt. Die USA selbst konnten sich erst mit dem einseitig eingeführten Zollschutz gegen die europäische Industrieware zur heutigen Industriemacht entwickeln. Solche Beispiele gibt es in der Geschichte etliche.
Seit dem Zweiten Weltkrieg wird versucht, im GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) die Industriezölle vollständig abzubauen, weil dadurch das Wachstum der Weltwirtschaft beschleunigt werden könne und folglich alle Teilnehmer einen Wohlstandsgewinn daraus ziehen könnten. Die Liberalisierung hat aber zur Folge, dass die Entwicklungsländer heute ihre Industrien nur unter grossen Schwierigkeiten aufbauen können. Und wo sie das unter bestimmten Voraussetzungen dennoch versuchen, werden sie durch politisch begründete Handelsembargos daran gehindert. Fehlende Devisen zwingen die diesbezüglich noch rückständigen Länder dann umso mehr, im Agrar- oder Rohstoffbereich zu exportieren.
Schon im 19. Jahrhundert bei der Abschaffung der Getreidezölle in England wurde diskutiert, dass keiner das Getreide so billig liefern könne wie der Zar mit seinen Leibeigenen. Ob aus Afrika deportierte Sklaven im Mississippi-Delta oder ob osteuropäische Leibeigene: die Sklaverei war das Schmieröl der exportorientierten Agrarproduktion. Es waren dann auch die Sklavenhalter aus dem Mississippi-Delta, die aus den Grossagrargebieten zollfreien Zutritt auf die Nahrungsmittelmärkte der alten Industrieländer beibehalten wollten und deshalb den amerikanischen Sezessionskrieg auslösten.
a Zur Freihandelstheorie
Die Freihandelstheorie des berühmten englischen Ökonomen David Ricardo besagte, dass Zölle beseitigt werden sollen, um die räumliche Arbeitsteilung zu fördern. Dadurch könnten komparative Kostenvorteile realisiert werden. Das Gesamtprodukt der beteiligten Partner sei dadurch höher, als wenn jeder innerhalb seines Zollschutzes sich zu entwickeln versuche. Ricardo bringt das berühmte Beispiel von der Wein- und Textilproduktion. Er sagt, es sei gesamthaft mehr zu verteilen unter den Handelspartnern, wenn Portugal sich auf die Weinproduktion konzentriere und seine bisher erfolgreiche Textilproduktion England überlasse, obwohl damals die portugiesische Textilproduktion produktiver und entwickelter war als die englische Textilproduktion. Warum das? Weil der komparative Kostenvorteil in der Weinproduktion von Portugal gegenüber England höher sei als der komparative Kostenvorteil, den Portugal gegenüber England in der Textilproduktion hatte2) .
Diese Argumentation übersieht,
— dass in England keine nennenswerte Weinproduktion erfolgen kann,
— dass die agrarische Produktion an den Boden gebunden bleibt und sich nicht derart schnell entwickeln und wachsen kann wie die Industrieproduktion. Diese Form von arbeitsteiligem Tausch führte zu einer völligen Ungleichheit in der ökonomischen Entwicklung zum Schaden Portugals,
— dass die Produktion von Wein nicht dieselben Auswirkungen auf die übrige Wirtschaft hat wie die Produktion von Tuch (Zulieferer; Ausbildung; Arbeitsteilung). Dies wird in der ökonomischen Literatur unter dem Schlagwort der unterschiedlichen Spin-off-effects oder Ringeffekte abgehandelt,
— dass das reiche Portugal effizienter Textilien produzierte als England, also für eine Tucheinheit weniger Kapital und Arbeit einsetzte als England,
— dass England, welches weniger entwickelt war als Portugal, tiefere Löhne hatte und folglich mit Sozialdumping die effizienter hergestellte portugiesische Textilproduktion konkurrenzierte. Dagegen wehrte sich Portugal zu Recht mit Zöllen,
— dass, da der Ricardo’sche Kuhhandel für Portugal keine Vorteile gebracht hätte, die Frage auf der Machtebene gelöst wurde: Portugal brauchte den Schutz der englischen Seemacht und musste mit England einen Freihandelsvertrag unterzeichnen. Der Niedergang der portugiesischen Industrie war die Folge.
Und Agrarfreihandel?
Während die Industrieländer schon früh im GATT den Freihandel mit Industriegütern durchsetzten und damit die Entwicklung weniger kompetitiver Volkswirtschaften behinderten, blieben Agrargüter bis zur Uruguay-Runde (1986 bis 1994) vom Freihandel ausgenommen. Erst in der Uruguay-Runde wurde diese Ausnahme fallen gelassen und verlangt, dass auch die Landwirtschaft in die Freihandelsverhandlungen zwingend einbezogen werden müsse. Damit wurden die alten kolonialen Abhängigkeiten durch die so genannte Globalisierung verstärkt. Für die Entwicklungsländer heisst Freihandel auf diesem Gebiet eine verstärkte Ausrichtung ihrer landwirtschaftlichen Potentiale auf den Export sowie ein Zurückdrängen der indigenen bäuerlichen Selbstversorgerstrukturen und der daran anschliessenden inländischen wirtschaftlichen Entwicklung. Da damit die Agrarrohstoffe ohne Einschränkungen dem Handel zugänglich sind, können sie zum Spekulationsobjekt werden. Dies hat eine zunehmende Volatilität der Agrarrohstoffpreise mit wieder zunehmenden Hungerkrisen zur Folge.
Für die alten Industrieländer beinhaltet die Liberalisierung ebenfalls eine Deformation ihrer bäuerlichen Strukturen. Die Bauern rutschen in die Rolle der Rohstoff- und Hilfsstoffverwerter als Vorstufe der Verarbeitungsindustrie ab. Diese will die frische Lebensmittel produzierende bäuerliche Landwirtschaft aus dem Nahungsmittelmarkt hinausdrängen und durch die industrielle Nahrungsmittelverarbeitung ersetzen. In diesem Kampf macht sich die Nahrungsmittelindustrie den Umstand zu Nutze, dass in einem hochentwickelten Industrieland bei offenen Grenzen eine eigene bäuerliche Landwirtschaft nicht mehr konkurrenzfähig ist. Zwar hat die bisherige am Konsumentennutzen und an der krisenfreien konsumentennahen Landwirtschaft orientierte Stabilitätspolitik ein Verschwinden der bäuerlichen Strukturen zu vermeiden versucht. Sie wird jedoch wegen des zunehmenden Freihandels und der schwierigen Kommunizierbarkeit produkteunabhängiger Direktzahlungen immer mehr in die Enge getrieben. Die ökologischen Folgen der Globalisierung und der Industrialisierung der Nahrungsmittelproduktion - wie die teilweise zu hohe Intensität der bäuerlichen Wirtschaft – werden nicht in diesen Zusammenhang gestellt und statt dessen den Bauern angelastet.
Die schweizerischen Milchbauern sind doppelt so teuer wie die polnischen Milchbauern und dies bei zehnmal höheren Löhnen und Pachtzinsen. Diese Zahlen zeigen: Auch wenn die polnische Milch billiger ist als die schweizerische, so wird die schweizerische Milch doch deutlich effizienter hergestellt. Zudem haben die Konsumenten direkt frische Milch aus ihrer Region. Dass die schweizerische Milch teurer ist als die Milch eines ökonomisch rückständigen Landes, ist kein Gebrechen der schweizerischen Landwirtschaft sondern die klare Folge der hohen Wertschöpfung der Volkswirtschaft, wie einleitend erläutert wurde. Wenn also der Konsument in der Schweiz frische Milch ohne Antibiotikabelastung etc. haben will, dann muss er jenen Milchpreis bezahlen, der eine nachhaltige Produktion erlaubt und die gewünschte Qualität liefert. Wenn der Schweizer Konsument überdies im internationalen Vergleich am wenigsten lange für einen Liter Milch arbeiten muss, liegt bezüglich des Konsumentennutzens kein Missstand vor. Im Gegenteil - der Konsumentennutzen verlangt nach Grenzschutz.
Die Politik geht jedoch in eine andere Richtung. Wegen wirtschaftlicher Wachstumsimpulse von 2 Milliarden Franken – wie der Bundesrat behauptet - und dem illusionären Wunsch, der „Hochpreisinsel“ Schweiz zu entkommen, wird Freihandel angestrebt. Die Politik der offiziellen Schweiz versucht deshalb, den bisherigen Grenzschutz aufzuheben. Die schweizerische Landwirtschaft würde vollständig der Importkonkurrenz ausgesetzt. Nun wird behauptet, dies sei nicht so schlimm, weil — begünstigt durch ein allgemein sinkendes Preis- und Lohnniveau in der Schweiz — die schweizerische Landwirtschaft befähigt werde, die an den Import verlorene Menge im EU-Markt abzusetzen. Diese Aussicht ist jedoch aus mehreren Gründen nicht realistisch:
1. Die Ursache der Hochpreis- und Hochlohninsel Schweiz liegt nicht bei der Landwirtschaft, sondern in der gesamten volkswirtschaftlichen Wertschöpfungskraft.
2. Die Grenzöffnung im Bereich der Nahrungsmittel ändert an der Wertschöpfungskraft der Volkswirtschaft nichts. Folglich bleiben die Löhne und damit auch die Preise auf höherem Niveau bestehen.
3. Angenommen, es gebe durch den Agrarfreihandel mit der EU einen Preisdruck auf die ganze Nahrungsmittelkette und somit einen Lohndruck, dann erfolgt daraus wahrscheinlich ein Nullsummenspiel - bei letztlich tieferer Versorgungsqualität.
4. Der Nahrungsmittelmarkt ist auch in der EU ein gesättigter Markt. Wenn schon beim Käse der Freihandel nicht so recht lief, so ist im Durchschnitt aller möglichen Exportagrargüter sicher kein besseres Ergebnis zu erwarten.
5. Diese Einwände werden durch die Befürworter des Agrarfreihandels nicht widerlegt. Sie behaupten lediglich, es gäbe keine Alternative. Sie sagen, die Grenzöffnung komme so oder so. Sie verdrängen die Tatsache, dass die Finanzkrise und die damit verbundenen Unwägbarkeiten auch die Politik der WTO relativiert. Und sie lassen völlig ausser Acht, dass die Alternative in der bewussten Kooperation zwischen Konsumenten und Bauern liegt.
Profiteur und Verlierer
Vom Agrarfreihandel werden
• Produzenten,
• Konsumenten,
• Verarbeiter der ersten (Müller, Metzger, etc.)
• der zweiten Stufe (Nahrungsmittelindustrie),
• Grossverteiler und
• kleine Absatzmittler
ganz unterschiedlich betroffen. Die Verarbeiter der ersten Stufe sind direkte Abnehmer der Landwirtschaft. Die Verarbeiter der zweiten Stufe verarbeiten die Rohstoffe der ersten Stufe (Mehl, Schlachtkörper, etc.) zu wertschöpfungsintensiveren Nahrungs- und Genussmitteln mit z.T. höherer Haltbarkeit (Convenience): im industriellen Verarbeitungsprozess werden die landwirtschaftlichen Lebensmittel als Rohstoffe zum Zweck zusätzlicher Wertschöpfung weiterverarbeitet. Das Lebensmittel wandelt sich zum verarbeiteten Markenprodukt. Auf Grund dieser Sachlage sind die Interessen der einzelnen Akteure sehr unterschiedlich und bezüglich Agrarfreihandel sehr komplex.
Statt Agrarfreihandel Qualität und Versorgungssicherheit
Die Industrie produziert bodenunabhängig und ist auf Wachstum angelegt. Das ist bei der in biologischen Kreisläufen arbeitenden Landwirtschaft anders. Die Nutzung des Bodens kann nicht beliebig gesteigert werden. Auch das Tierwohl setzt der fortwährenden Leistungssteigerung absolute Grenzen. Zwar hat die Schweiz ihren materiellen Wohlstand durch stets steigenden Industrie- und Dienstleistungsexport vergrössert. Die Schweiz lebt vom freien Handel der Industrie- und Dienstleistungswirtschaft. Sie bezahlt mit den Exporterlösen aus Industrie und Handel auch ihre Nahrungsmittelimporte. Die Ernährungssicherheit nimmt jedoch bei wachsender Entfernung zwischen Produzenten und Konsumenten stetig ab. Die Gründe sind: zunehmende globale Nachfrage nach Lebensmitteln (Fleischkonsum) durch wirtschaftlich aufsteigende Länder, abnehmende Kontrolle und Qualitätssicherheit der Ware, Kriege, Seuchen, Unwägbarkeiten des Klimas und der Erträge sowie stark volatile Agrarpreise auf internationalen Märkten.
Die Verarbeiter der zweiten Stufe werden mit dem Agrarfreihandel etwas billigere Rohstoffe erhalten, vor allem aber freieren Marktzutritt auf ausländischen Märkten. Dafür müsste die Schweiz aber das qualitätsorientierte Ernährungskonzept (frische, gesunde Lebensmittel) preisgeben. Der Agrarfreihandel wird von den Verarbeitern der zweiten Stufe stark unterstützt. Für sie steht das Wachstum auf der Basis stets steigender Verfügbarkeit von Rohstoffen, Hilfs- und Zusatzstoffen im Vordergrund. Ein Ernährungskonzept mit frischen und qualitativ hochstehenden Lebensmitteln aus einer konsumentennahen Landwirtschaft generiert kein Wachstum. Das Swissness-Argument weist bereits auf die Problematik der schon jetzt hohen Futtermittelimporte hin. Entweder wird der Begriff verwässert oder es ergeben sich hier klare Wachstumsgrenzen. Die einseitige Einführung des Cassis de Dijon-Prinzips in der Schweiz entzieht dieser Qualitätsdiskussion den Boden. Bei der konsumnahen Landwirtschaft geht die Kaufkraft der Konsumenten bewusst an die Bauern und an die inländischen Verarbeiter vorwiegend der ersten Stufe. Für eine wachsende Wertschöpfung im exportorientierten Convenience-Bereich ist dieses Ernährungskonzept nicht geeignet.
Unsere hohen landwirtschaftlichen Produzentenpreise sind nicht die Folge von Ineffizienz sondern das Ergebnis einer starken Volkswirtschaft und hoher landwirtschaftlicher Qualität. Der Unterschied der schweizerischen zu den ausländischen landwirtschaftlichen Produzentenpreisen ist die Folge der höheren Ertragskraft der schweizerischen Wirtschaft: Die daraus folgenden höheren Einkommen und Lebenskosten in der Schweiz bestimmen auch die Produktionskosten der Landwirtschaft. Daraus folgte erst der Grenzschutz. Ohne Grenzschutz würde das steigende Lohn- und Preisniveau für die einheimische, konsumentennahe Landwirtschaft zunehmend zum Problem. Sie müsste dem deutlich billigeren Nahrungsmittelimport weichen. Das liegt nun aber nicht im gesamtgesellschaftlichen und gesamtwirtschaftlichen Interesse.
Die wachstumsorientierte Nahrungsmittelindustrie der 2. Stufe betrachtet die höheren landwirtschaftlichen Produzentenpreise als Schwäche der Landwirtschaft und für sich als Rohstoffhandicap. Allerdings verliert das Rohstoffhandicap an Bedeutung: man tritt vor allem für den Agrarfreihandel ein wegen der Handelsbeschränkungen, die den industriellen Nahrungsmittelexport behindern. Die Industrie muss unter Wachstumszwang rationalisieren und mit Markenstrategien Exportmärkte erobern.
Die Einführung des Freihandels im Lebensmittelbereich würde die politische Entscheidung, dass die Ernährungsvorsorge zu sichern sei, widerrufen. In einem wirtschaftlich hochentwickelten Land sind die Preise der frei importierten Nahrungsmittel immer tiefer. Entsprechend müsste ein wirtschaftlich entwickeltes Land vom Standpunkt der Rendite betrachtet auf eine eigene Landwirtschaft verzichten. Doch das ist mit Risiken verbunden, welche die Bevölkerung nicht tragen will. Das Konsumenteninteresse, sich sicher und gesund zu ernähren, muss auch von der OECD und der WTO respektiert werden.
Die Verarbeitung der in der Schweiz produzierten Lebensmittel hat in der Schweiz zu erfolgen! Aus der Forderung nach einer landeseigenen Ernährungsvorsorge ergibt sich folgerichtig: die in der Schweiz erzeugten Lebensmittel/Rohstoffe müssen auch in der Schweiz verarbeitet werden. Würden die schweizerischen Rohstoffe im Ausland verarbeitet (passiver Veredlungsverkehr) und wieder in die Schweiz zurückgeführt, entstünde sofort das Problem des Marktzutrittes ausländischer Verarbeitungsprodukte. Es würde versuchet werden, Parallelprodukte mit verarbeiteten ausländischen Rohstoffen in die Schweiz zu liefern. Damit würde das Ziel der Nahversorgung durch die eigene Landwirtschaft unterlaufen.
Das nicht ausgeschöpfte Rationalisierungspotential der ersten Verarbeitsungsstufe bedeutet nicht Verlust, sondern zusätzliche Qualität. Aus dem politischen Entscheid der Ernährungsvorsorge ergibt sich zwingend die Bindung der Verarbeiter der ersten Stufe an die inländische Landwirtschaft. Deswegen kann einerseits die Skalenökonomie weniger gut ausgeschöpft werden. Es werden z.B. von den Mühlen kleinere Mengen Rohstoff verarbeitet. Allerdings bietet das auch Chancen: Die Transportdistanzen und Lagerzeiten sind kürzer, es müssen keine Zusatzstoffe verwendet werden, die Backqualität des Mehls ist besser. Dennoch werden die sachlich möglichen Rationalisierungspotentiale wegen der inländischen Konkurrenz ausgeschöpft. Wegen des nicht beeinflussbaren höheren Kostenumfeldes ist eine Senkung auf das ausländische Preisniveau aber dennoch nicht möglich. Darauf antworten die inländischen Verarbeiter mit einer Qualitätsstrategie zum Nutzen der Konsumenten: Frische, höhere Rohstoffqualität, weniger Hilfsstoffe und weniger Transport.
Bauern, Verarbeiter der ersten Stufe sowie die Qualitätsbedürfnisse der Konsumenten erleiden durch den Agrarfreihandel irreparable Verluste. Ein Mengenwachstum zur Einkommenskompensation für sinkende Preise ist bei Agrarfreihandel für die einheimische Landwirtschaft nicht möglich! Der Lebensmittelmarkt ist ein gesättigter Markt. Wenn im Lebensmittelbereich die ökonomischen Zwänge der Wachstumswirtschaft sich vollumfänglich durchsetzen, kann das zwingend nur auch Kosten der Nachhaltigkeit (erhöhte Umweltbelastung) und im Besonderen auf Kosten der Qualität der Lebensmittelversorgung erfolgen. Deshalb sind die folgenden Forderungen zu stellen:
Forderungen
• Regionale Qualität statt ‚Convenience’ auf Exportmärkten!
Statt den Convenience-Bereich und die Markenproduktion für den Export zu fördern, muss die Qualität der Ernährung, das Bedürfnis der Konsumenten nach gesunden und frischen Lebensmitteln, die in der Region verarbeitet und in unserem Land verteilt werden, im Vordergrund stehen.
• Schutz der einheimischen Landwirtschaft mit ihren kleinräumlichen Strukturen!
Die konsumentennahe Landwirtschaft ist am besten in der Lage — bei aller klimatischen und topographischen Benachteiligung — das vielfältige kulturräumliche Potential der Schweiz optimal zu nutzen. Eine eigene Ernährungsvorsorge ist die beste Stabilitätspolitik in Zeiten des einbrechenden Industrieexports, zunehmender Versorgungsrisiken und zu erwartender Inflation sowie negativer Handelsbilanzen.
1) Hans Bieri, Schweizerische Vereinigung Industrie und Landwirtschaft
2) Da Portugal eine Einheit Wein billiger produziert als eine Einheit Tuch, und dies in England genau umgekehrt ist, lohnt es sich gemäss Ricardo für Portugal, Wein zu exportieren und Tuch zu importieren, obwohl es beide billiger produziert als die Engländer.
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