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Demokratie und die internationale Rechtsordnung

Die internationale Rechtsordnung wird immer wichtiger. Deren demokratische Kontrolle ist sehr indirekt. Die Rechtsordnung - nach demokratischem Verständnis sollte sie durch gewählte Parlamente beraten, gepflegt und weiterentwickelt und in der direkten Demokratie mittels Referendum kontrolliert werden - wird auf internationalem Gebiet weitgehend durch die Regierungen und die Verwaltungen entwickelt. Die Parlamente dürfen neue Verträge dann absegnen oder verwerfen. Eine inhaltlich Kontrolle der Vertragswerke ist dadurch kaum mehr gegeben, wie neueste Entwicklungen im Bereich der Freihandelsverträge dies deutlich zeigen (TIPP, TRIP, CETA, etc.). Zudem wird die Gewaltentrennung dadurch geschwächt, da die Exekutive zunehmend legislative Aufgaben übernimmt. Der verfassungsmässig verankerte Vorrang des eigenen Verfassungsrechtes vor dem internationalen Recht könnte hier ein Korrektiv darstellen. Der Untergang der Vertragssicherheit und des internationalen Rechts ist davon nicht zu befürchten, da die jeweiligen Verfassungsgeber aus Eigeninteresse darauf Rücksicht nehmen werden. Allerdings ist die SVP-Volksinitiative „Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative; SBI)“ für diesen Zweck ungeeignet.

Von Paul Ruppen

Problematisch im Initiativtext ist erstens der Art. 190 „Massgebendes Recht: Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge, deren Genehmigungsbeschluss dem Referendum unterstanden hat, sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend.“ Damit wird der Vorrang des Verfassungsrechts vor dem internationalen Recht stark eingeschränkt. Gesellschaften verändern sich. Die Veränderbarkeit von Gesetzen und Verfassungsartikeln gewährleistet, dass die Gesellschaften sich selber die Gesetze geben können, die ihrem Zustand angemessen sind und die den historisch veränderlichen Interessen und Werten ihren Mitgliedern dienen. Es gibt keine Grund, internationale Regulierungen davon auszunehmen. Auch in diesem Umfeld gibt es viele Entwicklungen, die immer wieder Anpassungen erfordern. Umweltprobleme, Verkehrsprobleme und Energieprobleme z.B. können in Zukunft manche Dogmen des internationalen Handels in Frage stellen, so dass sich neue Handelsverträge aufdrängen können. Ein entsprechender Vorstoss via Verfassungsänderung sollte auch aus den Bevölkerungen möglich sein.

Zweitens ergibt sich ein Problem mit Artikel 1 der Initiativtextes „Bund und Kantone gehen keine völkerrechtlichen Verpflichtungen ein, die der Bundesverfassung widersprechen. 2 Im Fall eines Widerspruchs sorgen sie für eine Anpassung der völkerrechtlichen Verpflichtungen an die Vorgaben der Bundesverfassung, nötigenfalls durch Kündigung der betreffenden völkerrechtlichen Verträge.“ Der Text legt die Interpretation nahe, dass nur neue internationale Verträge der Bundesverfassung entsprechen müssen. Die Frage der Entstehung von Widersprüchen durch das Einfügen von neuen Verfassungsartikeln oder deren Änderung ist damit nicht abgedeckt.

Fragwürdige Argumentationen der Gegner

Obwohl die Initiative nicht überzeugt, sollte in diesem Zusammenhang manchen Argumenten der Gegner widersprochen werden. Viele dieser Argumentationen zeugen von einem neuen antidemokratischen Elitismus. Die direkte Demokratie wird als Gefahr für die Menschenrechte dargestellt, obwohl es ein Menschenrecht ist, gleichberechtigt an der gesellschaftlichen Entscheidungsfindung teilzuhaben – und dazu gehört auch die Teilhabe an der Definition und der Entwicklung der Menschenrechte. Wer dies bestreitet, gibt damit erstens zu, dass die Liste dessen, was als Menschenrechte gilt, umstritten ist. Zweitens nimmt er für sich und irgend eine Minderheit das Recht in Anspruch, selber darüber befinden zu können, was Menschenrecht ist und was nicht. Es liegt eigentlich ein klassischer Fall von Fundamentalismus vor, wie wir ihn von Religionen und manchen Politbewegungen her kennen: Fundamentalismus besteht ja darin, dass man einen Text als heilig erklärt und dann vorgibt, über die einzige „wahre“ Auslegung des Textes zu verfügen. Bei Texten und Subkulturen, die einem fremd sind, ist die Anmassung, die hinter solchen Auffassungen steht, offensichtlich (z.B. fundamentalistischer Islam). Sie bei sich selber zu erkennen, ist schwieriger.

Oft ist in diesem Zusammenhang zu hören, auch Mehrheiten könnten irren. Als Argument gegen Mehrheitsentscheid macht dieser Einwand nur Sinn, wenn man der Meinung ist, es gebe eine Minderheit, die sich nicht irren könne. Das ist offensichtlich Unsinn. Jeder Mensch kann sich irren, ebenso wie Minderheiten und Mehrheiten. Wer für Mehrheitsentscheide eintritt, muss keineswegs behaupten, Mehrheiten könnten sich nicht irren. Mehrheitsentscheide sind ganz einfach Ausfluss des Menschenrechts auf gleichberechtigte Teilhabe an Entscheidungsprozessen. Mehrheitsentscheide berücksichtigen die Meinung von mehr Personen als Entscheide durch Minderheiten. Und mehr ist wegen des Gleichberechtigungspostulats besser als weniger, und hat mit der Güte von Entscheidungen nichts zu tun. Die Güte wird zudem jeweils von einem spezifischen Werte- und Interessenstandpunkt aus beurteilt.

Ausdrücke wie „Irrtum“ und „Unfehlbarkeit“ haben auf dem Gebiete der Werte - und die Menschenrechte sind Ausfluss spezifischer Werte - nichts zu suchen. Werte sind nicht wahrheitsfähig. Wer das Gegenteil behauptet, müsste zuerst eine saubere Wahrheitsdefinition für wertende Sätze liefern und dann von solchen Sätzen den Wahrheitswert bestimmen. Dies ist bisher noch niemand gelungen. Irrtum kommt dabei in der Politik durchaus vor – wenn man z.B. saubere Luft will, ist es möglich, auf politische Instrumente zu setzen, welche dieses Ziel nicht erreichen werden. Wenn dann jemand sagt, mit diesen Instrumenten können man das Ziel erreichen, irrt er sich. Das Ziel der sauberen Luft selber aber ist weder wahr noch falsch und wer saubere Luft will, kann sich diesbezüglich nicht irren.

Es geht bei diesen Bemerkungen nicht darum, die Menschenrechte in Frage zu stellen oder zu relativieren. Im Gegenteil. Man muss diese vielmehr gegen jene verteidigen, die für sich in Anspruch nehmen, diese alleine festlegen und interpretieren zu dürfen. Menschenrechte müssen in den Bevölkerungen abgestützt sein. Nur so kann man sie langfristig absichern. Entsprechend ist es besser, sich politisch für die Menschenrechte einzusetzen, als diese durch Gerichte letztabsichern zu wollen. Durch den Wunsch einer gerichtlichen Letzabsicherung gibt man jenen, die für die Menschenrechte zu gewinnen sind, zu verstehen, dass man ihnen misstraut. Eine ungünstige Botschaft für die langfristische Absicherung von Menschenrechten! Das heisst nicht, dass man Menschenrechte nicht in Verfassungen und Gesetzen festhalten soll und dass Menschenrechte nicht gerichtlich einklagbar sein sollen. Dieses Festhalten und die ensprechenden Verfahren müssen aber demokratisch abgestützt sein. Die letztliche Absicherung der Menscherechte kann dauerhaft nicht nur Gerichten übertragen und überlassen werden – Gerichte sind immer gesellschaftlich eingebettet – man denke an Gerichte in Diktaturen.

Insbesondere dürfen Weiterentwicklungen der Menschenrechte nicht allein demokratisch wenig kontrollierten Gerichten überlassen werden. Auf dem Gebiete der sozialen Menschenrechte z.B. werden noch viele Diskussionen, gesellschaftliche Versuche und Regelungen nötig sein, um zu befriedigenden Resultaten (weltweit) zu gelangen. Angesichts der verschiedenen Auffassungen, wie Wirtschaft funktioniert oder nicht funktioniert und wie –die auch wirtschaftlich nötige Verteilung - zu geschehen hat, wäre es sehr voreilig, hier schon allzu konkrete pfannenfertige Menschenrechte und entsprechende Ansprüche postulieren zu wollen. Die Entwicklung der Menschenrechte erfolgt in einem geschichtlichen Prozess.

SBI und EMRK

Die SBI wurde in Reaktion auf die Teil-Nicht-Umsetzung von Verfassungsartikeln lanciert, welche durch die stimmberechtige Bevölkerung der Schweiz und der Mehrheit der Kantone angenommen wurden (z.B. Eidgenössische Volksinitiative 'Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter'; Volksinitiative 'für die Unverjährbarkeit pornografischer Straftaten an Kindern' und Volksinitiative «Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen»). Bei der Umsetzung dieser Initiativen wurden mit Hinweis auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und das Verhältnismässigkeitsprinzip abgeschwächte Versionen im Gesetzgebungsprozess umgesetzt. Die letzte der erwähnten Initiativen ist noch nicht gesetzlich umgesetzt, die Parlamente und der Bundesrat tun sich aber mit einer verfassungsgemässen Umsetzung schwer. Die wiederholte Annahme von Initiativen – gegen den Willen des Bundesrates und der Parlamente (und übrigens auch gegen den Willen des Verfassers dieses Artikels) - auf dem Gebiete von Sexualstraftaten zeigt, dass die stimmberechtigte Mehrheit der Bevölkerung diesbezüglich ein anderes Gerechtigkeitsgefühl hat als die politischen „Eliten“. Heisst das, dass die Mehrheit der stimmberechtigten Bevölkerung gegen die Menschenrechte ist?

Über die konkrete Ausgestaltung der Menschenrechte kann man diskutieren und solche Diskussionen sind für die Weiterentwicklung der Menschenrechte wesentlich. Die Initianten der oben erwähnten Initiativen wollten einen verbesserten Schutz potentieller Opfer erreichen – es ging um Menschenrechte der Opfer. Bei der vorliegenden Abwägung von Menschenrechten kam die Mehrheit der Stimmberechtigten zu anderen Schlussfolgerungen als die Minderheit. Dies ist kein Grund, Zetermordio zu schreien und der stimmberechtigten Bevölkerung allgemein eine menschenrechtsfeindliche Einstellung zu unterstellen. Die SBI auf diesem Hintergrund generell als „Anti-Menschenrechts-Initiative“ zu betiteln, wie dies etwa von Organisationen wie „schutzfaktor-m“ oder „Humanrights“ gemacht wird, ist unangemessen und einer sachlichen Diskussion nicht dienlich. http://www.schutzfaktor-m.ch/mm-vorentscheid-bundesrat-ami-09-11-2016; http://www.humanrights.ch/de/menschenrechte-schweiz/inneres/direkte-demokratie/voelkerrecht/anti-menschenrechtsinitiative.

Die EMRK und das Europäische Menschenrechtsgericht (EMRG) leisteten und leisten unbestreitbar einen Beitrag zur Entwicklung der Menschenrechte in Europa. Die EMRK und die Entscheide des EMRG sind aber auch nur Menschenwerk. Man sollte weder die Konvention noch die Entscheide des Gerichtes für „unfehlbar“ erklären. Deshalb darf und sollte man immer ein kritisches Auge auf die Rechtsprechung haben. Vom hier vertretenen Standpunkt rechtfertigen die bisherigen Entscheide des EMRG keine substantielle Infragestellung, obwohl die demokratische Kontrolle des EMRG sehr indirekt ist. Die Möglichkeit, dass Staaten manche Urteilen eventuell nicht akzeptieren, wirkt sicherlich als zusätzliches Korrektiv – wobei zu berücksichtigen ist, dass etliche Mitgliedstaaten des Europarates bezüglich der Verwirklichung von Menschenrechten weit hinterherhinken und nicht unbedingt das gewünschte Korrektiv darstellen. Manche Kritiker der SBI bemerken richtigerweise: „Schliesslich ist die Teilnahme an internationalen Grundrechtsschutzsystemen Ausdruck der Unterstützung der Menschen in anderen Staaten, die ohne solche Systeme Grundrechtsschutz entbehren müssten. Die Schwächung solcher Systeme durch die Schweiz wäre ein nicht zu rechtfertigendes politisches Signal.“ (http://jusletter.weblaw.ch/services/login.html?targetPage=http://jusletter.weblaw.ch/juslissues/2017/881/stellungnahme-zur-vo_b07a1c42e4.htmlprint__ONCE&handle=http://jusletter.weblaw.ch/juslissues/2017/881/stellungnahme-zur-vo_b07a1c42e4.htmlprint__ONCE S. 16, http://www.schutzfaktor-m.ch/sites/default/files/stellungnahme_sbi_jusletter_20feb2017.pdf). Allerdings ist der entsprechende Einfluss der Schweiz wohl nicht zu überschätzen. Putin und Erdogan lassen sich bei der Beachtung oder Nicht-Beachtung von Menschenrechten in ihren Ländern kaum von der Politik der Schweiz beeinflussen. Wirkungsvoller wäre wohl eine konsequente Ausrichtung der schweizerischen internationalen Handelspolitik auf Menschenrechte hin – bei den augenblicklichen Machtverhältnissen in der Schweiz allerdings ein utopischer Traum.

Wirtschaftliche Argumentationen

Den meisten Gegnern der Initiative geht es allerdings weniger um Menschenrechte als darum, international ihren Geschäfte möglichst unbehelligt von demokratischen Einflüssen nachgehen zu können und die entsprechenden internationalen Regeln möglichst ohne zu grosse demokra-tische Beeinträchtigung nach eigenen Interessen gestalten zu können. Interessant ist diesbe-züglich die Argumentation des Bundesrates, der offenbar um seine exklusiven Kompetenzen auf diesem Gebiet fürchtet (https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-64436.html) . „Der Bundesrat geht davon aus, dass eine Annahme der Selbstbestimmungsin-itiative gewichtige negative wirtschaftliche und aussenpolitische Auswirkungen hätte. Die Schweiz wäre nicht mehr wie bisher eine zuverlässige Vertragspartnerin. Die Selbstbestim-mungsinitiative gefährdet die Rechtssicherheit in den internationalen Handelsbeziehungen sowie in den multilateralen und bilateralen Beziehungen der Schweiz zu anderen Staaten. Fer-ner droht mit der Selbstbestimmungsinitiative eine Schwächung des internationalen Men-schenrechtsschutzes, namentlich der Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).“. Die Reihenfolge und das „ferner“ sind bezeichnend. Offenbar ist man im Bundes-rat froh, noch das Argument der Menschenrechte zu haben, um die Wirtschaftsinteressen menschenfreundlich zu garnieren. Bei der Verfolgung von Wirtschaftsinteressen ist man ja sonst wenig zimperlich (Waffenausfuhr, Handel mit totalitären Regimes, Widerstand gegen menschenrechtliche Verpflichtungen für Multis, etc.).

Ähnliches kann man bezüglich der Wirtschaftsverbandes economiesuisse bemerken. Monika Rühl, Direktorin von economiesuisse, betont die Bedeutung des Völkerrechts für eine offene Volkwirtschaft wie der Schweiz: «Unsere Unternehmen brauchen Rechtssicherheit, Stabilität und einen offenen Zugang zu den Märkten dieser Welt – sie vertrauen unserem Standort.» Weiter heisst es im Pressetext von economiesuisse „Durch eine Vielzahl ausgehandelter Ab-kommen kann sich die Schweiz als Exportnation international behaupten und ihre Interessen auf dem Rechtsweg durchsetzen. Mit der Selbstbestimmungsinitiative würden diese Erfolgs-faktoren geschwächt und damit das Gegenteil von dem erreicht was die Initianten vorgeben. Wenn die Schweiz die Einhaltung von internationalen Verträgen nicht mehr garantieren kann, dann schadet das in erster Linie den hiesigen Firmen, die auf langfristige Planungssicherheit angewiesen sind.“ (https://www.economiesuisse.ch/de/artikel/selbstbestimmungsinitiative-trifft-auch-die-wirtschaft)

Hier wird bezüglich möglicher Rechtsunsicherheit ziemlich übertrieben. In Volksabstimmun-gen kann man ja auf mögliche Auswirkungen von Entscheidungen auf den internationalen Handel hinweisen. Und wie gesagt: Gesellschaften und Bedürfnisse von Menschen, die sie bilden, verändern sich. Manche Beeinträchtigungen des internationalen Handels können durchaus von Mehrheiten erwünscht sein (z.B. Hormonfleisch; interkontinentaler Fleischhan-del, etc.). Es ist sicher richtig, dass Kleinstaaten mangels Machtmitteln eher als Grossstaaten auf die Respektierung der internationalen Rechtsordnung angewiesen sind. Daraus lässt sich aber nicht ableiten, dass man sich der internationalen Rechtsordnung bedingungslos unterwer-fen soll. Die Wirtschaftsverbände sind nicht von Natur aus demokratisch. Einige Schlappen in jüngster Zeit habe in Wirtschaftskreisen entsprechende Vorbehalte verstärkt. Aber auch die Wirtschaft hat im Dienste der Bevölkerung zu stehen und ist kein Selbstzweck. Es liegt an den Stimmberechtigten zu prüfen, welches Rechtsgut und welche Werte im konkreten Fall den Vorrang haben.

Kasten: Der hier angeschnittenen Fragen hat sich das Europa-Magazin schon mehrmals angenommen. Nummer 1/2010 zum Thema „Demokratie und Menschenrechte“ u.a. mit einem Artikel von Daniel Vischer, s. https://www.europa-magazin.ch/.3bb672cd/cmd.14/audience.D. Zudem die Nummer 2/2014 zum Thema „Direkte Demokratie, Grundrechte und Völkerrecht“. https://www.europa-magazin.ch/europamagazin/Aktuell/pdf/cmd.14/audience.D.


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