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Dossier VerfassungsgerichtsbarkeitEin neuer Anlauf zur Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit (s. auch https://www.europa-magazin.ch/europamagazin/Aktuell/Dossiers-Schweiz/22/cmd.14/audience.D)
Der Bundesrat wird durch die Motion 21.3689 beauftragt, einen Entwurf zu einem Erlass der Bundesversammlung mit dem Ziel vorzulegen, auf Verfassungs- und Gesetzesstufe die Voraussetzungen zur Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber Bundesgesetzen und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüssen zu schaffen.
Von Stefan Engler* 21.3689 Motion vom 10.06.2021, eingereicht im Ständerat. Eine bis auf den letzten Abschnitt gleichlautende Motion 21. 2690 wurde zum gleichen Datum von Mathias Zopfi, Grüne Schweiz, im Ständerat eingereicht.
Letztmals im Jahre 2012 befasste sich das Eidgenössische Parlament mit der Frage der ersatzlosen Streichung von Artikel 190 BV und der Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit auch gegenüber Bundesgesetzen. Das Anliegen war bereits 1999 im Rahmen der Justizreform diskutiert worden und fand auch damals keine Mehrheit.
In der Zwischenzeit sind bald 10 Jahre vergangen, ohne dass diese Lücke des individuellen Grundrechtsschutzes und des Schutzes der föderalistischen Zuständigkeitsordnung geschlossen werden konnte.
Das implizite Verbot der heutigen Bundesverfassung, Bundesgesetze auf ihre Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu prüfen und den Vorrang der Verfassung durchzusetzen gibt der Bundesversammlung keinen Freipass für verfassungswidrige Gesetzgebung. Wenn Artikel 190 BV wegfällt, muss der Gesetzgeber aber damit rechnen, dass ein Gericht einem Bundesgesetz wegen Verfassungswidrigkeit in einem konkreten Fall die Anwendung verweigert.
Die heutige Rechtslage führt für die Bürgerinnen und Bürger zum unbefriedigenden Ergebnis, dass nur die Grundrechte, die in der EMRK garantiert werden, vom Bundesgericht gegenüber dem Bundesgesetzgeber durchgesetzt werden können, nicht aber zahlreiche andere Grundrechte, die in der BV verbrieft sind, wie die Eigentumsrechte, die Wirtschaftsfreiheit, die Rechtsgleichheit, das Willkürverbot, die Wahrung von Treu und Glauben oder der Verhältnismässigkeit.
Die Aufhebung von Artikel 190 BV stärkt auch den Föderalismus, wenn die Kantone die Einhaltung der Zuständigkeitsordnung durch den Bundesgesetzgeber gerichtlich überprüfen lassen können, was ihnen unter dem geltenden Recht verwehrt ist.
Es liessen sich verschiedene Beispiele aus den vergangenen 10 Jahren dafür aufführen, dass in der Bundesversammlung selber die Verfassungsmässigkeit der (eigenen) Gesetzgebung Fragen aufwarf. Für viel Unverständnis in der Bevölkerung sorgte schliesslich der fehlende individuelle Rechtsschutz etwa im Zusammenhang mit den Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie.
Die konkrete Ausgestaltung der verlangten Verfassungsgerichtsbarkeit kann durchaus mit Rücksicht auf die Besonderheiten des schweizerischen Gesetzgebungsprozesses erfolgen. Sie könnte sich an folgenden Grundsätzen orientieren:
- nur Prüfung im Einzelfall (konkrete Normenkontrolle) von Bundesgesetzen und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüssen;
- diffuse Normenkontrolle;
- Prüfungsmasstab: verfassungsmässige Rechte der Bürgerinnen und Bürger bzw. das Völkerrecht sowie -auf entsprechende Rüge eines Kantons hin- die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung;
- Wirkung des Urteils: gegebenenfalls Nichtanwendung einer verfassungswidrigen Gesetzesbestimmung im fraglichen Fall. Die fragliche Vorschrift bleibt jedoch formell in Kraft.
Bei der Frage der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber Bundesgesetzen müssen verschiedene Gesichtspunkte gegeneinander abgewogen werden. Im Kern steht die Stärkung von Rechtsstaat und Föderalismus dem Risiko eines Eingriffs in ein austariertes und funktionierendes System der Gewaltenteilung gegenüber, in welchem das direktdemokratische Element traditionell stark gewichtet wird. Bundesgesetze unterstehen dem Referendum. Die Kantone haben verschiedene Möglichkeiten, um auf die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung hinzuwirken, namentlich im Vernehmlassungsverfahren, über ihre Ständevertretung und nötigenfalls durch ein Kantonsreferendum.
Stellungnahme des Bundesrat von 08. 09. 2021
Der Bundesrat hatte sich im Jahr 2011 im Rahmen der Behandlung der pa. iv. 05.445 (Studer - Verfassungsgerichtsbarkeit) und der pa. iv. 07.476 (Müller-Hemmi - Bundesverfassung massgebend für rechtsanwendende Behörden) mit einer Ausdehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesgesetze grundsätzlich einverstanden erklärt (siehe dazu die Stellungnahme des Bundesrates vom 30. September 2011, BBl 2011 7595). Im Jahr 2015 sprach er sich im Rahmen der Mo. 14.4038 (Caroni - Den Föderalismus verteidigen) gegen eine "eingeschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit zugunsten der Kantone" aus.
Die Bundesversammlung ihrerseits hat sich in der Vergangenheit stets gegen die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit bei Bundesgesetzen ausgesprochen. So im Rahmen der Justizreform, der NFA-Reform und verschiedener parlamentarischer Vorstösse, zuletzt im Jahr 2016 im Zusammenhang mit der Mo. 14.4038 (Caroni). Die beiden pa. iv. 05.445 (Studer) und 07.476 (Müller-Hemmi) scheiterten 2012 im Parlament nicht zuletzt am klaren Widerstand des Ständerats.
Vor diesem Hintergrund erkennt der Bundesrat derzeit keine Notwendigkeit einer neuerlichen Diskussion über die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit.
Unterstützung der Motion Engler durch die staatspolitische Kommission des Ständerates
08.04.2022 - Staatspolitische Kommission des Ständerates: Die staatspolitische Kommission des Ständerates unterstützte die Motion Engler. Folgende fünf Überlegungen legen gemäss Kommission den Schluss der Kommissions-Mehrheit nahe:
1. Die Bundesverfassung steht über dem Gesetzesrecht. Erst die Durchsetzung der verfassungsmässigen Rechte schützt die Freiheit von Bürgerinnen und Bürgern. Die Forderung nach dem Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit schützt also die Rechte der Bürgerinnen und Bürger, unabhängig davon, ob ihre Rechte durch kantonales oder durch Bundesrecht verletzt werden.
2. Der Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit würde es den Kantonen ermöglichen, sich gegen die Missachtung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung zur Wehr zu setzen. Sie ist föderalistisch geboten, weil sie die Autonomie der Kantone schützt.
3. Die Verfassungsgerichtsbarkeit schützt die Demokratie, weil sie nicht zulässt, dass ein Gesetz zur Anwendung kommt, das den Vorgaben von Volk und Ständen widerspricht. Sie schützt damit auch das Ständemehr und damit die Bundesstaatlichkeit.
4. Mit dem geltenden Recht sind die auch von der EMRK abgedeckten Grundrechte besser geschützt als beispielsweise die nur von der Bundesverfassung garantierte Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit. Der Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit überwindet diese Kategorisierung von Grundrechten.
5. Von der Möglichkeit zur gerichtlichen Prüfung einer verfassungsmässigen Gesetzgebung verspricht sich die Mehrheit präventiv ein höheres Mass an Selbstkontrolle durch das Parlament, namentlich dort, wo vom Souverän angenommene Volksinitiativen umzusetzen sind.
Die Kommission-Minderheit wendet erstens dagegen ein, es bestehe nicht wirklich Handlungsbedarf, es bestehe kein Bedarf, das geltende Regime des Verbots der Überprüfbarkeit von Bundesgesetzen durch das Bundesgericht über Bord zu werfen. Der historische Verfassungsgeber habe dies so gewollt, um die institutionelle Ausgewogenheit der Staatsgewalten nicht zu belasten und eine zu starke Stellung der Judikative zu verhindern. Der Judikative solle nicht die Rolle des Gesetzgebers übertragen werden.
Als zweites Argument wendet die Minderheit ein, das System der direkten Demokratie erlaube es dem Souverän, über jedes Bundesgesetz im Rahmen des fakultativen Referendums abschliessend zu befinden. Das wohl letzte Wort liege somit beim Souverän selbst.
Drittens sagt die Minderheit, dass eine unerwünschte Verpolitisierung der Gerichte die Folge der richterlichen Überprüfung von Gesetzen wäre. Das Parlament verfüge über eine höhere demokratische Legitimation als die Gerichte.
Als viertes Argument wendet die Minderheit ein, es sei immer auch das Ergebnis einer politisch gefärbten Rechtsauslegung, ob eine Gesetzesbestimmung noch als verfassungskonform durchgehe. Das Parlament sei dafür besser geeignet als ein Richterkollegium.
Fünftens meint die Minderheit schliesslich: Weshalb sollte sich das Parlament in seiner Zuständigkeit einschränken, zumal die vorhandenen Instrumente der präventiven Rechtskontrolle und der Gesetzgebungsprozess zwischen den beiden Kammern krasse Fehlleistungen ausschliessen?
Die Anhörung von Expertinnen und Experten ergab zusammengefasst folgende Einschätzungen: Die Verfassungsgerichtsbarkeit ist eine gute Idee, aber kein Garant für eine rundum verfassungskonforme Rechtsordnung. Die Lücke in der schweizerischen Verfassungsgerichtsbarkeit sei nicht riesig, aber sie bestehe. Es gebe Argumente dafür und dagegen, wurde von den Experten ausgeführt. Die Verfassungsgerichtsbarkeit würde aber die präventive Rechtskontrolle stärken. Für den Fall der Umsetzung raten die Expertinnen und Experten mehrheitlich, eine Prüfung nur im konkreten Anwendungsfall zuzulassen. Unterschiedlicher Meinung war man bezüglich der Frage, ob nur das Bundesgericht dafür zuständig sein solle oder ob die Verletzung der Verfassung vor allen Gerichten gerügt werden dürfe.
Bei der Gewichtung der Argumente überwog für die Mehrheit der Kommission der erreichte höhere Rechtsschutz für Bürgerinnen und Bürger, dank dem sie sich gegen freiheitseinschränkende Anordnungen, die sich auf ein Bundesgesetz abstützen, wehren können. Die Forderung ist somit ein freiheitliches Anliegen.
https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=57907, s. auch https://www.parlament.ch/centers/kb/_layouts/15/DocIdRedir.aspx?ID=4U7YAJRAVM7Q-1-51132 (pdf mit Zusammenfassung der Standpunkte der Motionäre, der Kommissionsmehrheit und -minderheit, sowie des Bundesrates).
Die Argumente eines Gegners: Menschenrechte und das republikanische Prinzip
Es ist unbestritten, dass Bundesgesetze verfassungsmässig sein müssen. Das ist aber nicht die Frage, die sich bei der Abschaffung von Art. 190 («Massgebendes Recht: Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend.»1)) unserer heutigen Verfassung und der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit auch gegenüber Bundesgesetzen stellt. Die Frage ist, wer für die Beantwortung der Frage, ob ein Bundesgesetz verfassungsmässig ist, zuständig ist. Nach der heutigen Ordnung ist es der Gesetzgeber, sprich das Parlament, und falls es zum Referendum kommt, das Volk. Neu läge die Entscheidung darüber im Streitfall nicht mehr beim Parlament, sondern beim Bundesgericht.
Von Paul Rechsteiner * (*Votum im Ständerat vom 14. September 2022)
Wir haben zu dieser Frage 2012, vor 10 Jahren, eine substanzielle Debatte geführt und die Verfassungsgerichtsbarkeit abgelehnt. Ständeratskollege Stefan Engler stand damals auf der Seite der Mehrheit. Heute, nach dem Volksentscheid zur Vorlage «Ehe für alle» hat er seine Haltung geändert.
Aber gibt es wirklich Gründe, den Entscheid in einer so wichtigen gesellschaftspolitischen Frage wie der Definition der Ehe letztlich dem Bundesgericht zu übertragen? Diese Frage stellt sich ähnlich bei der heiklen Konstellation des straflosen Schwangerschaftsabbruchs, wo wir in den USA derzeit beobachten können, wie problematisch es ist, dem Verfassungsgericht, dem Supreme Court, die Letztentscheidung zu übertragen, statt dem Gesetzgeber, und, wenn es zum Referendum kommt, dem Volk. Dasselbe gilt beispielsweise auch für die eben gerade via Gesetzgebung und Referendum entschiedene Frage, ob bei der Organspende die Widerspruchslösung zulässig ist oder nicht.
Wie schon 2012 und 1999 beim Entscheid über unsere neue Bundesverfassung ersuche ich Sie dringend, bei unserer bewährten institutionellen Ordnung zu bleiben und Art. 190 BV zu bestätigen.
Kurz zusammengefasst nochmals die Gründe für die Ablehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit:
1. Wir haben heute gegenüber Bundesgesetzen zwar keine Verfassungsgerichtsgerichtsbarkeit, aber dafür eine Menschenrechtsgerichtsbarkeit. Art. 190 BV ist so modernisiert worden, dass die transnational verankerten Menschenrechte den Bundesgesetzen vorgehen und für das Bundesgericht verbindlich sind. Die sogenannte Selbstbestimmungsinitiative der SVP hat diesen Vorbehalt der Menschenrechte angegriffen und beseitigen wollen. Die Schweizer Stimmbevölkerung hat das Ende 2018 mit einem Zweidrittelmehr und den Stimmen aller Kantone abgelehnt und die heutige Ordnung und den Vorrang der Menschenrechte eindrücklich bestätigt. Das ist keine Selbstverständlichkeit, wenn wir sehen, wie Russland, aber erschreckenderweise in jüngerer Zeit auch das Vereinigte Königreich, die Europäische Menschenrechtskonvention EMRK nicht mehr einhalten wollen.
2. Die Schweiz ist die zweitälteste Demokratie der Welt. Beim Zweikammersystem haben sich die Gründerväter der Schweiz 1848, in der «Stunde Null», am amerikanischen Beispiel orientiert. Einen gegenteiligen Entscheid haben sie bei der Stellung des Bundesgerichts getroffen. In den USA steht das Verfassungsgericht über dem Gesetzgeber, mit dem Ergebnis, dass der Supreme Court das politischste Gericht der Welt ist. In der Schweiz sind Bundesgesetze für das Bundesgericht bindend. Das Korrektiv für den Gesetzgeber sind in der Schweiz die Volksrechte. Mit dem Vorrang des Gesetzes und der Demokratie hat sich in der Schweiz das republikanische gegenüber dem liberalen Prinzip durchgesetzt: das Parlament als Motor des Fortschritts. Der Inhalt der Gesetze soll politisch und nicht richterlich bestimmt werden.
Es hat deshalb gute Gründe, wenn die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie als gewöhnliche Verfassungsrechte in unserer institutionellen Ordnung nicht den gleichen Stellenwert haben wie die klassischen ideellen Menschenrechte. Die zentralen wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheide sollen via Gesetz politisch und nicht richterlich getroffen werden. Ein akutes Beispiel dafür ist die Ausgestaltung und der Stellenwert des Service Public. Die Schweiz funktioniert hier anders als die EU mit dem EuGH.
3. Bisher wurde ein einziges Mal eine Volksinitiative für die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber Bundesgesetzen eingereicht: Die Initiative der «Ligue suisse contre l’étatisme et pour la liberté commerciale» in den Dreissigerjahren des letzten Jahrhunderts. Die Initiative war gegen die wirtschafts- und sozialpolitischen Gesetze des aufkommenden Leistungsstaats in der Wirtschaftskrise gerichtet und wollte diese Gesetzgebung durch das Bundesgericht zurückbinden, analog zu den Entscheiden des amerikanischen Supreme Court gegen den New Deal von Franklin D. Roosevelt. In der Volksabstimmung erreichte die Initiative aber nicht einmal 30 Prozent der Stimmen.
Ich fasse zusammen. Art. 190 unserer Bundesverfassung ist auch heute auf der Höhe der Zeit. Er garantiert bei wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitischen Fragen die Priorität der Gesetzgebung und der Volksrechte, das heisst der Politik. Gleichzeitig ist er mit dem Vorrang der transnational garantierten Menschenrechte auch im internationalen Vergleich wegweisend. Ich muss Sie somit einladen, auch die neuen Vorstösse für eine Verfassungsgerichtsbarkeit abzulehnen. https://paulrechsteiner.ch/
########## Anmerkungen
1) Kommentar zum Artikel 190 BV: Aufgrund von Art. 190 BV haben das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden Bundesgesetze selbst dann anzuwenden, wenn diese verfassungswidrig sind. Art. 190 BV betrifft nur Bundesgesetze, nicht aber Verordnungen. Die rechtsanwendenden Behörden können Verordnungen somit im konkreten Anwendungsfall vorfrageweise auf ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht überprüfen und gegebenenfalls ihre Anwendung verweigern. Falls jedoch die Verletzung der Verfassung bereits in der Verfassungswidrigkeit des übergeordneten Bundesgesetzes gründet, haben die rechtsanwendenden Behörden sie trotz ihrer Verfassungswidrigkeit anzuwenden. https://www.parlament.ch/de/%C3%BCber-das-parlament/Seiten/faktenblatt-verfassungsgerichtsbarkeit.aspx#h2-2
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