Das Bild der amerikanischen Direktdemokratie ist zwiespältig. Eine professionelle Abstimmungsindustrie hat sich breitgemacht. Gleichzeitig ist das Volksbegehren wie eh und je eine Triebfeder für Reformen und bürgernahe Politik.
von Thomas Rupp, Frankfurt (Eine Variante dieses Artikels erschien in der "Zeitschrift für direkte Demokratie", Heft 3/99. Thomas Rupp nahm im Auftrag von "Mehr Demokratie in Deutschland" - der Bewegung für direkte Demokratie in Deutschland - an einer Tagung zur Direkten Demokratie in den USA teil)
"Wollen Sie Ihren Antrag zur Abstimmung bringen? Wenn es soweit ist, dass Unterschriften gesammelt werden müssen... Wir haben das schon oft gemacht:
+ die kürzeste Zeit, um eine Massnahme für die kalifornische Abstimmung zu qualifizieren, d.h. 700.000 Unterschriften in 17 Tagen
+ das Sammeln von einer Million Unterschriften in Florida in 80 Tagen
+ das Sammeln von 200'000 Unterschriften in Washington in 50 Tagen trotz strömendem Regen, Schneeregen und Schnee während 49 dieser Tage
+ Qualifizierung einer Massnahme in Alaska in weniger als drei Wochen inmitten eines minus 40 Grad Wetters und bei einem explodierenden Vulkan
+ Qualifizieren von vier Massnahmen in zwei verschiedenen Staaten in einem einzigen Tag."
Zweistellige Millionenbeträge sind keine Seltenheit
Wenn Sie sich jetzt fragen, in welchem Film Sie gerade sind: Dies ist ein Auszug aus einer Broschüre der APC - Arno Political Consultants mit Sitz in Washington DC. Dort heisst es weiter: "APC liefert die gesamte Bandbreite von Services, um Abstimmungsmassnahmen zu organisieren - inklusive Rekrutierung, Training und Beaufsichtigung von Unterschriftensammlern sowie die komplette Bearbeitung und Überprüfung des Inititativ-Antrages." Glaubt man der Broschüre, so hat der APC-Verfahrens-Manager in 17 Jahren Pionierarbeit für "praktisch alle Verfahrenstechniken geleistet, die in der heutigen Unterschriftensammlungs-Industrie" genutzt werden.
Und da sind wir beim Punkt: Volksabstimmungen sind in den USA eine Multimillionen-Dollar-Industrie. Nicht selten werden bei grossen staatenweiten Kampagnen zweistellige Millionen-Beträge investiert - je nach Potenz der Initiatoren. Dafür kommen dann alle professionellen Vermarktungstechniken zum Einsatz, die wir hier aus der Werbeindustrie kennen. Unter dem Stichwort "Scientific Manipulation" lassen sich Versuche zusammenfassen, das Volk auf die eine oder andere Seite zu bringen. Bevor Ihnen nun die Haare zu Berge stehen, sollte betont werden, dass die Höhe der eingesetzten Mittel keineswegs ein Garant für das Gewinnen der Abstimmung ist. Andererseits war in Gesprächen auf der Konferenz immer wieder herauszuhören, dass grosse Kampagnen ohne finanzielle Mittel, insbesondere um professionelle Sammler zu bezahlen, nur wenig Aussicht auf Erfolg haben. Diese Tatsachen, die unseren zarten deutschen Demokratie-Visionen erstmal einen Schock versetzen, müssen allerdings im Kontext der amerikanischen Situation bewertet werden.
Voraussetzung für eine "Abstimmungs-Industrie" ist die Tatsache, dass es überhaupt Abstimmungen gibt. Und das Wort Industrie deutet auf einen enormen Umfang dieser Volksrechte hin. Dies ist erst einmal positiv zu bewerten. So gibt es in den Vereinigten Staaten eine ausgeprägte direktdemokratische Tradition (vgl. den Beitrag von Efler in der letzten Nummer des EM).
Das Parlament bleibt beim Volksbegehren aussen vor
Die Direct Initiative erlaubt es den Initiatoren eines Volksbegehrens, eine Gesetzesvorlage ohne Beteiligung des Parlaments zur Abstimmung zu bringen. Bei der Indirect Initiative wird der Antrag nach erfolgreicher Unterschriftensammlung in der Legislative behandelt. Diese kann ihn ändern oder ergänzen. Sollten diese Änderungen den Initiatoren nicht gefallen, kann durch eine zusätzliche Unterschriftensammlung der ursprüngliche Antrag zur Abstimmung vorgelegt werden. In manchen Staaten ist es dem Parlament erlaubt, eine Konkurrenzvorlage zu erstellen, die gemeinsam mit dem Initiativentwurf abgestimmt wird. In der Praxis kommt die indirekte Initiative nur selten zur Anwendung - die Initiatoren von Volksbegehren bedienen sich lieber der direkten Initiative, mit der sie den "Umweg" über das Parlament vermeiden.
Hürden sind deutlich niedriger als in Deutschland
Weiterhin gibt zwei Arten von Referenden. Das Popular Referendum ist ein Referendum, wie wir es aus der Schweiz kennen. Gesetze, die von der Regierung erlassen werden, können vom Volk wieder aufgehoben werden - initiiert "von unten". Das Legislative Referendum entspricht dem, was wir einerseits Plebiszit, anderseits obligatorisches Referendum nennen. Es ist eine von der Legislative oder von der Regierung freiwillig zur Abstimmung gebrachte Frage oder ein obligatorischer Volksentscheid bei Verfassungsänderungen.
Die Hürden der zweistufigen Verfahren sind verhältnismässig niedrig. Die Regelungen unterscheiden sich von Bundesstaat zu Bundesstaat. Sie liegen zwischen 3% (Massachusetts) und 15% (Arizona und Oklahoma) der bei der letzen Gouverneurswahl abgegebenen Stimmen oder basieren auf der Zahl der registrierten Wähler (z.B. 10% in Nevada und Nebraska) bzw. der Bevölkerung (4% in North-Dakota). Diese Zahlen gelten für Verfassungsänderungen. Für einfache Gesetze liegen sie ein Drittel bis die Hälfte tiefer. Die Sammelfristen (Circulation Period) variieren von zwei Monaten (Massachusetts) über ein Jahr (relativ häufig) bis hin zur unbegrenzten Dauer (Arkansas, Utah, Ohio und Oregon). In einigen Staaten spielt die geografische Verteilung der Unterschriften eine Rolle. So müssen z.B. in Utah 10% der Unterschriften aus 20 der 29 Counties kommen oder in Massachusetts dürfen nicht mehr als 25% in einem einzigen County gesammelt werden. Abstimmungsquoren wie in den meisten deutschen Bundesländern gibt es nicht - es gilt das Mehrheitsprinzip.
Alle politischen Gruppierungen nutzen den Volksentscheid
Die direkte Demokratie hat aufgrund ihrer 100jährigen Geschichte eine lange Tradition als Instrument der politischen Einflussnahme. Die Menschen, die sich mit der Thematik beschäftigen, kommen aus allen Bereichen der Gesellschaft und schliessen sowohl Republikaner als auch Demokraten mit ein. Es ist einfach ein zusätzliches Mittel, Dinge zu verändern. So fasst Dane Waters, Präsident des IRI, die letztjährigen Abstimmungen zusammen: "Aber was bedeutet dies alles? Haben die Konservativen gewonnen? Oder die Liberalen? Beide haben gewonnen. Es gibt eine Tendenz, die Abstimmenden in eine Kiste zu stecken und diese mit einem Etikett zu versehen: konservativ oder liberal. Das Problem ist, dass Abstimmende nicht immer und bei jedem Thema konservativ oder liberal sind. Die Schönheit des Initiativprozesses liegt darin, dass er den Abstimmenden erlaubt, quer durch alle politischen Linien zu wählen - es ist wie ein kaltes Buffet. (...) Wenn uns diese Abstimmung irgend etwas lehrt, so einfach das, dass die Abstimmenden, wenn sie über eine Initiative entscheiden, dies über Parteilinien hinweg tun, und bezüglich des Themas im Sinne ihres Gewissens entscheiden." (Das ist übrigens die Umkehrdefinition von Fraktionszwang.) Jedenfalls bieten Abstimmungen für Menschen verschiedener politischer Strömungen insofern einen Anlass, sich näher zu kommen, als Befürworter und Gegner eines Themas im Initiativprozess ein Stück des Weges gemeinsam gehen. Dies ist sicher ein Gewinn für die politische Kultur.
Bürger entscheiden über Parteilinien hinweg
Zu den politischen kommen natürlich wirtschaftliche Gruppen hinzu, die versuchen, eine Kampagne in ihrem Sinne zu beeinflussen. Dies ist - wenn auch generell beklagenswert - nicht nur spezifisch bei Abstimmungen der Fall. Hier geschieht es nur relativ offen. Na klar, will die Waffenindustie ein Waffenverbot verhindern und sie wird selbstverständlich jede Menge Geld investieren, wenn es bei einer Abstimmung um diese Frage geht. In der repräsentativen Demokratie passiert das Gleiche hinter verschlossenen Türen. Hier setzen sich die Lobbyisten mit Regierungsvertretern zusammen und verhandeln in aller Ruhe und ungestört, wie sie ihre Interessen am besten durchsetzen können. Oder bei der EU-Kommission, wo ein einziger Kommissar königsgleich, mit Initiativmonopol ausgestattet, europaweit Fakten schafft. Wenn man schon das Schlechte unterstellen will, so würde ich sagen: Ein Kommissar oder eine Handvoll Politiker sind leichter zu bestechen als ein ganzes Volk. Was ist also besser: offene Diskussion unter Inkaufnahme einer Werbematerialschlacht oder verschlossene Türen ohne jegliche Einflussmöglichkeit des Bürgers?
Lobbyisten sind dem Auge der Öffentlichkeit ausgesetzt
Zwei weitere Aspekte sind zu beachten. Die Amerikaner sind anders. Sie leben und denken anders. Dies spiegelt sich auch im Stil wider, wie sie mit direkter Demokratie umgehen. Die Schweiz hat formal ähnliche Möglichkeiten, doch dies wirkt sich dort ganz anders aus. Der zweite Aspekt ist die Tatsache, dass sich gegenseitig hochgerüstete Kampagnen in ihrer Wirkung neutralisieren. Da der Bürger weiss, dass er manipuliert werden soll, sucht er sich andere Informationsquellen, z.B. das offizielle Abstimmungsbüchlein. Ob Kampagnen in der Praxis mangels Geld - zumindest auf Staatenebene - einfach unmöglich sind, ist unklar. Dies wäre dann "Demokratie ad absurdum". Doch auch hier gibt es einen amerikaspezifischen Aspekt: Immer wieder gibt es Einzelpersonen, die unglaubliche Summen in Kampagnen investieren. Und bei "grossen" Themen - wie beispielsweise die Abschaffung der zweisprachigen Erziehung in Kalifornien - finden sich Geldgeber auf beiden Seiten.
Beteiligungsformen ohne Entscheidungsrecht bringen wenig
Natürlich läuft nicht alles optimal im Land der unbegrenzten Möglichkeiten. Und so formieren sich schon lange Kritiker, die einen Gegenpol zu den Manipulationsmethoden der Demokratie-Industrie setzen möchten. So gibt es in den USA viele Initiativen und Organisationen, die sich mit Methoden befassen, um unabhängig Meinung zu bilden. Citizens Jury, das Modell von Ned Crosby, ist zu vergleichen mit unserer Planungszelle. Hier geht es darum, dass sich BürgerInnen im Rahmen des Verfahrens möglichst "unmanipuliert" eine Meinung zum Thema bilden, die dann mit einem entsprechenden Hinweis veröffentlicht werden kann. Andere Organisationen wie z.B. Prof. Ted Becker's TAN+N versuchen neue Wege der Bürgerbeteiligung über Televote zu erschliessen. Ausserdem gibt es den Begriff "Partizipatorische Demokratie", hinter dem die Entwicklung neuer Formen der Bürgerbeteiligung, insbesondere im lokalen Umfeld, steht. Doch in einem waren sich die meisten Kongress-Teilnehmer in Washington einig: Ohne die uneingeschränkte Souveränität des Einzelnen und das Recht, wirklich etwas zu entscheiden, bringt die beste "Bürgerbeteiligung" nur wenig.
Es gab viele Menschen, die die Konferenz aus einem gewissen beruflichen Interesse besuchten. Politische Berater, Professoren, Marktforscher, Unterschriftensammlungsagenturen, Medienvertreter, aber auch viele engagierte, politisch aktive Bürger und Bürgerinnen, die alle möglichen Bürgerinitiativen vertraten, sassen im Plenum und auf dem Podium. Diese Mischung - so teilte man mir erfreut mit - habe es noch nie gegeben. Die ganze Anmutung war wie bei einem Wirtschaftskongress, das Hotel first-class, die Teilnehmer mit Anzug und Kravatte. Das Programm war vollgestopft mit Informationen. Der erste Themenblock startete um acht Uhr morgens. Darauf folgten acht bis neun zwischen einer und anderthalbstündige Diskussionen. Sehr professionell organisiert, gab es immer einen Moderator und zwei bis sechs hochkarätige Diskussionsteilnehmer, die jeweils kurz ihre Standpunkte erläuterten. Danach wurden Fragen aus dem Plenum beantwortet.
Bekannte Diskussionen
Themen waren u.a. Initiative und Referendum (I&R) aus der Medien-Perspektive, Geschichte von I&R, Internationale I&R, I&R und Föderalismus, Lokale Initiativen in den USA, Rolle des Geldes bei I&R, Zunehmende Wahlbeteiligung bei I&R, Abstimmende und Initiative: Sind sie gescheit genug um zu entscheiden?, Rechtliche Streitfragen: Welche Regulierungen sind verfassungswidrig?, Gerichtshof und Initiativen: Was passiert gerade?, bundesweite I&R: Ist die Zeit dafür gekommen?, I&R Gesetzgebung - Was machen die Bundesstaaten?, diverse Beispiele für Reformen durch I&R. Diese Themen beschreibe ich deshalb so ausführlich, damit sich ein gewisser Wiedererkennungseffekt einstellen kann. Denn manchmal hätten die Redner einfach nur Bayern, Hamburg oder Deutschland einsetzen müssen und hätten den Nagel auf den Kopf getroffen.
Obwohl in den Staaten immer wieder Versuche gemacht werden, das Recht auf Initiative und Referendum einzuschränken oder gar abzuschaffen, wird dies sicherlich nicht gelingen, denn ein Vorteil hat die "Demokratie-Industrie": Sie ist selbst eine Lobby mit überparteilichem politischem Einfluss, die schon aus Eigeninteresse ihre Pfründe sichern wird.
Literatur zum Thema:
Ulrich Glaser, Direkte Demokratie als politisches Routineverfahren: Volksabstimmungen in den USA und in Kalifornien, Erlangen, 1997.
Hermann K. Heussner, Volksgesetzgebung in den USA und in Deutschland. Ein Vergleich der Normen, Funktionen, Probleme und Erfahrungen, Köln, 1994
Constanze Stelzenmüller, Direkte Demokratie in den Vereinigten Staaten von Amerika. Baden-Baden, 1994.
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Der teuerste Volksentscheid ...
... kostete 83,9 Millionen Dollar. Anlass war der Streit um die kalifornische Autoversicherung 1988. Die Monopolstellung der Versicherungsindustrie hatte zu extrem hohen Steigerungsraten der Prämien für Autos geführt. Davon profitierten auch die Anwälte, da zahlreiche Streitfälle zwischen Autofahrern und Versicherungen vor Gericht ausgetragen wurden. Eine Reform des Systems auf parlamentarischem Wege wurde durch die Lobbyisten verhindert. Die Bevölkerung war verärgert. Daraufhin startete ein Komitee um den beliebten Verbraucheranwalt Ralph Nader ein Volksbegehren zur Beitragssenkung und zur Vereinfachung von Prozessen. Die Versicherungsindustrie leitete ihrerseits gleich drei Volksbegehren ein, für die sie insgesamt 63,8 Millionen Dollar investierte. Mit einem Aufwand von 17,2 Millionen Dollar brachte schliesslich auch die Rechtsanwaltslobby einen Entwurf ins Spiel. An der Urne setze sich jedoch der Vorschlag der Verbraucherinitiative durch. Die Gruppe um Ralph Nader hatte lediglich 2,9 Millionen Dollar in den Abstimmungskampf investiert - nahezu dreissig Mal weniger als die Versicherungs- und Anwaltslobby. Die kalifornischen Wähler hatten es geschafft, ihre Interessen trotz einer einseitigen Werbeschlacht wahrzunehmen.
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