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Braucht Demokratie einen Wächterrat?

Im Artikel von Ralpf-Uwe Beck (EM 1/2021, https://europa-magazin.ch/europamagazin/Aktuell/Dossiers-Themenfokus/Demokratie/73/cmd.14/audience.D ) wird mittels Zitat bemängelt, dass in der Schweiz die Versöhnung zwischen Demokratie und Menschenrechten noch nicht erfolgt sei. Aus dem Kontext ergibt sich, dass diese Versöhnung dadurch erfolgt, dass ein Verfassungsgericht über die Zulässigkeit von Verfassungsinitiativen urteilt. Die Zulässigkeit ist vom Gericht zu verneinen, wenn der Wesensgehalt von Grundrechten angetastet wird. Das Verfassungsgericht wird dadurch zu einer Art Wächterrat für die Demokratie: eine Gruppe von Schriftgelehrten wacht allein über die korrekte Auslegung jenes Teils der Verfassung, welcher die Grundrechte festhält.

Es ergeben sich mehrere Probleme mit dieser Auffassung. Erstens muss man sich fragen, wer das Verfassungsgericht kontrolliert. Als menschliche Institution ist diese fehlbar wie jede andere menschliche Institution. Das Problem wird dadurch verschärft, dass die obersten Richter ja nicht von einem neutralen Planeten eingeflogen werden können. Sie müssten von irgendeinem Gremium bestimmt werden. Und da spielt Politik direkt oder indirekt hinein. Angesichts der Gerichtsbarkeit in autokratischen, diktatorischen oder totalitären Ländern erstaunt das Urvertrauen in Gerichte, das bei Befürworten einer absoluten Verfassungsgerichtsbarkeit aufscheint. Gerichte sind nur dann vertrauenswürdig, wenn sie in ein demokratisches System eingebunden sind.

Die Idee der Gewaltentrennung geht davon aus, dass Parlamente die Gesetze schreiben und Gerichte diese im Streitfall interpretieren und anwenden. Gefällt dem Parlament die Interpretation des Gerichtes nicht, kann es die Gesetze ändern oder präzisieren, worauf die Richter die Präzisierungen künftig anzuwenden haben. Das Parlament darf aber nicht selbst Recht sprechen, so wie die Gerichte nur im Rahmen des vom Parlament gegebenen Rahmens Recht zu präzisieren haben. Geht man vom Prinzip der Volkssouveränität aus, muss bei analoger Gewaltentrennung gelten, dass Verfassungen und Verfassungsartikel von der stimmberechtigten Bevölkerung zu bestätigen sind, und die Gerichte diese dann auszulegen haben. Richten Richter über die Zulässigkeit von Volksinitiativen, so wird die Gewaltentrennung zugunsten der Gerichte geschleift. Dies bedeutet, dass die Richter zum eigentlichen Souverän werden, da sie über die «letzten Dinge» entscheiden.

Der von Gerichten festgestellte Vorrang des Völkerrechts bei der Umsetzung mancher Volksinitiativen in der Schweiz wurde etwa dadurch gerechtfertigt, dass gemäss Artikel 190 der Bundesverfassung Gerichte Völkerrecht zu berücksichtigen haben («Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend.»). Gemäss dieser Auffassung hat die stimmberechtigte Bevölkerung durch die Annahme der Bundesverfassung sich per Volksabstimmung teilweise selbst eingeschränkt. Es stellt sich aber die Frage, ob eine solche Selbsteinschränkung nicht formell erfolgen müsste, indem ein Artikel in der Bundesverfassung die entsprechende Rangordnung festhalten müsste. Implizit wurde die entsprechende Rangordnung zwar von der stimmberechtigten Bevölkerung wohl gutgeheissen, indem im Falle der «Ausschaffungsinitiative» die «Durchsetzungsinitiative», im Falle der Initiative «Gegen Masseneinwanderung» die «Begrenzungsinitiative» sowie insbesondere die «Selbstbestimmungsinitiative» in Volksabstimmungen abgelehnt wurden. Es wäre aber sicher besser, diesen Vorrang formell festzuhalten, da sonst die Gefahr droht, dass angenommene Initiativen zunehmend ihren verbindlichen Charakter verlieren. Eine formelle oder informelle Rangordnung setzt übrigens nicht die Volkssouveränität ausser Kraft, da z.B. der Artikel 190 per Volksinitiative abgeschafft oder durch eine andere Formulierung ersetzt werden könnte. Die Rangordnung führt deshalb dazu, dass faktisch bezüglich gewisser Inhalte ein zweistufiges Verfahren zu verfolgen ist. Will man die Verfassung bezüglich eines Themas ändern, das durch den Vorrang des Völkerrechts tangiert ist, müsste man zuerst die Rangordnung per Volksabstimmung wenigstens bezüglich dieses Themas ausser Kraft setzen.

Menschenrechte fallen nicht ein für alle Mal vom Himmel wie gemäss dem Alten Testament die 10 Gebote. Sie sind Menschenwerk und entwickeln sich. Man kann sich darüber selber ein Bild machen, indem man z.B. die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte (Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen) vom 26. August 1789, die von der französischen Nationalversammlung verabschiedet wurde (https://de.wikipedia.org/wiki/Erkl%C3%A4rung_der_Menschen-_und_B%C3%BCrgerrechte) mit der Allgemeinen Erklärung der Menschrechte der UNO-Generalversammlung vom 10. Dezember 1948 (https://www.un.org/depts/german/menschenrechte/aemr.pdf) vergleicht. Seit der UNO-Erklärung von 1948 wurden die Menschenrechte wenigstens auf dem Papier und in manchen Staaten auch tatsächlich weiterentwickelt.

Der wichtige Stellenwert von Menschrechten in den heutigen Debatten ist als Fortschritt zu betrachten. Andererseits sollte man sich aber auch gegen die Gefahr eines Menschenrechts-Fundamentalismus verwahren, der die geschichtliche Dimension von Menschenrechten, die Tatsache, dass Menschenrechte deklariert und weiterentwickelt werden, ausblenden will. Diese Art von Fundamentalismus wird nämlich antidemokratisch und verletzt das Grundrecht der demokratischen Teilhabe an der Ausarbeitung der Regeln, unter denen wir leben (s. Allgemeinen Erklärung der Menschrechte der UNO-Generalversammlung vom 10. Dezember 1948, Artikel 29 ). Betrachtet man die Staaten dieser Erde, sieht man, dass die fundamentalen Grundrechte vor allem von Regierungen, Militärs, Parteien und willfährigen Gerichten missachtet oder eingeschränkt werden. Entscheidungen durch die stimmberechtigte Bevölkerung sind sicher keine Garantie für die Einhaltung augenblicklich geltender Menschenrechtstandards. Solche Garantien gibt es eh nicht. Nur die breite Verankerung der Zustimmung zu den Menschenrechten in den Bevölkerungen kann diese dauerhaft sichern – vor allem auch gegen Anmassungen von «Eliten». Ist diese breite Verankerung gegeben, muss man auch keine Angst vor dem «Volk» haben. (pr)


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