Obwohl die Niederlande weltweit eines der drei Länder ist, die noch nie ein Referendum auf nationaler Ebene abhielten, ist die Debatte über direkte Demokratie hier mehr als 100 Jahre alt. 1994 führte dies schliesslich dazu, dass ein Prozess in Gang kam, um die Verfassung zu ändern. Im Mai 1999 scheiterte dieser in letzter Minute im Senat. Im Augenblick wird das selbe Projekt auf sehr problematische Weise wieder aufgelegt. Während 80% der Holländer für das Referendum sind, bleibt der Aufbau einer Bürgerbewegung, die der direkten Demokratie zum Durchbruch verhelfen wird, weitgehend eine unerledigte Aufgabe.
Von Arjen Nijeboer, (1974) Koordinator der Referendum Platform, Korte Prinsengracht 91-1, 1013 GR Amsterdam, Netherlands. E-mail info@referendumplatform.nl; http://www.referendumplatform.nl
Die historische Struktur des holländischen Staates
Die Niederlande haben eine spezifische Beziehung zur Demokratie. Die holländische Republik (1579-1795) wird oft als Geburtsort der modernen Demokratie genannt. Der holländische Aufstand, der zur Abtrennung von Spanien führte und von William von Orange angeführt wurde, war in mehreren Teilen der Welt ein beispielhafter Befreiungskampf. Es bestehen einige Belege dafür, das die holländische Unabhängigkeitserklärung, die 'Plakkaat van Verlatinge' (1581), der US-amerikanischen Unabhängigkeitserklärung, die von Jefferson 1776 geschrieben wurde, als Vorlage diente (Lucas, 1994). Die Republik wurde föderalistisch organisiert. Die Städte und die Provinzen hatten dabei mehr Kompetenzen als die nationale Ebene ("Stadtgesetz bricht Landesgesetz"). Das 'Staatsoberhaupt', der stadholder, war ein Angestellter mit wenig Macht. Wenn der Estates-General (eine Art Tagsatzung) etwas entscheiden wollte, mussten die Vertreter zur Konsultation zurück in die Provinzen. Die erste holländische Verfassung von 1798, die durch die französische Besatzung eingeführt wurde, anerkannte das Prinzip der Volkssouveränität.
Zusammen mit der Volkssouveränität brachten die Franzosen jedoch auch den zentralistischen Einheitsstaat und sie installierten 1806 einen König. Nach der Niederlage Napoleons, gelang es einem Abkömmling des Bruders von William von Orange nach Holland zurückzukehren und sich 1815 als König William I auszurufen. Er gründete das moderne Königstum der Niederlande, wobei dadurch im Staat einiges umgekrempelt wurde. William wischte das Prinzip der Volkssouveränität unter den Teppich und nahm das bis anhin "unholländisch" Prinzip des zentralistischen Einheitsstaates auf. Seither ist Holland als subsidiärer Staat konzipiert, in dem die nationale Ebene entscheidet, wieviel Entscheidungsspielraum die tieferen Ebenen haben. Die nationale Gesetzgebung hat Vorrang vor der Provinz- und Gemeinderegulierung. Das Gesetz verpflichtet die Volksvertreter, auf allen drei Ebenen ohne Beeinflussung durch die Bürgerinnen und Bürger in souveräner Weise und nur mit Blick aufs "Gemeinwohl" zu entscheiden. Die Judikative ist nicht ermächtigt, die Gesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu untersuchen. Deshalb können die Parlamente jederzeit ihre eigenen, hehren Verfassungsprinzipien verletzen. Der König hat immer noch formelle Macht, besonders während der Bildung von neuen Regierungen. Er ist aber auch Mitunterzeichner von Gesetzen und der Ernennung von Ministern. Die Einführung eines Parlamentes im Jahre 1848, auf Initiative des liberalen Politikers Johan Thorbecke hin, änderte die Position des Königs als Staatsoberhaupt nicht. Ebensowenig die subsidiäre Struktur des Landes. Thorbecke wird heute oft als zweiter Gründer Hollands gefeiert.
Die Referendums-Debatte
Trotzdem ist die Debatte über die Einführung der direkten Demokratie 100 Jahre alt - wie sonstwo in Europa. Die "direkte Gesetzgebung durch die Bürger" - zuerst konzeptuell von Moritz Rittinghausen ausgearbeitet - war am Ende des 19. Jahrhunderts eine Hauptforderung sozialistischer Parteien, besonders der SDB (Programm von 1882) und der SDAP (Programm von 1895). 1903 wurde die erste Parlamentsdebatte über die Einführung eines Referendums mit 50'000 nötigen Unterschriften geführt. Diese wurde durch den SDAP Parteipräsidenten Troelstra initiert. Die Einführung des Referendums wurde aber nur von der SDAP unterstützt. Alles in allem debattierte das Parlament sieben mal während des 20. Jahrhunderts über die Einführung irgend einer Form von Referendum. Fünf Kommissionen wurden von der Regierung bestellt, um verschiedene Formen von möglichen Referenden zu untersuchen - wenn auch manche dieser Vorschläge kaum den Namen "Referendum" verdienen. Am meisten Einfluss hatte die Biesheuvel Kommission, die von der Regierung eingesetzt wurde, nachdem ein "Nationales Komitee Referendum: Ja" 1982 Unterschriften sammelte, um die Einführung eines Referendums zu erwirken. Die hochdotierte Biesheuvel Kommission, nach ihrem Vorsitzenden, dem frühren christdemokratischen Premier B.W. Biesheuvel, benannt, umfasste alle politischen Richtungen und riet 1985 einstimmig zur Einführung von Referendum und Initiative, beide mit einer Unterschriftenzahl von 300'000 (Biesheuvel, 1985). Die Tatsache, dass die Einsetzung von Kommissionen eine typisch holländische Regierungsmethode darstellt, um Handeln vermeiden zu können, wird durch den Umstand illustriert, dass die Regierung zwei weitere Kommissionen einsetzte, nachdem nach 1989 das Referendum wieder auf die politische Agenda kam (die Deetman Kommission und die De Koning Kommission). Diese beschränkten sich darauf, die bekannten Argumente und Schlussfolgerungen zu wiederholen (Van Holsteyn, 1996).
Standpunkte der politischen Parteien
Alle diese Versuche zur Einführung von direkter Demokratie wurden sehr beständig vor allem von den Christdemokratischen Parteien abgeblockt. Deren Hauptargument besteht wie bei den Liberalen in der Behauptung, die direkte Demokratie widerspreche der holländischen Tradition. Die Christdemokraten - 1980 schlossen sich die meisten von ihnen zum 'Christdemokratischen Appell' (CDA) zusammen - waren von 1917 bis 1994 ohne Unterbruch in der Regierungskoalition und im Machtzentrum. Sie wurden oft von Rechtsliberalen unterstützt - seit 1948 'Volkspartei für Freiheit und Demokratie' (VVD) genannt. Manchmal auch von der sozialdemokratischen Arbeiterpartei PvdA! (die SDAP schloss sich 1945 der PvdA an). Beide Parteien vertraten in der Frage im Gegensatz zu den Christdemokraten jedoch nicht durchgängig dieselbe Position. Die SDAP wandte sich gegen das Referendum, nachdem die Arbeiter 1917 das Stimmrecht erlangten und sich als weniger "sozialistisch" erwiesen, als die SDAP es sich gewünscht hätte. 1970 wandte sich der radikale PvdA Premier Minister Den Uyl ebenfalls gegen das Referendum, weil, wie er sagte, "das Volk weniger progressiv als die Eliten ist". In erstaunlicher Weise ignorierte die 60er PvdA-Bewegung "Neue Linke" angestrengt das Thema "Direkte Demokratie", obwohl deren erste Forderung die "radikale Demokratisierung" war.
Bei den Liberalen befürwortete der gewichtige Parteipräsident P.J. Oud die Einführung eines (eingeschränkten) Referendums. 1918 stimmten die Liberalen als einzige Partei für dessen Einführung. Die VVD ist in ihrer Haltung der direkten Demokratie gegenüber immer noch nicht homogen, da während einer Parteiversammlung 1998 eine starke Minderheit für den Einschluss der Forderung nach einem Referendums ins Parteiprogramm eintrat.
Im letzten Jahrzehnt fielen die Parteipositionen ziemlich genau mit der rechts- links- Spaltung zusammen. Der christdemokratische CDA, die liberale VVD und die drei (sic!) kleinen protestantischen religiösen Parteien (SGP, GPV und RPF) sind fundamental gegen jegliche Form von Referendum. Die links-grüne GroenLinks (ein Fusionsprodukt von 1990 aus linksradikalen, pazifistischen und christlichen Gruppierungen: PPR, PSP, CPN und EVP), die sozialistische (maoistisch-populistische) Sozialistische Partei (SP) und die liberal-demokratischen 'Demokraten 66' (D66) sind im Prinzip für das Referendum wie auch für die Initiative. Die sozial-demokratische PvdA, in Wahrheit eine Zentrumspartei, hat keinen offiziellen Standpunkt in Bezug auf Referenden (d.h. das Referendum wird in Parteiprogrammen nicht erwähnt) und wird keine Vorschläge in diese Richtung machen. Sie wird jedoch zugunsten der Einführung des Referendums stimmen, wenn die Linksparteien die Sache lancieren (Lucardie, 1997). Da Holland jedoch immer durch Koalitionen regiert wird und meistens die PvdA zusammen mit der CDA oder der VVD regiert, wird das Referendum gewöhnlich sauber aus den Koalitionsvereinbarungen herausgehalten.
Eine spezielle Erwähnung verdient die D66, die in Holland oft das Image der eigentlichen"Referendumspartei" hat. Die "D66" wurden 1966 durch eine charismatische Gruppe von jungen Politikern gegründet, die sich von "ideologischen Parteiprogrammen" befreien wollten und die eine "grundlegende" Verfassungsänderung anstrebten: ein gewähltes Staatsoberhaupt (gegenwärtig die Königin), einen gewählten Bürgermeister (gegenwärtig durch das Staatssekretariat und die Königin ernannt) und ein 'Distrikt-System' wie in Grossbritannien, in dem die Parlamentarier als Repräsentanten eines Distriktes im Majorzsystem gewählt würden (Holland hatte immer ein Proporzsystem). Bezüglich des Referendums hielt das Parteiprogramm von 1967 nur fest (im letzten Paragraphen), dass die Wünschbarkeit eines Referendums untersucht werden solle. Während den 70er Jahren herrschte dumpfes Schweigen, obwohl die linke PPR 1974 eine Gesetzesvorschlag für die Einführung des Referendums im Parlament vorbrachte. Im Programme von 1981 war die D66 für eine "weitere Untersuchung eines nicht bindenden Referendums" und 1985 waren sie "im Prinzip positiv" bezüglich der Einführung eines Referendums. Erst 1989 tauchte das Referendum auf der tatsächlichen Agenda der D66 auf. Und erst 1994 fiel das Wort "Initiative" zum ersten Mal. Als 1995 für kurze Zeit im Parlament die Einführung einer Volksinitiative diskutiert wurde, stimmte die D66 dagegen. Um es deutlich zu sagen, die D66 hat retrospektiv das Image der "Referendumspartei" gepflegt, um sich auf dem Politmarkt zu positionieren. Dies ist bedeutsam, da ein oft gehörtes Argument der Referendumsgegner in der folgenden Aussage besteht: "Wenn das Volk das Referendum möchte, warum stimmen sie dann nicht für die D66?" (In der holländischen Bevölkerung existiert eine Mehrheit fürs Referendum seit ungefähr 1970. Die letzte Meinungsumfrage (Ende 1998 durchgeführt durch die Social and Cultural Planning Agency) zeigte, dass 80% der Holländer für die Einführung des Referendums sind. Zudem ist eine Mehrheit der Wähler der grossen Parteien für das Referendum, auch jener Parteien, die dagegen sind: CDA 70%, VVD 81%, PvdA 83% und D66 86%.)
Lokale Erfahrungen seit 1990
Auf der lokalen Ebene ist demgegenüber eine kleine Welle direkter Demokratisierung seit 1990 zu beobachten. Im Gegensatz zur Landes- und Provinzebene, wo nie ein Referendum stattfand, werden gelegentlich Referenden auf lokaler Ebene abgehalten, besonders im Falle der Verschiebung von Gemeindegrenzen (die vom nationalen Parlament abgesegnet werden müssen!) - Abstimmungen die eine sehr hohe Stimmbeteiligung aufweisen. 1989 setzte die D66 unter Hans van Mierlo das Referendum wieder auf die Agenda - um den Einbezug des Bürgers in die Politik zu verbessern. Van Mierlo beklagte das sinkende Interesse der Bürger am Staat. Seine Klagen wurden von den Medien - auch auf dem Hintergrund der Ideologie vom "Ende der Geschichte", ein "Ende", das zu einem Sinken den politischen Interesse führen könnte - dankbar aufgenommen. Als die Stimmbeteiligung bei den Gemeindewahlen 1990 auf 62% fiel (von 73% im Jahre 1986) , nahmen sich die Munizipalitäten die Rede Van Mierlos zu Herzen und führten oft eine Gesetzgebung ein, die den Bürgern das Recht auf ein Referendum gaben - nach einer entsprechenden Unterschriftensammlung. Von 1991 bis heute haben 56 der 537 Gemeinden solche Mitentscheidungsmöglichkeiten eingeführt. Die "Referendum Platform" hat Daten über 54 Referenden gesammelt (von 1912 an) (Referendum Platform, 2000).
Wie bereits bemerkt verpflichtet die Niederländische Verfassung die gewählten Vertreter, unabhängig zu entscheiden. Zudem hält Van Holsteyn richtig fest: "Wenn man die Holländische Referendumsdebatte untersucht, kann man daraus schliessen, dass es immer dasselbe fundamentale Prinzip war, welches das Resultat bestimmte. Das Referendum wird als Bedrohung des Vorrangs des repräsentativen Systems gesehen. Es ist dieser Punkt, um den sich die Debatte konsistenter weise drehte" (Van Holsteyn 1996: 128). Deshalb hielt das Departement des Inneren ein Adlerauge auf die anarchistischen Umtriebe auf der Gemeindeebene. Auf Geheiss der nationalen Ebene musste die Gemeindegesetzgebung so ausgestaltet werden, dass der Gemeinderat immer ein Vetorecht hatte. Die Referenden dürfen formal nicht bindend sein. Da es aber in der Praxis den Gemeinderäten kaum möglich ist, die Abstimmungsresultate zu ignorieren, wurden in den meisten Gemeinden (52) Abstimmungsquoren eingeführt. Zudem wurden eine Reihe von Entscheidungen von den Referendumsmöglichkeiten ausgenommen: Steuern, Budget, Politikerlöhne (sic) und Themen, die 'verletzliche Gruppen' (Prostituierte, Asylbewerber) betreffen, wurden vom Referendum ausgenommen. Das Departement des Innern verpflichtete die Gemeinderäte, immer eine unspezifizierte allgemeine Auschlussklausel ins Gemeindereglement aufzunehmen, so dass die Gemeinderäte jederzeit ein Referendum der Bürger ausschliessen können. Als 1995 die Stadt Amsterdam eine neue Referendums-Gesetzgebung annahm, erklärte sie das Department des Inneren als ungesetzlich, weil der Amsterdamer Stadtrat nicht genügend Möglichkeiten einbebaut hätte, die Forderungen der Bürger abzuweisen. In der Tat kommt das Ganze einem fundamentalen und konsistenten Widerstand der Eliten gegen das Prinzip der Volkssouveränität gleich. Holland ist ein aufgeklärtes Land und alle möglichen Arten von Verfahren wurden eingeführt, um die "inspraak" zu gewährleisten, die Möglichkeit für Bürger, ihre Stimme regelmässig bezüglich aller möglichen Politikbereiche zu erheben. Die endgültige Entscheidung soll aber für immer durch eine moralische Elite von Fürsten-Philosophen gefällt werden.
Missglückte Verfassungsänderung
Wie bereits bemerkt, stellen die Christdemokraten, die 1980 zum CDA fusionierten, die Fundamentalopposition zur direkten Demokratie dar. Als 1994 der CDA die Wahlen verlor, wurde fürs erste Mal seit 1917 eine Regierung ohne die Christdemokraten möglich- eine sogenannte 'violette' Koalition. Die beiden anderen logischen Koalitionspartner, die VVD und die PvdA, haben darauf gewartet, da der CDA mit den Jahren überheblich geworden war. Weil die D66 benötigt wurde, um eine Mehrheit zu haben und diese die Aufnahme des Referendums in die Koalitionsvereinbarungen verlangte, wurde eine entsprechende Forderung aufgenommen. Dabei ging es um die Variante, die der ersten Hälfte der Empfehlungen des Biesheuvel Kommittees entsprach - die Volksinitiative wurde weiterhin ignoriert. Während den folgenden Debatten vermochte die VVD die bereits sehr restriktiven Referendumsvorschläge weiter abzuschwächen, besonders was die Zahl der nötigen Unterschriften und die ausgeschlossenen Themenbereiche betraf. Nachdem die D66 300'000 Unterschriften für ein landesweites Referendum vorschlugen (bei 12.5 Millionen Stimmberechtigten), verlangte die VVD zuerst 1.25 Million Unterschriften - was eine 10 mal höhere Hürde als in der Schweiz oder in den US-amerikanischen Staaten bedeutet hätte! Schliesslich einigte man sich auf 600'000 Unterschriften und eine Aufnahme dieser Zahl in die Verfasssung, so dass diese später nicht allzu leicht gesenkt werden könnte. Vom Referendum ausgeschlossen wurden alle Inhalte, die unter der Gesetzesebene liegen (z.B. grosse Infrastrukturprojekte, die in Holland auf Grund des knappen Bodens sehr wichtig sind) und Gesetze über das Königshaus, das Budget und internationale Verträge. Zudem wurde das von der Biesheuvel empfohlene Quorum übernommen. Ein Gesetz konnte nur durch eine Mehrheit der Abstimmenden, die zudem 30% des Elektorates ausmachen, gestoppt werden. Zur selben Zeit konnte der Geist des prinzipiellen Widerstandes gegen die direkte Demokratie jedoch auch hier entdeckt werden. Die Theokraten waren sich dessen selber bewusst. Der GPV-Parteipräsident Schutte schrieb damals, obwohl er das Referendum schrecklich finde, etabliere es wenigstens nicht die Volkssouveränität, da der Staat allein das Agenda-Setting vornehme. Er brauchte sich jedoch keine Sorgen zu machen, da manche VVD Parlamentarier das Paket boykottierten. Während der Schlussabstimmung vom Mai 1999 im Senat (undemokratisch durch die Provinzparlamente gewählt) stimmte einer der VVD Senatoren gegen die Vorlage und brachte damit die notwendige 2/3 Mehrheit mit einer Stimme zum Kippen. Die D66 verliess wütend die Koalition und führte damit eine wirkliche Kabinettskrise herbei. Da die D66 schnell realisierte, dass sie keine Neuwahlen wollten (die Umfragen versprachen ein Desaster), wurden sie zurück in die Koalition geredet, unter anderem mit dem Versprechen , der abgelehnte Vorschlag würde wieder vors Parlament gebracht. Zudem wurde ihr versprochen, in der Zwischenzeit per Gesetz eine nicht-bindende Version des Referendums einzuführen. Dafür würde eine einfache Mehrheit im Parlament genügen. Dieses Gesetz, das Voläufige Referendumsgesetz (TRW) - das im November 2000 debattiert werden soll - enthält weitere Extra-Einschränkungen. Die freie Unterschriftensammlung durch die Bürger ist verboten. Die Unterschriften müssen im Gemeindehaus, während nur 9 Wochen nach der Veröffentlichung des Gesetzes abgegeben werden. Zudem soll die TRW die einzige gültige Gesetzgebung auf allen drei Ebenen werden. Alle existierenden und künftigen Gemeindereglemente werden durch die Einführung der TRW ungültig.
Aussichten für die Demokratie
Es gibt viele Gründe, wieso 100 Jahre Debatte in Holland nicht zur direkten Demokratie führten. Ein wesentlicher Grund ist zweifelsohne, dass Holland nie eine ständige, aktive Bewegung hatte, die das Ziel verfolgte, bis es erreicht war. Im Mai 2000 wurde die Referendum Platform gegründet, um die Basis für eine solche Bewegung zu legen. Das Ziel der Platform besteht darin, die Befürchtungen der Politiker zu zerstreuen, indem man einfach Referenden hier und jetzt organisiert und auf der tiefsten Ebene, der Gemeindeebene anfängt. Dies ermöglicht es uns auch, die Lokalpolitiker gegen die TRW zu gewinnen, da dieses Gesetz die existierenden lokalen Regulierungen bedroht. Alle lokalen Parteien erhielten einen Brief von uns, in dem sie aufgefordert werden, gegen die TRW zu protestierten. Sie wurden aufgefordert, das Parlament mit e-mails zu bestürmen und direkte Demokratie in den nächsten Monaten auf lokaler Ebene einzuführen. Wir betreiben auch bei Parlamentsmitgliedern Lobbying. Zu diesem Zweck holen wir weltweit Kommentare von Experten in direkter Demokratie ein, die auf die negativen Seiten der TRW hinweisen und die wir veröffentlichen können. Als strukturelle Aktivität helfen wir lokalen Bürgerräten, die Referenden initiieren wollen. Auf diese Weise hoffen wir, auf landesweier Ebene eine Liste von Aktivisten für künftige Aktionen zusammenzubekommen. Schliesslich war es nicht ein König, der das Parlament institutionalisierte und damit die Autokratie in eine Oligarchie verwandelte - sondern eine liberale Lobby.
Quellen:
Biesheuvel Commission (1985). Relatie kiezers-beleidsvorming. Den Haag, Staatsuitgeverij.
van Holsteyn, J. (1996). 'The Netherlands: national debates and local experiences', p. 126-138 in: M. Gallagher & P.V. Uleri, The Referendum Experience in Europe. Houndsmill, Macmillan.
Lucas, S.J. (1994). 'The Plakkaat van Verlatinge: a neglected model for the American Declaration of Independence', p.187-207 in: R. Hofte & H. Kardux (eds.) Connecting Cultures. The Netherlands in five centuries of transatlantic exchange. Amsterdam, VU Press.
Lucardie, A.P.M. (1997). 'Vox populi, vox diaboli? Het debat over het referendum in de Nederlandse politieke partijen', p. 109-128 in: Jaarboek 1997 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen. Groningen, DNPP.
Nijeboer, A. (1999). 'Referendumsrecht spektakulär gescheitert'. Zeitschrift für Direkte Demokratie, 44.
Referendum Platform (2000). Data on local referenda. http://www.referendumplatform.nl
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