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Direkte Demokratie - Grundrechte - MenschenrechteSeit der Annahme der Minarett-Initiative entstand eine lebhafte Diskussion darüber, wie das delikate Verhältnis zwischen der direkten Demokratie einerseits und den Grundrechten sowie den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz andererseits wieder ins Gleichgewicht gebracht werden kann. Humanrights.ch verfolgt diese Diskussion kritisch und mit besonderem Augenmerk auf einen verbesserten Grundrechtsschutz auch vor Volksinitiativen.
von Alex Sutter, humanrights.ch
Direkte Demokratie: die Volksrechte
Die Schweiz ist eine direkte Demokratie. Die gesetzgebende Gewalt (Legislative) wird also nicht nur durch gewählte Volksvertreter/innen im Parlament ausgeübt, sondern auch durch das Volk, verstanden als die Gesamtheit aller stimmberechtigten Schweizer Bürgerinnen und Bürger. Auf Bundesebene kann das Stimmvolk die Verfassung und die Gesetzgebung durch das Initiativrecht und das Referendum direkt beeinflussen. Besonders bedeutsam für unser Thema ist, dass eine Volksinitiative inhaltlich nur dann für ungültig erklärt werden kann, wenn sie gegen das zwingende Völkerrecht verstösst - also im Wesentlichen gegen das Folterverbot (inkl. Non-Refoulement), das Sklavereiverbot und das Verbot des Völkermords sowie einige weitere menschenrechtliche Garantien. Jede andere Volksinitiative, welche die Einheit der Materie respektiert, ist gültig und bewirkt bei ihrer Annahme eine entsprechende Änderung der Bundesverfassung.
Gegenpol: Grundrechte und Menschenrechte
Die revidierte Bundesverfassung von 1999 enthält einen Katalog von Grundrechten, welche von der Würde des Menschen (Artikel 7) und dem Gleichheitsgebot (Artikel 8 ) über die verschiedenen Freiheitsrechte (10–28) und die Verfahrensgarantien (29–32) bis hin zu den politischen Rechten (33 und 34) reichen. Auch die Wirtschaftsfreiheit und der Schutz des Eigentums sind als Grundrechte verbrieft (26 und 27). Die meisten Grundrechte der Verfassung orientieren sich an der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihren Zusatzprotokollen, die ähnliche Rechte garantieren. Die Grundrechte sind also in der Regel durch den Menschenrechtsgerichtshof in Strassburg (EGMR) zusätzlich geschützt.
Grundrechte in der Schweiz nur ungenügend geschützt
Weil die Grundrechte sehr offen formuliert sind, ist bei einem neuen Gesetz im Voraus häufig noch unklar, ob es gegen die Grundrechte verstösst. Das wird öfters erst im Anwendungsfall klar. Deshalb bedarf der Grundrechtsschutz einer gerichtlichen Überprüfung und gegebenenfalls der Durchsetzung im Einzelfall. Das Gericht muss dann abklären, ob das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Gesetzes im konkreten Einzelfall höher zu gewichten ist als die Grundrechte des Betroffenen (sogenannte «Verhältnismässigkeitsprüfung»).
Seit 1875 kann das Bundesgericht ausserdem überprüfen, ob ein kantonales Gesetze nicht als solches gegen Grundrechte der Bundesverfassung verstösst. Bundesgesetze hingegen muss das Gericht anwenden, auch wenn sie gegen Grundrechte der Verfassung verstossen (sogenanntes «Anwendungsgebot»), denn in der Schweiz gibt es bis heute keine Verfassungsgerichtsbarkeit.
Die Debatte: direkte Demokratie vs. Grundrechte
Kontrovers ist die Situation, wenn eine Volksinitiative eine neue Bestimmung in die Verfassung schreiben möchte, welche in gewissen Aspekten mit einem bestehenden Grundrecht kollidiert.
Das eine Lager vertritt die Meinung, dass die Volksrechte uneingeschränkt Vortritt haben vor den Grundrechten. Sie begründen dies mit der staatlichen Souveränität der Schweiz, die im Falle einer Volksinitiative vom Volk ausgeübt wird. Es sei nicht möglich, dass die höchste Gewalt des Staates in irgendeiner Weise, etwa durch die Grundrechte, beschränkt werde. Es wurde sogar versucht, das zwingende Völkerrecht in der Verfassung zurechtzustutzen, um den Volksrechten noch mehr Raum zu geben.
Das andere Lager lässt sich nicht leicht auf einen Nenner bringen. Einigkeit besteht eigentlich nur über den Handlungsbedarf an sich. Vielfach orientieren sich die Lösungsvorschläge am Völkerrecht, weil durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg eine starke völkerrechtliche Instanz zum Schutz der Grundrechte vorhanden ist.
Die „Selbstbestimmungsinitiative“ der SVP
Die Volksinitiative der Schweizerischen Volkspartei (SVP) „Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)“ (SBI) war am 12. August 2016 mit 116 428 gültigen Unterschriften eingereicht worden. Die Initiantinnen und Initianten wollen den Vorrang des Verfassungsrechts gegenüber dem Völkerrecht verankern und die Behörden verpflichten, der Verfassung widersprechende völkerrechtliche Verträge anzupassen und nötigenfalls zu kündigen. Weiter sollen völkerrechtliche Verträge, die nicht dem Referendum unterstanden, für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden nicht mehr massgebend sein.
Am 9. November 2016 hat der Bundesrat bekannt gegeben, dass er die Initiative dem Parlament ohne Gegenentwurf zur Ablehnung empfehlen wird. In seiner Sitzung vom 9. November 2016 beauftragte er das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), eine entsprechende Botschaft auszuarbeiten. Der Bundesart betont in seiner Pressemitteilung die negativen Folgen der Initiative für die Wirtschaft und die Menschenrechte. Die Initiative gefährde die Rechtssicherheit in den internationalen Handelsbeziehungen sowie in den multilateralen und bilateralen Beziehungen der Schweiz zu anderen Staaten: «Die Schweiz wäre nicht mehr wie bisher eine zuverlässige Vertragspartnerin.» Ferner drohe mit der Selbstbestimmungsinitiative eine Schwächung des internationalen Menschenrechtsschutzes, namentlich der Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).
Widersprüche der Initiative
In einem gemeinsamen Beitrag im Jusletter vom 20. Feb. 2017 zeigen 31 Mitarbeitende und Professoren/-innen des Fachbereichs Staats-, Verwaltungs- und Völkerrecht der Rechtswissenschaftlichen Fakultät Zürich auf, welche Widersprüche und mögliche Konsequenzen die SVP-Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter» (Selbstbestimmungsinitiative) aufweist. Das Fazit ist klar: Würde die Selbstbestimmungsinitiative angenommen, so würde dies zu einer grossen Rechtsunsicherheit mit unabsehbaren Folgen für die Stellung der Schweiz im internationalen Kontext führen. In der Folge geben wir eine Zusammenfassung der Argumente der Zürcher Rechtswissenschafter/innen.
In der Schweiz wird gemäss geltender Rechtsordnung ratifiziertes Völkerrecht automatisch Teil der eigenen Rechtsordnung (monistisches System, im Gegensatz zum gemässigt dualistischen System, wie es z.B. die BRD pflegt). Art.5 Abs.4 BV hält fest, dass Bund und Kantone das Völkerrecht zu beachten haben. Art.190 BV erklärt das Völkerrecht neben dem Bundesrecht für massgebend. Grundsätzlich kann gemäss manchen Lehrmeinungen auch von einem Vorrang des Völkerrechts vor Bundesgesetzen ausgegangen werden. Allerdings gibt es Ausnahmen, wenn der Gesetzgeber bewusst von einer völkerrechtlichen Vorgabe abweicht (Schubert-Praxis). Von dieser Ausnahme wiederum ausgenommen sind gemäss juristischen Lehrmeinungen gesetzliche Regelungen, welche gegen menschenrechtliche Verträge des Völkerrechts, etwa gegen die europäische Menschenrechtskonvention, verstossen würden.
Die SBI verlangt ausdrücklich, dass die Bundesverfassung über dem Völkerrecht steht und diesem im Konfliktfall vorgeht (vgl. Art.5 Abs.1 Satz 2 SBI). Vorbehalten bleiben die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts (ius cogens). Gleichzeitig räumt sie aber ein, dass völkerrechtliche Verträge, deren Genehmigung dem Referendum unterstanden hat, für das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Behörden massgebend sind (vgl. Art.190 SBI). Dies bedeutet, dass der Vorrang der Bundesverfassung vor einem völkerrechtlichen Vertrag für das Bundesgericht dann nicht mehr gilt, wenn die Möglichkeit bestanden hat, gegen den Vertrag des Referendum zu ergreifen. Damit ist die vermeintlich klare Vorrangregelung entscheidend relativiert.
In der Praxis führen diese Bestimmungen zu einer unausgewogenen Mischordnung. Völkerrechtliche Abkommen von untergeordneter Bedeutung werden für massgebend erklärt, während erstrangige internationale Abkommen hinter die Bundesverfassung zurücktreten müssen. So unterstand etwa die Regelung für die Überwachung und Behandlung von Balastwasser und Sedimenten von Schiffen dem Referendum, während das Übereinkommen über die Verhütung und Bestrafung des Völkermords keiner optionalen Genehmigung durch das Volk bedurfte.
Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ist zweifellos ein völkerrechtlicher Vertrag von grosser Bedeutung. Da sie bei der Ratifizierung nicht dem Referendum unterstellt war, wäre die EMRK laut Selbstbestimmungsinitiative nicht massgebend für das Bundesverfassungsrecht. Bei einem Widerspruch zwischen der Bundesverfassung und einer EMRK-Garantie wäre ein Verstoss gegen das verbriefte Menschenrecht hinzunehmen. Sogar eine Kündigung der EMRK oder anderer Verträge wird explizit in Kauf genommen (vgl. Art.56a Abs.2 SBI).
Doch auch in diesen Punkten ist die SVP-Initiative weniger klar und deutlich, als sie sich gibt. Denn einige für die Schweiz gültige Zusatzprotokolle zur EMRK unterlagen durchaus dem Referendum. Wie sollen diese Zusatzprotokolle für die Auslegung der Bundesverfassung massgebend sein, ohne dass es die Kernkonvention nicht auch wäre?
Die bilateralen Abkommen I und II unterlagen dem Referendum. Im Falle der Bilateralen I wurde ein solches auch durchgeführt. Das Freizügigkeitsabkommen, welches Teil der Bilateralen I ist, wird also von der Selbstbestimmungsinitiative für massgeblich erklärt. Daraus ergibt sich, dass das Bundesgericht das Freizügigkeitsabkommen auch gegenüber widersprechendem Verfassungsrecht durchsetzen muss. Die Initianten verankern also die Massgeblichkeit des Abkommens, welche sie eigentlich verhindern wollten. Dasselbe gilt für das Schengen/Dublin Abkommen, welches die Initianten ebenso kritisierten. Die Vorlage ist offensichlich nicht durchdacht.
Die Annahme der Volksinitiative würde weitgehende Rechtsunsicherheiten erzeugen, und es wäre die Aufgabe des Bundesgerichts, die neu aufgeworfenen Rechtsfragen zu klären. Dabei war es aber ein wichtiges Motiv der Selbstbestimmungsinitiative, den Spielraum des Bundesgerichts bezüglich der Rangordnung von Landesrecht und Völkerrecht zu beschneiden. Wenn nun aber dem Bundesgericht die Aufgabe zukommt, die Folgen der widersprüchlichen Vorlage zu klären, ist die Gefahr gross, dass das Gericht zum Gegenstand einer andauernden politischen Auseinandersetzung würde, was die Institution als solche schwächen würde.
Die Schweiz als Teil der internationalen Ordnung
Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht war bisher nicht durch starre Hierarchien, sondern durch eine flexible Gliederung geprägt. Die verschiedenen Rechtsschichten fordern eine solche Ordnung, um der Differenziertheit der Materie des Völkerrechts und dem unterschiedlichen Gewicht der einzelnen Regelungsbereiche gerecht zu werden. Aufgrund der unterschiedlichen Materien, mit welchen sich das Völkerrecht befasst, bietet sich eine flexible Handhabung an.
Die Schweiz hat ein grosses Interesse an der Geltungskraft von Völkerrecht. Ihre Volkswirtschaft ist in die Weltwirtschaft integriert und der Wohlstand der Schweiz hängt massgeblich von dieser Beteiligung ab. Ein intaktes System des internationalen Wirtschaftsrechts ist die unabdingbare Grundlage für den Wirtschaftsstandort. Das WTO-System ist von grosser Bedeutung für schweizerische Unternehmen und ihren Zugang zu den internationalen Märkten. Es können auch hier Konflikte entstehen zwischen Wirtschaftsvölkerrecht und Verfassungsrecht, jedoch sollte die Einbindung der Schweiz in die WTO dafür nicht aufs Spiel gesetzt werden.
Ziel der Initiative ist es weiter, den internationalen Grundrechtsschutz, insbesondere durch die EMRK, zu begrenzen. Die Schweiz besitzt zwar selbst ein hochentwickeltes System des Grundrechtsschutzes. Doch das internationale Kontrollsystem des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte hat auch wichtige Impulse für die schweizerische Rechtsentwicklung gebracht. In der Schweiz gibt es mit Ausnahme des zwingenden Völkerrechts keine materiellen Schranken für Verfassungsänderungen. Umso wichtiger ist der internationale Grundrechtsschutz für die Sicherstellung der individuellen Freiheitsrechte.
Darüber hinaus ist die internationale Grundrechtsgewährleistung unverzichtbar für die vielen Menschen und Unternehmen, die sich in Europa frei bewegen möchten. Auch stützt ein gewisser Grundrechtsstandard die Stabilität der internationalen Ordnung, wovon letztlich alle Staaten profitieren. Die Teilnahme der Schweiz an internationalen Grundrechtsschutzsystemen bringt eine Solidarität mit Menschen in anderen Staaten zum Ausdruck, deren Grundrechtsschutz prekärer ist.
Die SBI gefährdet die Zugehörigkeit der Schweiz zur internationalen Ordnung. Die Schweiz als Kleinstaat ist auf eine intakte Völkerrechtsordnung angewiesen, um ihre Interessen durchzusetzen. Starre Vorrangregeln bieten keine Lösung, um die Beziehung zwischen Landesrecht und Völkerrecht in ihrer Komplexität zu erfassen. Vor dem Hintergrund der massiven Menschenrechtsverletzungen, die momentan in verschiedenen Teilen der Welt stattfinden, ist es schliesslich von grosser Bedeutung, die Elemente einer zivilisierten internationalen Ordnung zu stärken statt sie zu schwächen.
Fazit
Die Selbstbestimmungsinitiative verpasst das Ziel, das sie sich gesetzt hat, nämlich das Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht zu klären. Ausserdem schwächt sie die Position der Schweiz in der internationalen Ordnung und sie schwächt gleichzeitig das internationale System des Grundrechtsschutzes.
Quellen:
• Direkte Demokratie - Grundrechte - Menschenrechte
http://www.humanrights.ch/de/service/wegweiser/direkte-demokratie-grundrechte/
• Zürcher Rechtsprofessoren/-innen und Economiesuisse kritisieren die Selbstbestimmungsinitiative
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