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Die Schweiz und das VölkerrechtIm Sommer 2016 hat die SVP kurz vor Ablauf der Sammelfrist die Volksinitiative die Verfassungsinitiative „Schweizer Recht statt fremde Richter“ eingereicht, die sogenannte Selbstbestimmungsinitiative. Die Initiative wirft zahlreiche inhaltliche und politische Fragen auf, stösst aber auch eine notwendige Diskussion über den Stellenwert des Völkerrechts für die Schweiz an.
Luzius Theiler
Die Initiative will die Bundesverfassung über das Völkerrecht stellen. Statt „Politiker, Beamte und Professoren» sollen wieder die «eigenen Richter» entscheiden.
Die Initiative macht jedoch zwei gewichtige Vorbehalte:
- sie anerkennt «die Bestimmungen des zwingenden Völkerrechtes»
- sie anerkennt völkerrechtliche Verträge, deren Bestimmungen der Genehmigung durch das Referendum unterstanden.
Damit stellt sich die Frage: In welchen Fällen soll die Initiative überhaupt zum Tragen kommen?
Gemäss der «volkstümlichen Begründung» auf der Website des Initiativkomitees, dem übrigens auch der heutige Bundesrat Guy Parmelin angehört, verhilft die Initiative gleich einem Wundermittel bei einer Vielzahl von Wünschen, bei Unbehagen und Ängsten der Bevölkerung zu einer Lösung – zur Rechtssicherheit, zur Stabilität, zum wirtschaftlichen Erfolg und zu Arbeitsplätzen1. Aus dem ausführlichen Argumentarium, das wohl vom «Vater» der Initiative, Nationalrat der SVP und Rechtsprofessor Hansueli Vogt stammt, lässt sich herauslesen, dass ein konkretes Ereignis, die Teilungültigkeits-Erklärung der Durchsetzungsinitiative2 und ein latentes Unbehagen über die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) Motive für die Lancierung des Volksbegehrens waren3.
Bei der Gültigkeitserklärung der Durchsetzungsinitiative stellte sich die Frage nach der Abgrenzung zwischen «zwingendem» und «nicht-zwingendem» Völkerrecht. Folgender Satz im Initiativtext wurde gestrichen: «Als zwingendes Völkerrecht gelten ausschliesslich das Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in dem Tod oder Folter drohen.» Diese enge Definition des zwingenden Völkerrechts erachteten Bundesrat und Parlament als nicht sachgerecht und zu einengend. So verbietet das zwingende Völkerrecht auch Ausschaffungen, wenn eine grausame oder unmenschliche Behandlung im Zielstaat drohen. Auch gehören zum zwingenden Völkerrecht die Grundsätze des (für die Schweiz besonders wichtigen) humanitären Völkerrechts sowie gewisse Verfahrensrechte4.
Verschiedene völkerrechtliche Abkommen rekurrieren auf das völkerrechtliche «Ius cogens», d.h. demjenigen Teil des Rechts, der nicht durch vertragliche Vereinbarung abgeändert werden kann. So schreibt – etwas verkürzt – das Wiener Abkommen von 1969 über das Recht der Verträge vor, dass eine zwingende Norm des Völkerrechts eine Norm ist, die von der internationalen Staatengemeinschaft anerkannt ist und von der nicht abgewichen werden darf. Eine Aufzählung enthält aber auch das Wiener Abkommen nicht5.
Der gestrichene Satz in der Durchsetzungsinitiative, und damit die ganze Aufregung um die Teil-Ungültigkeitserklärung, sind allerdings nicht von grosser Bedeutung. Bei einer späteren Auslegung der inzwischen in der Volksabstimmung abgelehnten Initiative, hätte sich der Richter ohnehin nach dem momentanen Stand der Entwicklung des Völkerrechts richten müssen. Unbefriedigend ist allerdings, dass über die Gültigkeit einer Initiative nicht bereits im Vorprüfungsverfahren mit der Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung entschieden wird.
Der Initiativtext der sog. Selbstbestimmungsinitiative macht den Eindruck, massgeschneidert gegen die ERMK im Allgemeinen und speziell gegen die Rechtsprechung des Strassburger Gerichtshofes formuliert zu sein. Bei der Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) 1974 wurde, aus nachträglicher Sicht wohl rechtlich fragwürdig und politisch unklug, auf die Unterstellung unter das Referendum verzichtet. Bei der EMKR ist der Fall zudem gar nicht so klar: Dass heute einzelne Personen am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte Beschwerde führen können, wurde in einem Zusatzprotokoll Nr.11 beschlossen, das anders als die EMRK selber dem Referendum unterstellt wurde. Doch wie kann das eine ohne das andere angewendet werden, fragen sich zu Recht namhafte Jus-Professoren in einer gemeinsamen Stellungnahme zur Selbstbestimmungsinitiative6 .
Im Übrigen ist es ein Fakt, dass nicht nur alle 13 Grundsätze der ERMK ebenfalls im Grundrechtskatalog der schweizerischen Bundesverfassung enthalten sind, sondern dass die BV in wichtigen Punkten darüber hinaus geht. Im oben erwähnten ausführlichen Argumentarium des Initiativkomitees wird dies anschaulich bildlich dargestellt. (Quelle: Argumentarium der Initiative)
Die Frage, warum sich die Initiative unter dem Titel «Selbstbestimmung» gegen die Respektierung völkerrechtlicher Grundsätze wendet, die auch in der eigenen, vom Schweizervolk beschlossenen Verfassung verankert sind, führt zum Kern des Widerstandes gegen die ERMK: Die individuelle direkte Anwendbarkeit durch den Strassburger Gerichtshof. Zwar waren bis 2016 nur 1,6 % der 6565 Beschwerden aus der Schweiz erfolgreich, aber der Einfluss der Strassburger Rechtsprechung auf die Weiterentwicklung des schweizerischen Rechts ist beachtlich. Unsere These, dass die Strassburger Rechtsprechung zumindest teilweise die fehlende schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit ersetzt, wird auch von den Initianten bestätigt. Dies sei der springende Punkt, erklärte Hansueli Vogt in einem Interview, «die Befürworter eines Verfassungsgerichtes haben es trotz diverser Anläufe nie geschafft, eine solche Kontrollinstanz politisch bei uns durchzubringen»7. Das Dumme ist nur: Es war massgeblich die SVP, welche beim letzten Anlauf 2012 die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit zum Scheitern brachte. Also sind offenbar weder fremde noch eigene Richter erwünscht, wenn es um Fragen der Grund- und Menschenrechte geht.
Die EU hat bezeichnenderweise die ERMK nie anerkannt, weil «ein Beitritt die Autonomie des Unionsrechts verletzen würde». Die EU hat die Macht, ihre Ziele und Forderungen selber durchzusetzen, sofern der Wille dazu vorhanden ist. Gegenüber den Menschenrechtsverletzungen in Ungarn und Polen allerdings wird der Wille der EU zum Schutz der Menschenrechte vermisst. Der Schweiz als kleines, neutrales und (mit Vorbehalten) bündnisfreies Land fehlt politische Macht. Als Sitz des Roten Kreuzes und damit vielzitierte Hüterin des humanitären Völkerrechtes und als Vermittlerin in internationalen oder nationalen Konflikten zu deren Entschärfung und Lösung ist sie auf ein funktionierendes durchsetzbares Völkerrecht angewiesen. Das bedingt jedoch, dass sich die Schweiz auch selber dem Völkerrecht unterzieht.
1 https://www.svp.ch/kampagnen/uebersicht/selbstbestimmungsinitiative/um-was-geht-es/
2 Die Durchsetzungsinitiative verlangte die Durchsetzung einer Vorgängerinitiative, der Ausschaffungsinitiative. Die Durchsetzungsinitiative wurde vom Volk und Ständen (Kantone) deutlich abgelehnt, nachdem das Parlament die eine völkerrechtskonforme Umsetzung der Ausschaffungsinitiative beschlossen hatte.
3 https://www.svp.ch/kampagnen/uebersicht/selbstbestimmungsinitiative/argumentarium/#kampagneSubNav
4 http://www.humanrights.ch/de/menschenrechte-schweiz/inneres/direkte-demokratie/voelkerrecht/durchsetzungsinitiative-bedeutet-zwingende-voelkerrecht
5 https://www.nzz.ch/schweiz/zwingendes-voelkerrecht-verletzende-staatsakte-sind-nicht-durchsetzbar-1.18189390
6 http://www.tagesanzeiger.ch/schweiz/standard/demontage-durch-zuercher-professoren/story/14936458
7 http://www.bernerzeitung.ch/schweiz/standard/herr-vogt-ist-ein-heimlicher-staatsstreich-der-elite-im-gang/story/14491285 
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