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Démocratie et ordre juridique international

Alors que l’ordre juridique international devient de plus en plus important, son contrôle démocratique reste très faible. Selon les principes démocratiques l’ordre juridique devrait être débattu et développé au sein des instances parlementaires et – dans une démocratie directe – être soumis au référendum. En réalité, l’ordre juridique international est aujourd’hui largement développé par les gouvernements et leurs administrations. Les parlements peuvent accepter ou refuser les nouveaux traités. Le regard des instances démocratiques sur le contenu des traités devient de plus en plus illusoire, comme le montrent les évolutions récentes dans le domaine des traités de libre-échange (TIPP, TRIP, CETA). De surcroît, la séparation des pouvoirs est affaiblie par le fait que l’exécutif se charge de plus en plus de tâches législatives. L’ancrage dans la Constitution de la primauté du droit national sur le droit international pourrait corriger cette situation peu satisfaisante. Une mise en péril de la sécurité juridique des contrats n’est pas à craindre dans ce contexte, puisque le constituant aura toujours tendance à la préserver dans son propre intérêt. Il s’avère cependant que l’initiative de l’UDC « Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination) » ne permet pas d’atteindre ce but.

Par Paul Ruppen

Dispositions problématiques

L’article 190 pose problème et saute tout de suite aux yeux à la lecture du texte de l’initiative. Il stipule que « Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et les traités internationaux dont l’arrêté d’approbation a été sujet ou soumis au référendum ». Ainsi le principe de primauté du droit constitutionnel sur le droit international est d’emblée fortement restreint. Toute société est sujette à une évolution continue. Le principe de l’adaptabilité de la législation et du droit constitutionnel garantit que la société peut se donner les lois qui correspondent à son état en évolution constante et qui servent les intérêts de celle-ci. Il n’y a aucune raison de faire une exception pour les traités internationaux car, dans ce domaine aussi, il y a des évolutions qui requièrent régulièrement des adaptations. Des problèmes environnementaux, énergétiques ou des problèmes de transports pourront mettre en cause certains des dogmes du commerce international de telle façon que de nouveaux traités internationaux seront nécessaires. Il faudrait que les populations elles-mêmes puissent amorcer de tels changements par modification de la Constitution.

L’article 56a de l’initiative fait également difficulté:

« 1 La Confédération et les cantons ne contractent aucune obligation de droit international qui soit en conflit avec la Constitution fédérale.

2 En cas de conflit d’obligations, ils veillent à ce que les obligations de droit international soient adaptées aux dispositions constitutionnelles, au besoin en dénonçant les traités internationaux concernés. »

Ce texte semble impliquer que seuls les nouveaux traités internationaux doivent être conformes à la Constitution fédérale. Il ne tient pas compte des contradictions qui peuvent être créées lorsque de nouveaux articles sont insérés dans la Constitution ou des modifications y sont apportées.

Arguments discutables des opposants à l’initiative

Bien que l’initiative elle-même ne soit pas convaincante, il faut néanmoins réfuter de nombreux arguments avancés par les opposants à l’initiative car, en effet, ces arguments témoignent souvent d’un nouvel élitisme antidémocratique. On nous présente la démocratie directe comme un danger pour les droits de l’homme, alors qu’elle est elle-même une émanation du droit de chacun de participer à l’élaboration des politiques à mettre en œuvre. Le droit de participer à la définition et l’élaboration des droits de l’homme en fait également partie. Quiconque conteste ce droit admet premièrement que la liste de ce qu’il faut considérer comme droit de l’homme est controversée. Et deuxièmement il s’attribue le droit – à lui-même ou à une minorité d’experts – de décider ce qui constitue ou ne constitue pas un droit de l’homme. Cette attitude est un cas classique de fondamentalisme comme on le rencontre dans les religions ou dans certains mouvements politiques: le fondamentaliste part d’un texte qu’il déclare « sacralisé » et dont il prétend connaître la seule interprétation « vraie ». Il est souvent facile de reconnaître le fondamentalisme dans des cultures qui nous sont étrangers (comme, par exemple, l’Islam fondamentaliste) mais il est beaucoup plus difficile de le reconnaître dans notre propre culture ou chez nous-mêmes.

Un autre argument souvent avancé consiste à dire qu’une majorité peut se tromper. Cet argument qui est dirigé contre le principe de décision majoritaire n’est compréhensible que si on stipule en même temps qu’il existe une minorité qui ne peut pas se tromper – ce qui est manifestement un non-sens. Tout le monde peut se tromper, majorités comme minorités. Quiconque se fait avocat des décisions majoritaires ne prétend pas forcément que la majorité ne peut pas se tromper. Les décisions majoritaires reflètent tout simplement le droit fondamental pour chacun à participer aux processus de décision. Les décisions prises à la majorité tiennent compte de l’avis de plus de personnes que les décisions prises par une minorité et elles sont préférables car elles respectent mieux le principe de l’égalité des droits. Mais ce principe n’a rien à voir avec la qualité des décisions prises elles-mêmes. Cette qualité est de toute façon jugée différemment par chacun selon son point de vue. Les « valeurs » ne sont jamais « vraies ». Cela ne veut pas dire que les erreurs ne soient pas possibles en politique. Par exemple si on veut que l’air soit propre, il est bien possible qu’on utilise des moyens politiques pour y arriver qui s’avéreront contre-productifs. Si quelqu’un prétend qu’on arrivera au but avec ces moyens, il se trompe. Mais l'objectif de pouvoir respirer de l’air pur n’est en soi ni vrai ni faux et quiconque souhaite que l’air soit pur ne peut pas se tromper.

Ces remarques n’ont pas pour but de relativiser les droits de l’homme, tout au contraire. Mais il faut se défendre contre ceux qui s’arrogent le droit exclusif de les définir et interpréter. Les droits de l’homme doivent être largement acceptés par les populations : ceci est la meilleure façon d’assurer leur pérennité. Ainsi vaut-il mieux s’investir politiquement pour les droits de l’homme que de vouloir les imposer par des « élites ». Si l’on confie la définition et le développement des droits de l’homme aux tribunaux, on fait comprendre à la population qu’on ne lui fait pas confiance – ce qui présage mal de la pérennité de ces droits. Bien entendu il est nécessaire d’ancrer les droits de l’homme dans les constitutions et dans les lois et il faut qu’ils soient appliqués par les autorités judiciaires. Mais il faut aussi que ces droits soient légitimés démocratiquement – leur protection ne peut être assurée uniquement par les tribunaux.

L’évolution des droits de l’homme ne devrait pas être laissée aux seuls tribunaux qui sont en général peu contrôlés démocratiquement. Par exemple les droits sociaux ne sont pas universellement acquis sur le plan mondial car les conceptions concernant le fonctionnement de l’économie et la répartition des richesses divergent beaucoup d’un pays à l’autre. Il est par conséquent assez hâtif de vouloir postuler des droits sociaux universels tout faits et immédiatement applicables. L’évolution de ces droits est un processus historique et dépend aussi de rapports de force.

Initiative pour l’autodétermination et Convention européenne des droits de l’homme

L’initiative pour l’autodétermination a été lancée suite à la non-transposition partielle de certains articles constitutionnels qui avaient été approuvés par la majorité des votants et des cantons en Suisse. Il s’agit entre autres de l’initiative « Internement à vie pour les délinquants sexuels ou violents jugés très dangereux et non amendables », de l’initiative « Imprescriptibilité des actes de pornographie enfantine » et de l’initiative « Pour que les pédophiles ne travaillent plus avec des enfants ». Lors de la transposition des articles constitutionnels correspondants dans la législation, des dispositions atténuées ont été adoptées par le Conseil fédéral et les parlements en s’appuyant sur la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et le principe de la proportionnalité. La dernière des initiatives susmentionnées n’a pas encore été transposée dans la législation mais le Conseil fédéral et les parlements peinent à trouver une solution conforme à la Constitution. L’acceptation répétée d’initiatives populaires dans le domaine des délits sexuels – contre la volonté du Conseil fédéral et des parlements (et d’ailleurs aussi de l’auteur du présent texte) – montre que la majorité de la population ayant le droit de vote n’a pas le même sens de justice que les élites politiques. Mais est-ce que ceci veut dire que les votants n’adhèrent pas au principe des droits de l’homme ?

Evidemment non mais il est clair que la forme concrète de ces droits est sujette à discussion et de telles discussions sont importantes pour l’évolution des droits de l’homme dans l’avenir. Les initiateurs des initiatives populaires susmentionnées visaient à obtenir une meilleure protection des victimes de délits sexuels – il s’agissait donc des droits des victimes. En pondérant les droits de l’homme, lors des votations, une majorité des votants a décidé autrement que la minorité. Ce n’est pas une raison de crier au loup et d’insinuer que la population serait contre les droits de l’homme. Il n’est pas non plus justifié de rebaptiser l’initiative pour l’autodétermination « initiative contre les droits de l’homme » comme le font les organisations Facteur de protection D et humanrights.ch [1].

Il est indéniable que la Cour européenne des droits de l’Homme et la Convention européenne des droits de l’Homme ont beaucoup contribué au développement des droits de l’homme en Europe. Les décisions de la Cour et les dispositions de la Convention sont cependant l’œuvre d’êtres humains et ne peuvent pas être considérées comme infaillibles. Il est donc toujours permis et même nécessaire de considérer la jurisprudence correspondante d’un œil critique.

En revanche, et malgré ce qui vient d’être dit, les décisions prises jusqu’alors par la Cour européenne des droits de l’Homme ne justifient pas une mise en question substantielle de cet organisme bien que le contrôle démocratique de la Cour soit très indirect. Le fait toujours possible que certains États n’acceptent pas certains jugements de la Cour incite sans doute celle-ci à la prudence.

Certains critiques de l’initiative pour l’autodétermination remarquent justement que « La participation de la Suisse au dispositif international visant à protéger les droits de l’homme constitue aussi un soutien aux populations d’autres États qui, sans ce dispositif, risqueraient d’être privées des droits fondamentaux. L’affaiblissement unilatéral du dispositif par la Suisse serait donc un signal injustifiable » [2]. Il ne faut cependant pas non plus surestimer l’influence de la Suisse: on imagine difficilement que des personnages comme Poutine ou Erdogan et les pouvoirs qu’ils représentent se laissent beaucoup influencer par la politique de la Suisse lorsqu’ils appliquent – ou n’appliquent pas – les droits de l’homme. Il serait peut-être plus judicieux, pour la Suisse, de mener une politique internationale économique qui tienne compte de façon conséquente des droits de l’homme – un vœu pieux pour l’instant, dans la constellation politique actuelle.

Arguments d’ordre économique

La plupart des adversaires de l’initiative pour l’autodétermination sont en réalité moins concernés par les droits de l’homme en tant que tels que par leur souhait de pouvoir poursuivre leurs affaires internationales sans trop d’entraves d’ordre démocratique. Les mêmes milieux souhaitent façonner les règles internationales selon leurs intérêts sans trop d’influence démocratique. Dans ce contexte, l’argumentaire du Conseil fédéral est révélateur car il montre que le Conseil fédéral craint de perdre ses compétences exclusives dans ce domaine [3] : « Le Conseil fédéral s'attend à d'importants revers en matière de politique extérieure et à de lourdes conséquences économiques en cas d'acceptation de l'initiative. Il craint que la Suisse ne soit plus considérée comme un partenaire fiable du fait que l'initiative menace la sécurité juridique dans les relations commerciales internationales et dans les rapports multilatéraux et bilatéraux de la Suisse avec d'autres États. Il y voit par ailleurs un affaiblissement de la protection dont bénéficient les droits de l'homme sur le plan international, en particulier ceux garantis par la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). » C’est l’ordre des arguments et le « par ailleurs » qui sont révélateurs. On a l’impression que le Conseil fédéral est en fin de compte heureux de pouvoir se rabattre sur l’argument des droits de l’homme car, ainsi, les intérêts économiques se garnissent d’une parure philanthropique. Nous savons, après tout, que, de façon générale, le même gouvernement n‘est pas très délicat lorsqu’il s’agit de poursuivre des intérêts commerciaux de la Suisse (exportation d’armes, commerce avec des régimes totalitaires, résistance contre des obligations en matière de droits de l'homme imposées aux sociétés multinationales).

La même attitude se fait sentir dans les prises de position de l’association patronale économiesuisse. Monika Rühl, directrice de cet organisme, insiste sur l’importance du droit international pour une économie ouverte comme celle de la Suisse : « Nos entreprises ont besoin de sécurité juridique, de stabilité et d’un accès ouvert aux marchés mondiaux – elles ont confiance dans notre place économique ».

Le communiqué de presse d’économiesuisse poursuit : « Grâce à une multitude d’accords, la nation exportatrice qu’est la Suisse peut s’affirmer à l’échelle internationale et faire valoir ses intérêts par voie de droit. En cas d’acceptation de l’initiative pour l'autodétermination, ces facteurs de succès seraient affaiblis, de sorte que le projet atteindrait l’effet inverse de celui visé. Si la Suisse ne peut plus garantir le respect d’accords internationaux, cela nuira en premier lieu aux sociétés helvétiques qui ont besoin de sécurité en matière de planification à long terme » [4].

Ces phrases constituent manifestement une exagération en ce qui concerne la sécurité juridique. Rappelons encore une fois que la société, les hommes et femmes qui la composent sont toujours en train d’évoluer. Par exemple, il est possible que certaines entraves au commerce international soient jugées souhaitables par une majorité de la population (viande issue d’animaux traités aux hormones, commerce de viande intercontinental etc.). Il est vrai que les petits pays qui ne disposent que de peu instruments de pouvoir ont plus besoin que les grands États d’un cadre juridique international sûr. Ce n’est pourtant pas une raison pour se soumettre sans condition à l’ordre juridique international. Les associations patronales ne sont pas démocratiques par nature. Certains revers récents ont renforcé les réserves des milieux d’affaires vis-à-vis des votations populaires. Mais l’économie elle-même est appelé à agir au service de la population et elle n’est pas une finalité en soi. Il revient aux votants de décider quel bien juridique et quelles valeurs sont à privilégier dans un cas concret.

Notes

[1] http://www.facteurdeprotection-d.ch/cp-decision-cf; https://www.humanrights.ch/fr/droits-humains-suisse/interieure/democratie-directe/autodetermination.

[2] http://jusletter.weblaw.ch/services/login.html http://jusletter.weblaw.ch/juslissues/2017/881/stellungnahme-zur-vo_b07a1c42e4.html; http://jusletter.weblaw.ch/juslissues/2017/881/stellungnahme-zur-vo_b07a1c42e4.htmlprint__ONCE S. 16, http://www.schutzfaktor-m.ch/sites/default/files/stellungnahme_sbi_jusletter_20feb2017.pdf

[3] https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques/communiques-conseil-federal.msg-id-64436.html

[4] https://www.economiesuisse.ch/fr/articles/l-initiative-pour-l-autodetermination-concerne-aussi-l-economie.


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