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Italien - Abstimmungen im Dienste der Parteienwirtschaft



Auf Grund der praktischen Ausgestaltung des Initiativ- und Referendumsrechts in Italien konnte dies die Zielrichtung der direkten Demokratie, die Parteien zu kontrollieren, nicht erfüllen. In neuerer Zeit wurden die Instrumente direkter Demokratie in Italien von den Parteien als zusätzliches Mittel missbraucht, um sich in Szene zu setzen und um die Kräfteverhältnisse zu testen. Entsprechend desillusioniert sind jene Bevölkerungskreise, die am politischen Leben teilhaben möchten, ohne sich mit einer beschränkten Einflussnahme auf Parteien zufrieden geben zu wollen.

von Pino Strano, Associazione Democrazia Diretta, Italien, * WEB http://come.to/demodiretta, gstra@tin.it

Eine Art Prämisse In der internationalen Bewegung für direkte Demokratie gibt es nicht ein einhellige Meinung darüber, was die direkte Demokratie beinhaltet. Es gibt jene, welche die Auffassung vertreten, ein direktdemokratisches System schliesse jedwelche Form der gesetzgeberischen Delegation aus. Auf der anderen Seite gibt es jene, die vertreten, dass ein direktdemokratisches System durch ein "normales", repräsentatives System konstituiert werden kann, sofern die Möglichkeit vorgesehen ist, mittels Abstimmungen in den Gesetzgebunsprozess einzugreifen. Solche Abstimmungen wären daher "spezielle" Ereignisse, die durch das Sammeln einer bestimmten Anzahl von Unterschriften bei Bürgerinnen und Bürgern initiiert werden.

Ich sehe mich in der Mitte zwischen diesen beiden Ansichten. Ich glaube, dass die Delegation von Kompetenzen an andere Bürgerinnen und Bürger (Vertreter) eher ein Recht der Bürgerinnen und Bürger ist  denn eine praktische Notwendigkeit. Zudem halte ich dafür, dass die einzelnen Bürgerinnen und Bürger nicht verpflichtet werden dürfen, Kompetenzen zu delegieren oder vom Willen anderer abhängen zu werden, wenn sie wünschen, direkter und aktiver an einer Entscheidung teilzunehmen. Dies ist nämlich möglich und weniger komplex, als es scheinen mag. Es ist hier allerdings nicht der Ort, um diesen Punkt zu vertiefen. Die Leserinnen und der Leser seien auf Literatur verwiesen.2)

Ich möchte jedenfalls unterstreichen, dass auch der "exstremste" Direktdemokrat zugeben muss, dass Abstimmungen eine theoretische Möglichkeit des Wandels in die erwünschte Richtung eröffnen  mittels des Konsenses der individuellen Bürgerinnen und Bürger und, was entscheidend ist, jenseits der Logik der Parteien. Deshalb ist der Einsatz für die Initiative und das Referendum entschieden ein Kampf aller ehrlichen Direktdemokraten.

Um zu verstehen, was die wirklich direktdemokratische Bedeutung der in Italien vorgesehenen Instrumente ist, möchte ich vorgängig einige grundlegenden Merkmale diskutieren, die meiner Meinung nach ein Abstimmungsprozedere erfüllen muss, damit es als "direktdemokratisch" qualifiziert werden kann.

Es sind dies:

- die Initiative zu einer Volksabstimmung muss von der Kontrolle durch das Parlament unabhängig sein und muss durch die alleinige Sammlung einer bestimmten Anzahl von Unterschriften erfolgen;

- die Abstimmungen müssen die Abschaffung von durch das Parlament erlassenen Gesetzen, sowie die Einführung neuer Gesetze betreffen können. Zudem müssen sie auch die Verfassungsebene betreffen dürfen.

- die Resultate der Abstimmung müssen zwingend und Abstimmungen dürfen nicht nur konsultativer Art sein;

- die Anzahl der Unterschriften, die Sammelmodalitäten und -fristen dürfen nicht de facto die Verwendung der direktdemokratischen Instrumente unmöglich machen.

Die Instrumente "direkter Demokratie" auf nationaler und lokaler Ebene in Italien

Die italienische Verfassung sieht drei Hauptarten von Instrumenten direkte Demokratie vor. In Wirklichkeit werden wir sehen, dass diese Instrumente begrenzt sind und die obigen Anforderungen nicht erfüllen.

- Gesetzesinitiative (IP  Initiative de legge populare) (Italienische Verfassung Art.71). Die Gesetzesinitiative schlägt einen Gesetzesentwurf vor, den das Parlament prüft und den es gemäss dem üblichen Gesetzesgebungsprozesse behandelt.

- Referendum (RA  Referendum abrogativo) (Italienische Verfassung Art.75). Das Referendum zielt auf die Abschaffung eines bestehenden Gesetzes oder eines Teil eines Gesetzes. Das Gesetz muss seit fünf Jahren in Kraft sein.

- Verfassungsreferendum (RC  Referendum confermativo di legge costituzionale (Italienische Verfassung Art.138). Das Verfassungsreferendum wird automatisch abgehalten, sofern eine Verfassungsänderung im Parlament nicht zwei Drittel der Abgeordneten hinter sich scharen konnte.

Ein neueres nationales Gesetz (legge n.142/90) hat eine Art konsultatives Referendum auf lokaler Ebene eingeführt. Auf der Grundlage dieses Gesetzes können die Gemeindepräsidenten, die Provinz- oder Regionalpräsidenten ein Referendum anberaumen, um auf unverbindliche Weise die Meinung der Bürgerinnen und Bürger auf lokaler Ebene in Erfahrung zu bringen. Das Gesetz verankert auch die Möglichkeit, auf lokaler Ebene eine Art Gesetzesinitiative einzuführen. Die Umsetzung des Gesetzes wurde jedoch den lokalen Gremien überlassen, so dass das Gesetz sehr unterschiedlich angewendet wird. Entsprechend haben einige Regionen, Provinzen und Gemeinden diese Möglichkeit vorgesehen, andere jedoch nicht.

Die gesetzlichen Bedingungen für den Einsatz direktdemokratischer Instrumente

- Die Gesetzesinitiative erfordert 50'000 Unterschriften von registrierten Wählerinnen und Wählern. Der Text muss in ausformulierten Artikeln verfasst sein. Nach der Unterschriftenübergabe wird der Initiativentwurf vom Parlamentspräsidenten und von den betroffenen Parlamentskomissionen (aus Parlamentariern zusammengesetzt) geprüft. Sie legen die Geschäftsordnung des Parlamentes3) fest und daher auch den Zeitpunkt der Diskussion der Vorlage.

- Das Referendum erfordert 500'000 Unterschriften von registrierten Wählerinnen und Wählern. Das Referendum zielt auf die Abschaffung eines bereits in Kraft stehenden Gesetzes. Der Referendumsvorschlag muss alle Artikel des Gesetzes, das abgeschafft werden soll, aufführen. Es dürfen auch Teile eines Gesetzes zur Abschaffung vorgeschlagen werden.

Alle Unterschriften müssen in drei Monaten gesammelt werden, wobei nur offizielle Unterschriftenbögen mit speziellen Marken verwendet werden dürfen. Alle Unterschriften müssen beglaubigt werden (Gemeinde oder Notar). Die Unterschriften können auch bei der Gemeinde abgegeben werden, wo die Unterschriftenbögen per Gesetz zur Verfügung der Bürgerinnen und Bürger vorliegen müssten.

Nach der Übergabe der Unterschriften wird das Referendum durch den Verfassungsgerichtshof geprüft. Dieser kann den Referendumstext als verfassungswidrig beurteilen oder dann wegen sonstiger Mängel (ungültige Unterschriften, zu kleine Zahl von Unterschriften, etc.) für ungültig erklären. Wird das Referendum zugelassen, so müssen 50% der Stimmberechtigten  und nicht der Abstimmenden  dem Referendum zustimmen, damit das Gesetz abgeschafft wird. Damit liegt ein Abstimmungsquorum vor, das es der Mehrheit der Abstimmenden oft verunmöglicht, ihrem Willen Ausdruck zu verleihen.

Diese Belange sind im Artikel 74 des Parlamentsre-glementes und im Gesetz vom "25 Mai 1970, n.352." geregelt.

- Das Verfassungsreferendum ist vorgesehen für die Bestätigung von Verfassungsänderungen falls dies ein Fünftel der Mitglieder einer Parlamentskammer, fünf Regionalräte oder 500'000 Bürgerinnen und Bürger verlangen. Ein Referendum ist nicht möglich, wenn die Verfassungsänderung durch eine 2/3 Mehrheit beider Kammern im Parlament angenommen wird. Im Falle eines Verfassungsreferendums gibt es kein Quorum: die einfache Mehrheit der Abstimmenden entscheidet über das Schicksal der Verfassungsänderung.

Die Hindernisse und Grenzen der italienischen direktdemokratischen Instrumente

Eines der Hindernisse der Nutzung der Volksrechte besteht in der Bürokratisierung und der Komplexität der Prozeduren. Nur politische Formationen mit gut organisierten Strukturen und Medienpräsenz können in drei Monaten die verlangte Anzahl von Unterschriften unter den verlangten Modalitäten sammeln, wenn man berücksichtigt, dass faktisch zwischen 700'000 und 750'000 Unterschriften gesammelt werden müssen, um sicher zu sein, dass 500'000 gültig sind! Es genügen nämlich kleinste formale Mängel, damit eine Unterschrift als ungültig erklärt wird.

Laut Gesetz ist es zwar möglich, auf Gemeindebüros zu unterzeichnen, wo auch die entsprechenden Unterschriftenbögen aufliegen sollten. Dies wird jedoch kaum in die Praxis umgesetzt. Sehr oft kommen die Unterschriftenbögen zu spät oder gar nicht in den Gemeinden an. Zudem lieben viele Beamte, welche die Unterschriften beglaubigen sollten, diese Arbeit nicht. Sie ziehen es vor, andere Arbeiten zu erledigen, vor allem wenn sie mit dem Inhalt des Referendums nicht einverstanden sind. So müssen dann Bürgerinnen und Bürger, die ihre Unterschrift unter ein Referendum setzen wollen, oft lange warten oder sogar mehrmals vorbeischauen. Das Sammeln von Unterschriften wird daher gewöhnlich mittels Notaren bewältigt, die ihre Arbeit gegen Bezahlung leisten.

Schliesslich kann sich die ganze Arbeit als nutzlos erweisen, da der Verfassungsgerichtshof seinen Entscheid über die Zulässigkeit erst nach der Unterschriftensammlung fällt. Neulich hatte die Radikale Partei mehr als 14'000'000 Unterschriften für 20 Referenden gesammelt, die mit mehreren Lastwagen zur Übergabe gefahren wurden. Nur 6 Referenden wurden als zulässig erklärt.

Das grösste Problem des Referendums besteht aber in der Struktur dieses Instrumentes. Man kann nur ein altes, mindestens fünfjähriges Gesetz abschaffen, hat aber nichts zur Ausgestaltung des Folgegesetzes zu sagen. So kam es mehr als einmal vor, dass das abgeschaffte Gesetz nach einigen kleinen kosmetischen Abänderungen wieder vorgeschlagen und vom Parlament in Kraft gesetzt wurde: das krasseste Beispiel betrifft die öffentliche Finanzierung der Parteien, die zweimal abgeschafft und die zwei Male wieder eingeführt wurde!

Was die Gesetzesinitiative betrifft, besteht die hauptsächliche Einschränkung in der Indifferenz der Parlamentarier. Zwar ist der formale Diskussionsbeginn zeitlich festgelegt. Sonst gibt es aber keine Fristen. So sind im Augenblick über 460 Initiativen hinterlegt (auch von früheren Legislaturen her), die auf die Schlussabstimmung warten. Wer weiss, wie lange wir noch warten müssen.

Die Rolle und die Auswirkungen der Instrumente "direkter Demokratie".

Spätestens hier wird die Leserin und der Leser das "Warum" der Anführungszeichen, die jeweils um "direkte Demokratie" gesetzt werden, verstanden haben. Von 1946 an bis heute, hatten wir 102 Referenden und ein Verfassungsreferendum (vor ein paar Wochen), aber abgesehen von raren, beinahe antiken Fällen, wurden diese nicht anberaumt, um die Italienerinnen und Italiener darüber entscheiden zu lassen, worüber sie wirklich befinden wollten.

In der Tat wurde in der Folge eines Referendums oft genau das Gegenteil gemacht, oder etwas, das dem Willen der Stimmenden nicht entsprach. In den letzten zwanzig Jahren trat diese Tendenz immer klarer zum Ausruck. Politiker haben sogar oft und offen die Bedeutung des Referendums im Rahmen der normalen Gesetzgebung als relativ unwichtig erklärt.

Dies geschah zum Beispiel während der Referendumskampagne für die Abschaffung des Majorzsystems, während der viele Politiker, Befürworter und Gegner des Referendums erklärten, dass das Parlament unabhängig vom Resultat ein Gesetz erlassen müsse, das den Wünschen der fort vertretenen Parteien Rechnung trage. Der Wille von Bürgern sei immer interpretierbar und werde nur grob mittels eines Referendums zum Ausdruck gebracht. Diese Relativierung der Bedeutung der Entscheidung der Stimmberechtigten hat sich anlässlich des Verfassungsreferendums über die Dezentralisierung von Kompetenzen (unangemessen "Föderalismusreferendum" genannt) wiederholt.

Die gegenwärtige Mehrheit (Mitterechtsregierung von Berlusconi), erklärte, dass sie unabhängig vom Ausgang der Abstimmung ein anderes Gesetz machen werden  dies nachem sie Bürgerinnen und Bürger aufgefordert hatten, die Referendumsabstimmung, die durch ein Gesetz der alten Mehrheit initiiert worden war, zu boykottieren. Auf Grund solcher Erfahrungen ist die Stimmbeteiligung der Bürgerinnen und Bürger über die Zeit hinweg immer mehr gesunken. In diesem Referendum erreichte sie ca. 35%.

Die Referenden sind zu einem Instrument politischer Propaganda jener verkommen, die sie organisieren  oder zu einem Schlachtfeld der Parteien, auf dem diese ihre Kräfte messen. Die Auswirkungen der direktdemokratischen Rechte, die verfassungsmässig schon stark eingeschränkt sind, sind politisch zunehmend bedeutungslos.

Die Frustrationen jenes Teils der Bürgerinnen und Bürger, die mitentscheiden möchten, ist im Begriff sich langsam und gefährlich in eine Ablehnung der Instrumente der direkten Demokratie selber umzuwandeln. Den Bürgerinnen und Bürgern wird immer klarer, dass sie nicht befragt werden, um zu entscheiden, sondern um die Positionen von Parteien zu stärken. Die Parteien sind in der Tat die einzigen Gremien, die wirklich entscheiden können. Damit reduzieren sich die Instrumente direkte Demokratie in Italien faktisch auf eine Stärkung der Delegation von Entscheidungskompetenzen.

Parteien, Vereinigungen und Bürgerbewegungen für direkte Demokratie

Die Parteien: Es ist klar, dass die Parteien nicht daran interessiert sind, die aktuelle Situation zu ändern. Abgesehen von den Radikalen verstehen Parteivertreter unter direkter Demokratie die direkte Volkswahl von Gemeindepräsidenten, Regionalpräsidenten oder dem Präsidenten der Republik. Einerseits werden bereits heute die Gemeindepräsidenten sowie die Regional- und Provinzpräsidenten unmittelbar durch die Bürgerinnen und Bürger gewählt. Andererseits hat dies mit direkter Demokratie wenig zu tun, da die Delegation von Entscheidungskompetenzen dadurch gefördert wird, keineswegs jedoch die politische Teilnahme der Bevölkerung.

Auch die Radikalen, obwohl sie die heute zur Verfügung stehenden Instrumente ausgiebig einsetzen, neigen nicht zur Erweiterung der direktdemokratischen Rechte. Eine solche Erweiterung müsste in einem Initiativrecht auf Einführung neuer Gesetze und Verfassungsartikel mittels Volksabstimmung bestehen und würde sich angesichts der oben beschriebenen Erfahrungen eigentlich aufdrängen. Die offiziellen Verlautbarungen von Marco Pannella (die historische und angesehenste Stimme dieser Bewegung) sind immer in Opposition zu einer Konzeption der direkten Demokratie gestanden, die den obigen Kriterien genügen würde. Die Aktionen der Radikalen entsprechen ganz der landläufen Parteilogik.

Unter den 25 neuen Initiativentwürfen, die von den Radikalen vorbereitet wurden und auf die sie ihre politische Strategie gründen, gibt es einige löbliche Projekte für die elektronische Abstimmung und die Verbreitung von Gesetzen per Internet. Solche Projekte gehen sicher in die Richtung eines grösseren Einbezugs der Bevölkerung. Die Radikalen vertreten aber auch Projekte, die auf eine Stärkung des Majorz-systems und die direkte Wahl einer Serie von Ämtern abzielen. In ihren Programmen findet man jedoch keinen Hinweis auf die Gesetzesinitiative.

Bürgerinnen- und Bürgerbewegungen: In Italien gibt es ein dichtes Netz von Vereinigungen (Konsumentinnen, Berufsverbände, Autofahrer, Kranke, Freiwillige, Kulturlobbies etc.). Beinahe in jedem Bereich des öffentlichen und weniger öffentlichen Lebens beeinflussen sie, wenn auch in beschränkter Form, die Aktivitäten der Regierung und organisieren die demokratische Teilnahme innerhalb der engen institutionellen Ketten Italiens. Eine realistische Schätzung ihrer Zahl beläuft sich auf einige Hundertausend. Die Zahl ihrer Mitglieder geht von einigen Dutzend bis zu einigen zehntausend.

Eine Analyse des Einflusses der Verbände und Vereinigungen muss auf die Parteien verweisen. So haben die Gruppierungen oft als Referenzpunkt einzelne mehr oder weniger "aufgeklärte" Parlamentarier. Und die Partien unterstützen die Verbände und Vereinigungen, da sich diese als nicht wirklich gefährlich für sie erweisen. Die Parteien können sie damit für elektorale Zwecke einspannen, indem sie ihnen von Zeit zu Zeit ein Zückerchen zukommen lassen.

Andererseits zeigt die grosse Verbreitung dieser Organisationsformen, dass das Mitentscheidungsbedürfnis der Gesellschaft stark ist. Diese Organisationen spielen eine wichtige und positive Rolle, wenigstens bezüglich der Verbreitung von Information und einer minimalen Kontrolle der Aktivitäten der Institutionen. Meiner Meinung nach stellen sie das wirkliche demokratische Geflecht Italiens dar  jedenfalls eher als die Parteien und die Gewerkschaften, die sich immer mehr den oligarchischen Zentren und den Machtlobbies einverleiben.

Die Bewegungen für direkte Demokratie

Bezüglich Bewegungen für direkte Demokratie ist die Situation in Italien etwas unübersichtlich. Im Dezember 2000 wurde das erste landesweite Treffen der Direktdemokraten abgehalten. Vertreterinnen und Vertreter von 28 Organisationen, die sich "direktdemokratisch" nennen, tauchten auf. Und es gibt noch weitere.

Trotz aller unterschiedlichen Betrachtungsweisen wurde doch ein Schlussdokument verfasst, in dem die Teilnehmer die grundlegenden direktdemokratischen Prinzipien niederlegten, die von allen geteilt werden. Unter anderem ist deutlich festgehalten, dass die Gesetzesinitiative ein Ziel ist, das alle unterstützen. Trotz dieser Gemeinsamkeit konnten keine gemeinsame organisatorische Form und keine gemeinsamen Aktivitäten beschlossen werden.

Alle sind noch zu sehr vom Wunsch befasst, ihr umfassendes theoretisches Modell zu vertreten (und manchmal auch die eigenen spezifischen Ziele und lokalen Interessen), und so zeigt die italienische Bewegung für direkte Demokratie noch alle Zeichen politischer Unreife. Präziser gesagt hat die Bewegung zwei Seelen. Eine ist föderalistisch-separatistischen Ursprungs. Für diese Leute ist die direkte Demokratie ein Instrument, um die sehnlich erwünschte Freiheit vom zentralistischen Staat zu erlangen. Die andere Seele ist progressiv-individualistischer Art. Sie sieht in der direkten Demokratie die Möglichkeit, sich von der Unterdrückung durch die Parteien zu befreien.

Beide Seelen sind gegenüber jeglicher vereinheitlichender Koordination skeptisch eingestellt. Von der einen Seite wird sie als möglicher Verlust lokaler Forderungen gesehen, von den anderen als der mögliche Aufbau eines späteren Machtzentrums. Wenigen ist klar, das der Erfolg einer möglichen Koordination auf die innere Praxis der Bewegung gründen müsste: auf die interne direkte Demokratie, die wir für die gesamte Republik wünschen. Und wenige scheinen geneigt zu sein, sich den "Risiken" der direkten Demokratie auszusetzen: das Zusammenfügen von individuellen Stimmrechten bei Entscheidungen und Strategiedefinitionen angesichts der Möglichkeit, in einer direktdemokratischen Abstimmung zu verlieren. Die Alternative ist jedoch die Niederlage aller.

Anmerkungen

3) Das Italienische Parlament wird durch zwei Kammern konstituiert: Die Kammer der Abgeordneten und die Kammer der Senatoren. Vor der Veränderung der Wahlgesetze in Richtung Majorzsystem, wurden die Abgeordneten nach dem Proporz gewählt, die Senatoren nach dem Majorz. Jedes Gesetz muss durch beide Kammern gebilligt werden. Dies schien schon vorher nicht besonders sinnvoll zu sein. Nach der Einführung des Majorzsystems auch für die Wahl der Abgeordneten, unterscheiden sich die Wahlmodi der beiden Kammern nicht mehr. Entsprechend unsinnig ist die Verdoppelung in zwei Kammern. Aus diesem Grund gibt es Kräfte, die den Senat in eine Regionen- und Provinzkammer verwandeln möchten  im Rahmen einer föderalistischen Umstrukturierung des italienischen Staates.

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