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Suisse et TaïwanLa Suisse ne reconnaît pas Taïwan [1]. Bien que Taïwan soit une démocratie directe, la plupart des Etats reconnaissent la Chine communiste [2] au nom de la politique d'une seule Chine et refusent de reconnaître Taïwan. Si l'on est d'abord tenté d'attribuer cette situation à la politique économique extérieure du Conseil fédéral inféodée à la Chine rouge, un examen plus approfondi montre que l'affaire est un peu plus compliquée. Taïwan est certes passé d'une dictature militaire à une démocratie vivante, mais sa constitution revendique toujours, au moins implicitement, la Chine dans son ensemble. Dès que deux gouvernements revendiquent le même territoire, il est clair que l'on reconnaît les revendications du gouvernement qui contrôle la plus grande partie du territoire. La Suisse a donc reconnu la Chine communiste peu après sa création (1er octobre 1949), au début de l'année 1950, et a ainsi été l'un des premiers pays à faire ce pas. Mais l'histoire ne s'arrête pas là : Si le gouvernement taïwanais revenait sur sa revendication de l'ensemble de la Chine, la Chine rouge considérerait cela comme un premier pas vers une déclaration d'indépendance et probablement comme un motif de guerre.
Par Paul Ruppen
Position du Conseil fédéral
Depuis 20 ans, le Conseil fédéral répond de manière assez stéréotypée aux questions des députés concernant Taïwan en affirmant qu'il poursuit une « politique d'une seule Chine ». Il souligne la nécessité de poursuivre une politique étrangère constante : un abandon de la position défendue depuis plus de soixante-dix ans saperait la crédibilité et la prévisibilité de notre politique étrangère. Cette justification n'est pas très crédible. Serait sans doute plus essentielle la justification selon laquelle Taïwan n'a jusqu'à présent (1) pas explicitement limité sa revendication au territoire effectivement contrôlé par son gouvernement et (2) n'a pas déclaré son indépendance.
Dans une interpellation du conseiller national Reymond André (UDC) en 2004 (numéro d'affaire 04.3471) concernant les demandes d'adhésion répétées de Taiwan à l'ONU, celui-ci demandait:
« Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :
1. en ce qui concerne une demande d'adhésion à l'ONU de la République de Chine (Taïwan), comment compte-t-il tenir compte que cet État existe de facto, bien qu'il ne soit pas reconnu juridiquement par la Suisse et qu'il soit devenu ces dernières années une démocratie qui remplit ses obligations internationales ?
2. comment compte-t-il maintenir la politique de neutralité de la Suisse, qui exclut toute prise de parti explicite dans un conflit international ? Ou au contraire votera-t-il par exemple en faveur de l'adhésion de Taiwan à l'ONU ?
4) Comment compte-t-il utiliser sa marge de manœuvre diplomatique pour reconnaître - contrairement à la doctrine de la Chine unique - l'existence d'un État dont la constitution républicaine remonte à 1912 ? »
Le Conseil fédéral a notamment répondu :
« 1. Taïwan a réalisé des progrès considérables dans les domaines des droits de l'homme, de l'Etat de droit et de la démocratie au cours des quinze dernières années, si bien que l'île compte aujourd'hui parmi les sociétés les plus démocratiques d'Asie. La Suisse salue ces développements et encourage la population et les autorités de Taïwan à poursuivre sur cette voie.
En raison des revendications concurrentes des autorités de Pékin et de Taipei concernant la représentation légitime de l'État chinois, la Suisse se conforme à la politique suisse d'une seule Chine dans ses relations avec ces autorités. Le Conseil fédéral a reconnu la République populaire de Chine le 17 janvier 1950. La Suisse a été l'un des premiers pays occidentaux à reconnaître la République populaire proclamée le 1er octobre 1949. Depuis, la Suisse s'en tient résolument à sa politique d'une seule Chine et considère les autorités de Pékin comme la représentation de toute la Chine. Le fait que Taïwan présente les caractéristiques d'un État du point de vue du droit international (un territoire, une population et un gouvernement qui exerce de facto le pouvoir d'État) n'oblige en aucun cas la Suisse à reconnaître ce territoire comme un État. Il s'agit avant tout d'une décision politique. La politique suisse à l'égard de la Chine correspond d'ailleurs à la politique de la plupart des Etats de la communauté internationale. En 1971, l'Assemblée générale de l'ONU a également reconnu la République populaire de Chine comme seule représentation légale de la Chine et l'a admise au sein de l'ONU, ce qui a fait perdre à Taïwan son siège. La politique d'une seule Chine a ainsi été confirmée au niveau de l'ONU. La Suisse s'en tient à cette politique dans ses prises de position au sein des organisations internationales, y compris l'ONU. Le Conseil fédéral s'efforce toutefois de résoudre les problèmes posés par la non-appartenance de Taiwan à la plupart des organisations internationales.
2) La question de la neutralité ne se poserait qu'en cas de conflit armé international autour de Taïwan. Or, un tel conflit n'existe pas. La Suisse est donc libre de déterminer sa position sur la question de Taiwan comme elle l'entend. Dans ce contexte, la constance et la prévisibilité de la politique étrangère de la Suisse constituent un critère important. Notre pays s'assure ainsi la crédibilité et la reconnaissance nécessaires sur le plan international, ce qui contribue en fin de compte au respect de notre statut d'Etat neutre permanent. Si la Suisse devait toutefois se prononcer sur l'adhésion de Taiwan à l'ONU, elle adopterait une position négative en raison de sa politique traditionnelle d'une seule Chine. Depuis 1950, la Suisse considère Taiwan comme une partie de la Chine, à l'instar de la grande majorité des autres Etats. Un revirement soudain de cette position, défendue depuis plus de cinquante ans, saperait la crédibilité et la prévisibilité de notre politique étrangère ».
Dans la deuxième moitié des années 10, la question de Taiwan est devenue plus virulente au sein des Chambres. Quelques postulats, motions et interpellations ont suivi. Le 30.11.2017, par exemple, un postulat (17.3999) a été déposé par Hans-Peter Portmann (PLR), qui demandait au Conseil fédéral d'examiner comment les obstacles administratifs pourraient être supprimés dans les relations avec Taiwan. Le 14.09.2020, Christian Imark (UDC) demande au Conseil fédéral, dans une interpellation, d'examiner la question de savoir si l'on pourrait conclure un accord commercial avec Taiwan (20.3983). Le 25.06.2021, la Commission de politique extérieure du Conseil national dépose un postulat (21.3967) demandant au Conseil fédéral un rapport sur les domaines dans lesquels les relations existantes avec Taiwan peuvent être progressivement approfondies dans l'intérêt de l'économie, de la politique, de la science et de la culture. En 2022, le conseiller national Atici Mustafa (PS) a demandé, dans l'optique de promouvoir et d'approfondir les relations étroites et amicales entre la Suisse et Taiwan, de développer et d'approfondir la coopération existante dans les domaines de la culture, de l'éducation, de la recherche et de l'innovation sous la forme d'un accord signé par deux organisations privées, à savoir le « Trade Office of Swiss Industries, Taipei » et la « Taipei Cultural and Economic Delegation in Switzerland », afin de mettre en place un partenariat actif. Le Conseil fédéral a rejeté toutes ces propositions en invoquant à son habitude la politique d'une seule Chine. A l'interpellation de la Commission parlementaire des affaires étrangères du Conseil national, par exemple, le Conseil fédéral a répondu de manière lapidaire :
« La Suisse poursuit une politique d'une seule Chine et ne reconnaît donc pas Taiwan (Taipei chinois) comme un Etat à part entière. Pour cette raison, il n'existe pas de base pour des relations politiques au niveau gouvernemental qui pourraient être approfondies ».
Il convient de noter que certaines de ces interventions ne visaient pas à améliorer les relations au niveau gouvernemental - l'invocation de la politique d'une seule Chine n'est donc pas toujours appropriée et se comprend sans doute par l'attitude trop craintive du Conseil fédéral, due à l'économie d'exportation.
A remarquer les aspects suivants concernant les réponses du Conseil fédéral :
1) Le Conseil fédéral parle de revendications concurrentes de Taiwan et de la Chine communiste sur l'ensemble du territoire chinois. En fait, Taïwan n'a pas explicitement renoncé à ses prétentions à représenter l'ensemble de la Chine. La constitution de Taïwan stipule par exemple que Taïwan est le territoire libéré de la Chine [3]. Il est également question de réunification [4], ce qui implique que l'on se considère comme faisant partie de la Chine. Il faudrait toutefois tenir compte du contexte de cette position officielle de Taïwan. Compte tenu des bruits de sabre de la Chine rouge au moindre mouvement, même linguistique, en direction de l'indépendance de Taïwan, on ne peut que comprendre la réticence de Taïwan à secouer un tant soit peu la situation actuelle.
2) Un autre point mérite d'être souligné : le Conseil fédéral n'invoque pas le droit international, mais considère que sa position vis-à-vis de Taiwan est politiquement fondée. Le fait que la position du Conseil fédéral soit motivée par des raisons politiques et non par le droit international laisse probablement une plus grande marge de manœuvre pour l'avenir.
Aspects historiques et démographiques
La population autochtone de Taiwan présente des liens linguistiques et génétiques étroits avec les Polynésiens. Aujourd'hui, cette population autochtone, au sein de laquelle on distingue 12 groupes, représente encore un peu moins de 2% de la population de Taiwan - soit un peu moins de 2% des 23 millions d'habitants. La population autochtone est principalement installée dans les régions montagneuses de Taiwan, dont le plus haut sommet culmine à 3952 mètres. Leurs langues et leurs cultures sont protégées par la politique depuis la constitution de 1991.
L'écrasante majorité de la population de Taiwan est le résultat de différentes vagues d'immigration en provenance de la Chine continentale. On peut supposer qu'avant les grandes vagues d'immigration, des pêcheurs, des commerçants ou des corsaires chinois ont toujours séjourné à Taiwan et sur les îles situées au large, mais la première grande vague d'immigration et de colonisation permanente par des Chinois Han depuis la Chine continentale n'a eu lieu qu'au début du 17e siècle, sous le règne des Néerlandais. Lorsque les Mandchous progressèrent en Chine continentale et que la fin de la dynastie Ming se profilait, le loyaliste Ming Zheng Chenggong s'enfuit en 1661 avec 35'000 soldats vers Taiwan. De là, il voulait reconquérir la Chine continentale. Par cette invasion, il mit également fin à la période coloniale des Néerlandais à Taiwan. Les loyalistes Ming furent soumis à Taiwan 20 ans plus tard par la dynastie Qing, fondée par les Mandchous. Celle-ci plaça pour la première fois Taïwan sous le contrôle de la Chine continentale et donna à l'île le statut de préfecture de la province du Fujian en 1684. Située à la périphérie de l'empire, Taïwan est cependant restée longtemps une possession coloniale peu remarquée de la dynastie en place en Chine continentale.
Les Chinois ont alors encouragé la sinisation de la population de Taiwan. En 1734, par exemple, 50 écoles furent créées pour enseigner aux enfants la langue et la culture chinoises. En 1758, une loi obligea les habitants de Taiwan à porter des coiffures mandchoues, des vêtements chinois et à adopter des noms chinois. Les Han sinisèrent surtout la population indigène des régions plates de l'île, tandis que la population montagnarde, réputée agressive, resta plus ou moins intacte sous la domination chinoise. Dans la seconde moitié du 19e siècle, l'île a fait l'objet d'une attention croissante de la part des puissances coloniales européennes et du Japon. Diverses interventions échouèrent cependant dans un premier temps. Le 19 janvier 1886, Taïwan fut détachée de la province du Fujian et obtint formellement le statut de province chinoise. Après la fin de la première guerre sino-japonaise en 1894/95, la Chine dut céder l'île au Japon par le traité de Shimonoseki. L'administration coloniale japonaise plaça également les populations montagnardes sous son contrôle et installa des écoles et des postes de police dans leurs villages.
On peut donc retenir que Taiwan fit partie des structures féodales de la Chine continentale de 1682 à 1895, soit un peu plus de 200 ans. On ne peut donc pas en déduire une revendication légitime de la Chine communiste sur Taïwan - si l'on admettait des revendications résultant de territoires souverains d'anciens royaumes ou empires, la population mondiale pourrait connaître une période extrêmement troublée par des guerres imprévisibles.
Aujourd'hui, 5% de la population taïwanaise déclare être chinoise dans les sondages, 30% déclare être à la fois chinoise et taïwanaise, 55% déclare être uniquement taïwanaise. Les personnes descendant de membres de l'invasion de Tchang Kaï-chek représentent 10% de la population. C'est pour cette minorité que l'identité chinoise est la plus ancrée, bien qu'elle diminue là aussi aux 2ème et 3ème générations. Ces chiffres doivent être considérés en tenant compte du fait que se considérer comme « Chinois » n'implique pas nécessairement de préconiser une fusion avec la Chine rouge. 70% de la population parle une langue apparentée au dialecte répandu dans la province du Fujian (République populaire de Chine). Cette langue est appelée hokkien. Selon le point de vue politique, cette langue de Taiwan est considérée comme une langue à part entière au sein de la famille linguistique sino-tibétaine ou comme un dialecte chinois. Environ 20% de la population parle différents dialectes du hakka, l'un des groupes de dialectes des 8 groupes linguistiques han-chinois. Etant donné qu'une majorité de Taïwanais se considèrent comme taïwanais et non comme chinois, les Taïwanais doivent être considérés comme un peuple au sens du droit international. Comme ils ont leur propre État, ils peuvent en principe invoquer le droit des peuples à l'autodétermination en droit international. Si cela n'a pas été le cas jusqu'à présent, c'est probablement avant tout en raison des menaces militaires proférées par la Chine communiste.
Questions de droit international
Aucun gouvernement de Chine continentale n'a exercé de contrôle sur Taïwan depuis 1895, soit depuis 128 ans maintenant. De plus, la Chine rouge n'a jamais exercé de contrôle sur Taïwan. Le contrôle antérieur de 200 ans était de nature féodale-coloniale et relativement lâche. D'autre part, la majorité des habitants de Taïwan se considèrent comme des Taïwanais non chinois. La question se pose de savoir si, dans ces circonstances, la revendication de la Chine communiste sur Taïwan est justifiée au regard du droit à l'autodétermination inscrit dans le droit international.
Jusqu'à la fin de la Seconde Guerre mondiale, Taïwan était occupée par le Japon. Dans le traité de San Francisco (8 septembre 1952), qui n'a d'ailleurs pas été reconnu par la Chine rouge, le Japon a renoncé à Taïwan. Le traité ne dit rien sur le futur statut de Taïwan. Il est dit en bref dans le traité : Taïwan comprend l'île principale, anciennement appelée Formose, et les Pescadores situés à l'ouest. Le Japon ne cédait donc aucun droit à la Chine communiste.
Selon les travaux préparatoires du traité [5], il y avait un consensus parmi les États présents à la conférence de paix de San Francisco sur le fait que le statut juridique de l'île de Taïwan, bien que provisoirement indéterminé, serait clarifié ultérieurement, conformément aux principes de règlement pacifique des différends et d'autodétermination inscrits dans la Charte des Nations unies. Seul le Salvador a explicitement exigé, dans une réserve, le droit à l'autodétermination des populations autrefois contrôlées par le Japon et concernées par le traité.
En 1971, la Chine rouge fut officiellement admise à l'ONU et Taïwan en fut exclue, après que Tchang Kaï-chek eut refusé de renoncer à la revendication de son gouvernement sur l'ensemble de la Chine. [6] L'ONU reconnaît « le fait que les représentants du gouvernement de la République populaire de Chine sont les seuls représentants légitimes de la Chine aux Nations unies et que la République populaire de Chine est l'un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité ». L'ONU décide « de reconnaître les représentants de son gouvernement [de la République populaire de Chine] comme les seuls représentants légitimes de la Chine auprès des Nations unies et d'expulser immédiatement les représentants de Tchang Kaï-chek de la place qu'ils occupent illégalement aux Nations unies et dans toutes les organisations qui leur sont associées ». (1976ème séance plénière, 25 octobre 1971).
Le texte ne dit rien sur le statut de Taïwan en droit international. Il dit seulement que la seule représentation de la Chine est la République populaire de Chine. La question de la souveraineté de Taïwan et de l'appartenance ou non de Taïwan à la Chine n'est pas soulevée et aucun document légal ne peut justifier une revendication de la Chine communiste sur Taïwan. Pékin affirme avoir hérité du siège de la République de Chine et avoir ainsi repris la revendication de Taïwan. Pour de nombreux États, le statut de Taïwan n'a toutefois pas été décidé jusqu'à présent - il a été délibérément laissé ouvert (par exemple par la Grande-Bretagne, les États-Unis, la France, etc.), même s'il existe parfois des déclarations contraires, mais non formellement consignées dans un traité, de la part de représentants gouvernementaux de ces pays.
Il est certain que Taïwan n'a pas encore déclaré son indépendance. D'un point de vue historique, cela est lié à la politique de Tchang Kaï-chek de maintenir sa revendication sur l'ensemble de la Chine. Par la suite, il s'agissait probablement surtout d'éviter un conflit militaire avec la Chine rouge, car cette dernière a toujours menacé et menace toujours d'envahir Taïwan en cas de déclaration d'indépendance. Taïwan n'ose même pas changer son nom officiel de « République de Chine » en « Taïwan ». Jusqu'à présent, « Taïwan » a toutefois été timidement ajouté entre parenthèses après le nom « République de Chine », ce qui a déjà provoqué de vives réactions de la part de la Chine communiste. En conséquence, du point de vue du droit international, Taïwan se trouve dans une sorte de situation suspendue, indépendante mais pas déclarée indépendante. Taïwan doit attendre que la Chine rouge se démocratise ou, en cas d'attaque militaire de celle-ci, qu'elle modifie sa constitution et se fasse reconnaître comme un Etat indépendant par les autres Etats du monde.
Certes, une intervention militaire de Pékin serait contraire au droit international. L'article 1 de la résolution de l'ONU de 1974 (résolution 3314 (XXIX)) sur la définition de l'agression explique : « L'agression est l'emploi par un État de la force armée contre la souveraineté, l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un autre État, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations unies telle qu'elle est établie dans la présente définition ». Il est ajouté la précision suivante : « Dans la présente définition, le terme “État” : (a) est utilisé sans préjudice des questions de reconnaissance ou de la question de savoir si un État est membre des Nations unies ». D'autre part, il est bien connu que la plupart des membres du Conseil de sécurité se soucient peu du droit international de l'ONU, au cas où son non-respect en vaudrait éventuellement la peine.
Une politique suisse timorée
Tant que Taïwan ne supprime pas les références implicites ou explicites au fait qu'elle fait partie de la Chine avec la Chine continentale, la position consistant à ne pas reconnaître officiellement Taïwan est certainement défendable. Mais cela ne signifie pas qu'il faille se montrer trop prudent, comme le montre par exemple le gouvernement suisse. Lors des contacts avec Taiwan, une distinction est faite entre les questions techniques et politiques, Pékin essayant constamment d'isoler de plus en plus Taiwan, notamment en définissant elle-même ce qui est technique et ce qui est politique. Par exemple, un vol direct Zurich-Taipei est sans doute une question technique, mais Pékin s'y oppose. Alors que les pays voisins autorisent les vols directs vers Taipei, la Suisse s'y refuse.
Le comportement prudent de cette politique est souvent justifié par le fait que l'on ne veut pas jeter de l'huile sur le feu. On ne veut pas pousser la Chine communiste à une attaque. Probablement ces arguments sont plutôt à considérer comme le camouflage d'intérêts économiques. On peut au contraire affirmer que plus Taïwan est isolée, plus elle est en danger.
Il faudrait exiger du Conseil fédéral qu'il se montre moins sourcilleux à l'égard de la Chine rouge.
- Ce qui est technique ou politique concernant Taiwan doit être défini à Berne et non à Pékin. Dans un premier temps, il faudrait régler les questions techniques dans l'intérêt mutuel de la Suisse et de Taiwan sans tenir compte de Pékin.
- Les efforts de Taïwan pour être admis à l'ONU doivent être soutenus. Depuis le 29 novembre 2012 (résolution 67/19 de l'ONU), l'État de Palestine a le statut d'État observateur auprès des Nations unies, bien que l'on ne puisse guère parler d'État à proprement parler dans ce cas. Il serait d'autant plus nécessaire d'accorder un tel statut à Taïwan dans un premier temps.
- En outre, on ne voit pas pourquoi on ne pourrait pas conclure des traités avec un gouvernement qui gouverne de fait un pays démocratique indépendant. De tels contrats peuvent être justifiés de manière pragmatique et ne présupposent pas nécessairement une reconnaissance officielle.
- Une autre voie - éventuellement juridiquement praticable - consisterait en une reconnaissance conditionnelle de Taïwan : on ne reconnaît pas Taïwan comme représentant de la Chine dans son ensemble, mais comme représentant du territoire contrôlé de facto par le gouvernement taïwanais. Les revendications explicites ou implicites de représentation de l'ensemble de la Chine ne seraient pas reconnues officiellement. Une politique du Conseil fédéral plus offensive et moins inféodée à la Chine communiste pourrait contribuer à renforcer la démocratie, la paix et la sécurité.
Notes :
[1] officiellement « République de Chine (Taïwan) ».
[2] officiellement « République populaire de Chine »)
[3] Articles additionnels de la Constitution de la République de Chine du 10. 6. 2005, article 1
[4] Act Governing Relations between the People of the Taiwan Area and the Mainland Area, dernière version du 8 juin 2022, article 1)
[5] Chen, Lung-chu (2016). Les relations entre les États-Unis, Taïwan et la Chine dans le droit et la politique internationaux. Oxford : Oxford University Press. p. 80. ISBN 978-0190601126)
[6] De nombreux États auraient apparemment été prêts à reconnaître Taïwan à l'époque si elle avait renoncé à sa revendication sur l'ensemble de la Chine. <\br> Littérature_Suisse_Taiwan.pdf (application/pdf, 64.954 KB)
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