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Les bilatérales III, l’accord-cadre 2.0 ou l’approche par paquetsOn se demande pourquoi le Conseil fédéral a entamé des négociations avec l'UE sur un paquet d'accords qui, apparemment pour des raisons tactiques, n'a même pas de nom officiel. Les opposants au nouveau paquet parlent d'accord-cadre 2.0, les partisans des bilatérales III et le Conseil fédéral de « paquet de traités », ce qui ne convient guère comme nom pour un traité. Les conditions-cadres ont cependant peu changé. La Commission européenne s'en tient à ses exigences, à quelques détails près, qui conduisaient à l'interruption de l'exercice concernant l'accord-cadre 1.0. Au niveau national, le rapport de force n'a guère changé non plus. Depuis l'arrivée d'Yves Maillard à la tête des syndicats, le langage de ces derniers s’est plutôt clarifié. Il est probable que le Conseil fédéral espère obtenir suffisamment d'avantages pratiques pour des intérêts partiels dans ce qu'il appelle l'approche par paquets, afin de reléguer les problèmes institutionnels à l'arrière-plan.
Par Paul Ruppen
Le « Common Understanding »
Dans le « Common Understanding »1) , on parle avec éloquence d'une proximité entre la Suisse et l'UE qui reposerait sur les mêmes valeurs. Or les collectivités territoriales n'ont pas de valeurs, mais les représentants de ces collectivités en ont. Quant à savoir si ces valeurs correspondent à celles des habitants de ces territoires, c'est une autre question. Mais si, par exemple, l'attitude des représentants suisses vis-à-vis de la démocratie devait correspondre à celle des représentants de l'UE, ce serait un désenchantement. En outre, les représentants de l'UE semblent trouver tout à fait normal ce que les médias appellent souvent avec bienveillance des « coups d'épingle » dans les relations avec les voisins. Parler ici de valeurs communes montre que la partie suisse n'insiste pas sur l'équivalence et que l'UE ne la reconnaît pas non plus, malgré des déclarations contraires. En effet, les gestes menaçants de l'UE sont consignés par écrit dans le « Common Understanding » (p. 13).
Selon le « Common Understanding », le pacte doit comprendre les éléments suivants :
- Les « solutions institutionnelles », y compris la reprise automatique du droit, devraient s’imposer pour chacun des accords existants (Bilatérales I de 1999 : transport aérien, transport terrestre, libre circulation des personnes, obstacles techniques au commerce, produits agricoles).
- Accords dans les domaines de l'électricité, de la sécurité alimentaire et de la santé.
- Des règles sur les aides d'État intégrées dans les accords sur le transport aérien, les transports terrestres et l'électricité.
- Un accord sur la participation de la Suisse aux programmes de l'Union (recherche, éducation).
- Un accord sur la contribution financière de la Suisse
- Un dialogue de haut niveau.
Ces éléments seront présentés plus en détail par la suite dans le « Understanding ». Les « transferts dynamiques de droits » sont particulièrement intéressants, ainsi que le « règlement des différends » et le « lien » entre les accords. A part d'éventuelles précisions, la « Suisse », c'est-à-dire le Conseil fédéral, a déjà cédé sur ce point : On peut lire par exemple de manière lapidaire : « La Commission européenne et la Suisse partagent l'avis que le bon fonctionnement des accords de marché intérieur existants et futurs devrait être garanti par une obligation de reprise dynamique du droit, à condition que les exceptions déjà existantes soient préservées et qu'une solution soit trouvée pour les exceptions, les principes et les garanties ». Le Conseil fédéral approuve donc la soumission juridique à la législation européenne et à son développement dans les domaines couverts par les traités.
Concernant le règlement des litiges : si les comités sectoriels ne parviennent pas à trouver une solution à un point litigieux, les deux parties devraient avoir la possibilité de faire appel à un tribunal arbitral dans lequel elles seraient représentées. Celui-ci « devrait » saisir la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) lorsqu'il s'agit d'appliquer des dispositions du droit communautaire. La décision de la Cour de justice de l'UE est alors contraignante pour les parties. Dans les faits, il existe donc une soumission au tribunal de la partie adverse dans le domaine des traités lorsqu'il s'agit de l'application de concepts juridiques de l'UE. La NZZ2) croit y voir une nouveauté par rapport à l'échec de l'accord-cadre 1.0: le tribunal arbitral doit s'adresser à la Cour de justice de l'UE et non les parties contractantes. Reste à savoir si cela est vraiment pertinent.
En ce qui concerne les sanctions, « la Commission européenne et la Suisse partagent le point de vue selon lequel tous les accords actuels et futurs relatifs au marché intérieur devraient être considérés comme un ensemble cohérent garantissant l'égalité des droits et des obligations entre l'UE et la Suisse. Si un tribunal arbitral constate qu'une partie a enfreint l'un de ces accords et que l'autre partie estime que la décision du tribunal arbitral n'a pas été respectée par la partie en infraction, cette autre partie devrait avoir la possibilité de choisir des mesures compensatoires proportionnées dans l'accord concerné ou dans tout autre accord relatif au marché intérieur. La partie concernée par les mesures compensatoires devrait avoir la possibilité de faire évaluer la proportionnalité de ces mesures par le tribunal d'arbitrage ».
Il n'y a donc pas de « super-guillotine », qui entraînerait l'annulation de tous les traités en cas de violation ou de dénonciation d’un seul traité. Mais il faut retenir que l'UE peut édicter n'importe quelle mesure de rétorsion « proportionnée » dans le domaine concerné par les traités, sachant que l'examen de la proportionnalité prendra du temps - pour autant que le Conseil fédéral réclame un tel examen - et que les peines peuvent ainsi être décidées de manière assez arbitraire. La clause guillotine concernant les Bilatérales I resterait d'ailleurs en vigueur.
Le Conseil fédéral se met également d'accord avec l'UE sur des paiements annuels, appelés « contribution à la cohésion ». « La Commission européenne et la Suisse partagent le point de vue selon lequel il convient de jeter les bases d'une contribution financière régulière, convenue d'un commun accord et équitable de la Suisse à la réduction des disparités économiques et sociales entre ses régions. Cela devrait favoriser le renforcement continu et équilibré des liens économiques et sociaux entre elles, tout en répondant à des défis communs importants ».
Quelques remarques s'imposent à ce sujet : (1) Ces paiements ne servent pas à réduire les inégalités économiques et sociales entre les régions. Le libre-échange entre des régions économiquement inégales renforce les différences et les paiements servent avant tout à financer, dans les régions perdantes, des personnes qui seront ensuite impliquées dans le projet d'intégration de l'UE, car elles en dépendent financièrement. Il ne s'agit donc pas de cohésion, mais d'intégration de certaines couches dans le projet européen. (2) La demande de compensation est en contradiction avec la théorie économique libérale qui est à la base du marché intérieur, selon laquelle le commerce et la division du travail sont toujours au bénéfice de tous. En exigeant des compensations, l'UE contredit en fait son idéologie. (3) Les paiements compensatoires devraient être payés par ceux qui profitent du libre-échange - c'est-à-dire par les membres des associations économiques qui s'engagent en faveur des nouveaux traités. Ce n'est que si l'on ne peut pas répartir les coûts sur la collectivité que l'on peut faire un calcul coûts-bénéfices propre. (4) Lorsqu'il s'agit de payer, on parle de « partenariat », alors qu'ailleurs on exige une reprise dynamique du droit, l'adoption des jugements de la partie contractante la plus puissante et on fait dépendre par exemple la suppression des « coups d'épingle » de « progrès dans les négociations » (voir p. 13 du « common understanding »).
Le Conseil fédéral se met d'accord avec la Commission européenne et la Suisse pour que les règles en matière d'aides d'État applicables aux États membres de l'UE soient équivalentes à celles-ci. Cela devrait avoir un impact considérable sur la marge de manœuvre des cantons et et de la Confédération en matière de politique économique : au lieu d'une politique économique contrôlée démocratiquement, on aura affaire à une politique de dérégulation de l'UE non contrôlable démocratiquement.
Par rapport à l'accord-cadre échoué, le « Common Understanding » contient quelques autres modifications significatives :
- L'UE souhaite étendre la directive sur les citoyens de l'Union à la Suisse, mais le Conseil fédéral s'y oppose, car il craint des répercussions sur le système social. L'accord-cadre n'était pas clair à ce sujet. Il est probable que le tribunal arbitral qui aurait dû être créé aurait dû décider en faisant appel à la CJUE. Désormais, le Conseil fédéral veut clarifier ces questions dès le début des négociations.
- Le Conseil fédéral espère obtenir des garanties supplémentaires, par exemple en matière de contrôle des salaires, qui n'étaient pas prévues dans l'accord-cadre. L'idée d'une clause dite de « non-régression » est nouvelle, afin de désamorcer les objections des syndicats. Selon cette clause, la Suisse ne devrait pas reprendre les règles de l'UE qui affaiblissent la protection des salaires. Or, l'UE exige à l'inverse la reprise de sa réglementation sur les frais. Les associations d'employeurs et de travailleurs s'y opposent, car cela va à l'encontre du principe « à travail égal, salaire égal au même endroit ».
Il est intéressant de noter que Christa Tobler, professeur de droit européen à l'Université de Bâle, est d'avis que la réglementation des frais, dans sa forme actuelle, est en fait une erreur de système dans le droit européen, qui viole le principe supérieur de l'égalité de droit. La Suisse pourrait donc même oser ignorer la règle et risquer pour cela des plaintes de l'UE. Si une procédure était alors engagée devant le tribunal arbitral, elle aurait de réelles chances de gagner le litige (Der Bund, 17.12.2023). Des juristes favorables à l'UE appellent donc à la violation du droit - des juristes qui ne vantent pas assez le soi-disant gain de sécurité juridique apporté par les futurs accords avec l'UE.
- Dans l'accord-cadre, l'UE voulait prévoir des négociations sur l'accord de libre-échange (ALE) de 1972. En Suisse, les cantons et les paysans, ainsi que certains représentants critiques de l'économie, s'y sont opposés. L'ALE ne devrait pas être affecté par le paquet actuel de négociations.
Le mandat de négociation définitif
Le « common understanding » a été soumis à une procédure de consultation en Suisse. Outre les commissions parlementaires, les cantons ont été consultés. En outre, certains partenaires sociaux et économiques ont été invités à prendre position sur le projet (economie- suisse, Union patronale suisse, Union suisse des arts et métiers, Association suisse des banquiers, Union suisse des paysans, Union syndicale suisse, Travail.Suisse). Le résultat de ces consultations a fait l'objet d'un rapport publié le 8 mars 2024. 3)
Sur la base des consultations, le Conseil fédéral a complété le mandat de négociation définitif 4) par quelques exigences qui vont au-delà du « common understanding ». Il s'agit d'améliorations concernant le trafic ferroviaire international et l'accord prévu sur l'électricité. Le Conseil fédéral veut également discuter d'autres précisions concernant la clause de sauvegarde existante dans l'accord sur la libre circulation des personnes.
En ce qui concerne l'interprétation juridique, l'accent est mis sur le modèle dit des deux piliers, une expression qui n'apparaît qu'une seule fois dans le « common understanding », à savoir en rapport avec les aides d'État. Il est écrit :
(début citation)
« 6.3 Interprétation et application : L'interprétation et l'application uniformes des principes du droit international sont assurées par les autorités des parties contractantes sur leur territoire respectif (modèle des deux piliers). La compétence du Tribunal fédéral pour interpréter le droit suisse et la compétence de la CJCE pour interpréter le droit de l'UE, y compris les dispositions de l'accord qui impliquent des notions de droit de l'Union, sont respectées.
6.4 Surveillance : les accords sont surveillés de manière indépendante par les autorités des parties contractantes sur leur territoire respectif, conformément aux principes du droit international public (modèle à deux piliers).
6.5 Reprise dynamique du droit : la mise à jour régulière des accords actuels et futurs relatifs au marché intérieur est assurée par la reprise dynamique du droit, à condition que (i) la Suisse puisse participer au développement du droit de l'UE la concernant (decision shaping), (ii) ses procédures constitutionnelles soient respectées et (iii) aucun développement du droit de l'UE tombant dans le champ d'application d'une exception ne soit repris.
6.6 Règlement des litiges : En cas de litige, les parties recherchent une solution politique au sein du comité mixte. En l'absence d'accord au sein du comité mixte, chaque partie peut soumettre le litige à un tribunal arbitral paritaire. Si le litige soulève une question concernant une exception à la reprise dynamique du droit et n'implique pas l'interprétation ou l'application de notions du droit de l'Union, le tribunal arbitral tranche le litige sans faire appel à la CJUE. Si le litige soulève une question relative à l'interprétation ou à l'application d'une règle de droit de l'Union européenne, il est soumis à l'arbitrage. Si une disposition d'un accord ou du droit de l'UE dont l'application implique des notions de droit de l'Union est soulevée et si l'interprétation de cette disposition est pertinente pour le règlement du litige et nécessaire pour que le tribunal arbitral puisse prendre une décision, le tribunal arbitral soumet cette question à la CJUE pour interprétation contraignante. Dans tous les cas, le tribunal arbitral statue sur le litige.
6.7 Mesures compensatoires : En cas de constatation d'une violation par le tribunal arbitral, des mesures compensatoires proportionnées peuvent être prises dans l'accord concerné par la violation ou dans un autre accord sur le marché intérieur. La Suisse souhaite que les mesures compensatoires n'entrent en vigueur qu'après que le tribunal arbitral se soit prononcé sur leur proportionnalité. L'objectif est notamment d'éviter d'éventuels dommages dus à des mesures de compensation qui seraient par la suite jugées disproportionnées ».
(fin citation)
La formulation selon laquelle, dans le cas de notions relevant du droit de l'Union, le tribunal de l'UE rend un jugement contraignant, mais que dans tous les cas, c'est le tribunal arbitral qui tranche le litige, est intéressante. Il s'agit probablement d'une tentative désespérée de faire passer la soumission pour l'égalité des droits au sein du tribunal arbitral.
Il semble que la Commission européenne ait également complété ses exigences en réponse à ces ajouts. Elle souhaite désormais discuter d'une modernisation de l'accord de libre-échange (ALE) de 1972. En outre, la Commission européenne remet en question certaines exceptions qu'elle avait accordées à la Suisse dans le cadre des Bilatérales I (par exemple l'exportation de prestations telles que les allocations de chômage).
Ouverture des négociations
Les deux parties ont officiellement ouvert les négociations le 8 mars 2024. Il n'y a rien de bon à attendre de celles-ci, car le Conseil fédéral a déjà cédé sur les questions décisives pour la politique démocratique :
(1) reprise automatique du droit et donc abandon de la possibilité d'une politique économique contrôlée démocratiquement dans les domaines couverts par les traités ainsi que (2) soumission au tribunal de la partie adverse. Parler de « deux piliers » doit être considéré comme de la poudre aux yeux.
Positions syndicales sur le paquet
La présidente d'Unia, Mme Vania Alleva, déclare que la Suisse doit négocier la suppression de la réglementation sur les frais, et ce de toute urgence. Elle calcule qu'un travailleur en Suisse doit rapidement payer 3500 francs par mois pour le logement, la nourriture et les déplacements, pour un salaire moyen dans la construction de 5500 francs. « Si le travailleur détaché doit payer lui-même tout ou partie de ces frais, il s'agit d'une exploitation que nous ne pouvons pas tolérer », dit-elle. De plus, cela donne à son entreprise étrangère un avantage concurrentiel déloyal. Pour les syndicats, la réglementation des frais est donc l'un des nombreux points pour lesquels ils ne soutiennent pas les négociations en cours et menacent de rejeter l'ensemble du paquet.
De son côté, la Confédération ne veut pas s'engager dans des interprétations possibles de la directive sur le détachement des travailleurs. Au lieu de cela, le Conseil fédéral a défini dans son mandat de négociation l'objectif de trouver une solution pour les frais qui garantisse le principe « à travail égal, salaire égal au même endroit » et empêche la concurrence déloyale.
Les chances politiques du nouveau paquet contractuel dépendront aussi de la manière dont il y parviendra lors des négociations. En effet, l'UDC rejette fondamentalement l'exercice, tandis que pour la gauche et les syndicats, les compromis discutés en matière de protection des salaires vont généralement trop loin. Ainsi, sans nouveaux progrès, on pourrait bientôt dire: Rien (encore) à part les frais.( NZZ am Sonntag, 24 mars 2024, p. 1).
Pas d'accord sans protection salariale efficace
Lors de sa conférence de presse du 8 mars 2024, le Conseil fédéral a adopté le mandat de négociation définitif avec l'UE et annoncé le début des négociations pour ce mois encore. Travail.Suisse, l'organisation faîtière indépendante des travailleurs et travailleuses, ne soutiendra aucun résultat de négociation qui affaiblirait la protection des salaires ou le service public. De telles concessions vis-à-vis de l'UE, notamment en matière de frais, sapent la protection des salaires et ne sont pas acceptables dans un accord.
Lors de sa conférence de presse du 8 mars 2024, le Conseil fédéral a confirmé qu'il souhaitait entamer des négociations avec l'UE sur la base des sondages. Ce faisant, il crée la transparence sur le mandat de négociation. Celui-ci ne contient que peu de nouveautés substantielles par rapport au projet qu'il a mis en consultation.
Le mandat montre que le Conseil fédéral est prêt à faire d'importantes concessions à l'UE en matière de protection des salaires. Ainsi, le délai d'annonce préalable doit être raccourci et la caution ne doit être prélevée qu'en cas de récidive. En revanche, le Conseil fédéral veut renoncer à l'interdiction d'offrir ses services en cas de récidive. Et ce, bien que les syndicats aient toujours souligné l'efficacité de cet instrument pour lutter contre les entreprises qui pratiquent abusivement la sous-enchère salariale. « La protection des salaires doit être assurée sur le plan de la politique extérieure et en même temps renforcée sur le plan de la politique intérieure, sinon Travail.Suisse rejettera un accord », déclare Adrian Wüthrich, président de Travail.Suisse.
En ce qui concerne la réglementation des frais, la solution du Conseil fédéral vise certes à garantir le principe « à travail égal, salaire égal au même endroit ». Mais il ne rejette pas expressément la demande de l'UE concernant le principe de l'origine, ce qui sape ce principe.
Travail.Suisse s'oppose en outre à une libéralisation du trafic ferroviaire international, telle qu'elle est prévue dans le mandat de négociation. Le modèle de coopération existant doit être maintenu sans autoriser en même temps des modèles de concurrence. https://www.travailsuisse. ch/fr/autres- thèmes/europe-international/2024-03-08/europe-pas-d'accord-sans-protection-salariale-efficace
1) https://www.eda.admin.ch : Politique européenne de la Suisse, Dos-siers, Approche par paquets, Documents politiques, Entente commune (traduction non-officielle, le texte original en anglais fait foi) 27.10.2023.
2)Tobias Gafafer, Fabian Schäfer, 18.01.2024, Europäische Richter, dynamische Rechtsübernahme, Zuwanderung, Lohnschutz: Das müssen Sie über den Neuanlauf mit der EU wissen
3) https://www.eda.admin.ch : Politique européenne de la Suisse, Dossiers, Approche par paquets, Documents politiques, Rapport sur les résultats de la consultation, 08.03.2024 (PDF, 249 pages).
4) https://www.eda.admin.ch : Politique européenne de la Suisse, Dossiers, Approche par paquets, Documents politiques, Mandat de négociation définitif avec l’UE, 08.03.2024 (PDF, 7 pages).
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